城市轨道交通建设中面临的几个问题

郑玉颜 关敬辉

(东莞市城建规划局编研中心,523129,东莞∥第一作者,工程师)

1 发展城市轨道交通的约束条件

香港政府的轨道发展研究报告中,对地铁系统作了一个简明的评价:“作为道路外的大型运输,铁路能降低对道路系统的压力,刺激土地发展潜力,且不带来空气污染。地铁系统是一种可信赖的、舒适的、高效的交通模式。但是,地铁系统的建设成本很高,运营也没有公车那么有弹性,从财政上来看,只有当地铁服务于人口密度很高的地区才可行。”[1]

可见,地铁系统具有更高效、更环保等优点,但存在投资巨大的问题。这种投资成本因当地地理环境、交通状况和系统的复杂性而大有不同。Mayer和Dauby[2]于2002年提出了城市轨道交通建设每公里所需资金的参考数值:在同一水平的轻轨要960～3 000万美元,地铁需要6 000～18 000万美元。表1列出了香港地铁的建设费用,可知地铁建设费用之巨大。另外,地铁系统的启动资金以及运营管理的费用也非常高,从长远来看,还有设施升级和更换等高额支出。

表1 香港地铁系统的建设费用

根据我国国内的相关政策,在提供交通基础设施方面,政府的角色已从供应者转为管理者和推动者。在城市轨道交通建设过程中,当地政府的作用可广义地分为三方面:决策,提供经费,营造有利投资环境。城市轨道交通系统的建设风险高、时间长,投资回报周期更长,所以地方政府对项目的经费支持作用显得特别关键。而保证建设资金来源是发展城市轨道交通面临的首要问题。

2 城市轨道交通建设中面临的问题

针对如何保证建设资金来源这一课题,本文主要探讨我国轨道交通系统发展过程中所面临的技术障碍、融资缺口和负担差距等三个问题。

2.1 技术障碍

轨道交通系统的技术包括硬件和软件。硬件包括土木工程、机电工程和电子工程等。软件包括项目管理、合同管理、质量管理、环境管理和顾客服务等。我国的土木工程和基本机电工程专业技术是足够的,但若以控制工程和“软技能”来说,我国仍落后于大多数发达国家。事实上,我国现代控制工程和“软技能”也是由于上海和广州要发展地铁系统而建立起来的,所以需要引进这些技术(最少中短期内),但这会导致花费大量外汇。

2002年时,我国内地已有33个城市拥有200万以上居民。其中的10个城市分别位于我国中西部。这些地区的外商投资和出口量均相当低。所以,在我国并非所有大城市都能通过引进国外先进技术来克服技术障碍。更多的国内城市有必要寻求不同的发展战略来缩小技术的差距。此外,不同层次的城市发展运输系统时,选择合适的标准和技术是非常重要的。例如:小城市可以发展那些速度和容量较低的、主要依靠本地技术的交通系统;应在试图建设地铁系统前先实施公交专用道和其他公交优先计划等。较大的城市如人口、经济和政治中心等,可能需要更依赖国外技术来发展地铁系统。此外,替代性技术也是很重要的,如轻轨是载客量较小的城市轨道交通,可作为地铁与公交车之间交通系统的选择。

文献[3]建议,只有对那些居民超过500万和城市格局高度线性化的城市,发展地铁系统才更经济更可行。文献[4]也发现城市形态是决定地铁系统能否成功的重要因素。如果以人口尺度作为唯一标准,我国有6个城市发展地铁系统是具有经济可行性的,他们分别是北京、重庆、广州、上海、天津、武汉。目前只有北京、广州、上海和天津的地铁系统已投入服务。这些城市跨越了技术障碍,因为它们均位于我国外汇投资额最高的前12个城市中。相反,重庆、武汉等外汇投资额较低的城市目前就没有地铁系统。重庆于2004年启用了一条跨坐式单轨系统。目前武汉的地铁系统也已在建设之中。

随着我国的进一步开放,应考虑采用一个更为自由的方式去将国外的资源用于我国的建设中。目前在考虑地铁建设时,重点仍应放在本土化和标准化上面,从长远来说,本地的和国外的技术(无论硬件还是软件)应捆绑在一起,以保证我国地铁系统不仅成本低、效益高,而且可靠、安全和高效。

2.2 融资缺口

在目前的外汇管理制度下,技术方面的差距单凭城市本身通过高收入和内需是很难解决的。事实上,外汇的缺口是20世纪90年代中期国家颁布第60号[1995]文件暂停审批地铁系统的主要原因。

城市轨道交通建筑的融资缺口不是通过筹集初始资本所能填补的。更重要的是,应通过城市轨道交通系统自身能力产生足够的收益来维持系统的可持续性。即在发展中期收回资本的投资,远期的收益主要用于支付设施的升级和置换。此外,地方政府也应考虑通过发行债券和股票来偿还城市轨道交通建设的费用[5]。从长远来看,有必要发展一个偿债基金来支付将来地铁系统设施的更新、改造和置换等。由于所需的资金费用高,全世界大多数地铁系统在运营上都是亏损的,需要政府补助。

