苏州工业园区城市规划与建设管理信息化的制度建设和技术创新

宋小冬，牛强，童拥军，时剑青

(1.同济大学城市规划与设计现代技术实验室，上海 200092； 2.武汉大学城市规划系，湖北武汉 430072；3.苏州联讯图创软件有限责任公司，江苏苏州 215021； 4.苏州工业园区规划建设局地理信息处，江苏苏州 215005)

苏州工业园区城市规划与建设管理信息化的制度建设和技术创新

宋小冬1∗，牛强1，2，童拥军3，时剑青4

(1.同济大学城市规划与设计现代技术实验室，上海 200092； 2.武汉大学城市规划系，湖北武汉 430072；3.苏州联讯图创软件有限责任公司，江苏苏州 215021； 4.苏州工业园区规划建设局地理信息处，江苏苏州 215005)

苏州工业园区的发展速度堪称国内一流，其城市规划建设管理信息技术的应用发挥了重要作用。本文介绍了该园区信息化进程中的制度创新和技术创新，包括:业务流程和基础数据、信息管理的技术平台、网络体系结构、数据标准、数据质量、数据精简和跨部门共享、资金的合理实用、系统建设策略等等。

城市规划；建设管理；信息化；制度创新；技术路线

1 苏州工业园区简介

苏州工业园区由中国政府和新加坡政府合作开发，1994年启动，到2006年底，短短12年多，建成区从原来 5个面积很小、相对独立的小镇迅速扩张到97.4 km2，成为现代化的工业区和适宜居住的新城，实际引进外资累计277亿美元，实际利用外资118亿美元，电子工业为主导产业，年度GDP从1994年的11亿元增加到2006年的680亿元[注]，常住人口从17万增加到30万，流动人口达到21万。凭借适度超前的城市规划、高标准的市政设施，苏州工业园区发展成了国内领先、国际知名的工业区，下一阶段，准备从单纯工业区向工业——商务区方向发展。

苏州工业园区发展速度堪称国内第一，局部超过了深圳、浦东，在快速发展中，建设管理井然有序，没有“城中村”、没有成片违章建筑，市政管线极少重复建设，道路也极少反复开挖。我们认为，城市规划与建设管理中的信息技术应用，发挥了重要作用，很多方面似乎达到了理想化的程度:

(1)土地出让的范围、边界、规划设计要求均由规划人员提供数据文件、坐标。

(2)从土地出让到建设工程许可，每个阶段的办案周期一般为3天～7天。正常情况下，办案人员不需现场踏勘。

(3)地籍界址点由规划经办人确定，测绘部门根据规划部门提供的地块边界线实地