可以借鉴的经验是,在没有政府干预下,投资轨道交通可以带动沿线特别是主要地铁站周边土地价值的提升。线路相关物业开发以及有关商业活动所带来的经济收益可使地铁系统从财政方面更为可行。香港地铁有限公司是一个很好的例子。在2002年,香港地铁仅物业发展所带来的利润就达到37.55亿美元,由于物业发展所带来的租金和管理费用又有9.87亿美元。这些收入大大补充了地铁公司的票价收入(57.2亿美元),从而使香港地铁成为世界上经济最为稳健的地铁系统之一[6]。

与资金缺口密切相关的问题需要体制上的支持,也需要综合土地利用和交通规划的配合。交通政策有助于保证客流量,而土地利用与线路间的综合规划对轨道交通系统的经济可行性也至关重要。因为线路沿线的发展密度和不同模式将会直接影响轨道交通的客流量和经济收入。换言之,仅有人口数据是不够的,居住密度和模式是相关联的,高投资成本的交通模式只适合于高客流量(人居居住密度高)的交通走廊[2]。事实上,香港的高层、高密度和线性的城市发展模式为其地铁提供高客流量起着主要的作用。此外,香港政府采用了以地铁为主的交通政策和多方面的价格策略来减少私家车的使用。此外,综合规划在我国显得尤其重要,因为我国很多城市的大部分地区都采用分散式低密度的发展模式。

2.3 负担差距

发展城市轨道交通需要解决的另外一个问题是居民是否负担得起地铁票价的障碍。在决定建设城市轨道交通系统时,当地政府要考虑地铁系统是否具有价格竞争力。目前,我国大部分的公共运输模式(如有轨电车和公共汽车)都是由当地政府来运营和补贴的,导致的结果是其票价非常低。在我国大多数大城市,公共汽车的票价在市区范围内每程只用0.1～0.3美元,当一个地铁系统运营后,其票价不能与其他公交方式差距太大。此外很重要的是,要保证低收入人群不会因为高票价而无法乘坐地铁。以广州为例,以距离为基准的地铁票价从0.3美元到1.7美元不等。上海也采用类似的以距离为基准的地铁票价,范围是每程0.4～1.2美元。目前,北京地铁仍然收取每程0.4美元的统一价格。最近热烈讨论关于把票价结构改为以距离为基准的问题,但其中居民是否负担得起是关键的问题。

Armstrong-Wright[7]估计人均收入要达到1 800美元以上时,地铁系统才具备经济可行性。这个标准是比较粗略的,需要再进行详细的成本效益分析。尽管如此,但它可作为居民能否负担得起地铁系统这种交通方式的综合经济指标。

据调查,目前我国大多数城市居民的收入都不足以支付由于城市轨道交通建设、运营、维护以及置换设备等资本投入所反应出的真实票价。以香港为例,非票价的收入是地铁系统的一个重要的辅助收入来源。但对全球地铁系统来说,票价收入还是一个最大最重要的收入来源。因此,一旦票价确定以后,就应该设立一个机制,以调整票价水平与城市的总体物价水平和工资水平相吻合。图1所示为香港地铁票价在1980～2000年间的变化趋势。1980年是用来比较年薪、消费价格指数和平均地铁票价变化的基准年。由图1可见,地铁票价的年平均增长率(6.6%)与当年消费价格指数的增长率大致相同(6.8%)。但在这一时期年薪的增长率更快(11.7%)。所以,香港地铁票价的上涨率也为社会大众所接受。世界上主要地铁系统的票价是:慕尼黑、伦敦为 1.5美元/人次,雅典、罗马和里斯本为0.2～0.3美元/人次不等,香港大概是0.7美元/人次。这些数据,加上目前我国内地城市的其他交通票价,为当地政府评估市民是否能负担得起地铁票价提供一些决策参考。然而,评估时也要考虑是否有当地政府的投资和补贴等。

图1 1980—2000年香港地铁票价平均增长的变化

总的来说,发展中国家的城市轨道交通系统虽然不能自负盈亏,但因建设城市轨道交通系统可以节约时间和提高出行舒适度,从经济上来说还是合理的(估计占地铁系统经济总回报的76%)。在我国,当地政府在计划建设城市轨道交通系统前必须非常认真地考虑技术障碍、融资缺口和负担差距等主要问题。此外,要制定一个全国范围内的协调机制,确保各城市轨道交通建设的顺利进行。

[1]香港特区政府.轨道发展研究[R].香港:香港运输署,1993.

[2]Meyer W,Dauby L.Why is rail transport so attractive?The general situation of suburban rail transport throughout the world[J].Public Transport International,2002(10):4.

[3]沈景炎.发展多层次的城市轨道交通[J].城市轨道交通研究,2000(1):11.

[4]Banister D.Planning more to travel less[J].Town Planning Review,1999,70(3):313.

[5]金恩伟,黄晓明.当前金融形势下地铁建设融资探讨[J].城市轨道交通研究,2002(3):13.

[6]香港地铁有限公司.2002年年度报告[R].香港:地铁公司,2003.

[7]Armstrong-Wright A.Urban Transit Systems-Guidelines for Examing Options[R].Washington.D.C:World Bank,1986.

[8]郝成,李静.北京、香港、纽约城市轨道交通投融资模式对比分析[J].城市轨道交通研究,2009(1):15.

[9]周春燕,诸大建.从上海轨道交通票价调查分析乘客的价格承受能力[J].城市轨道交通研究,2008(1):18.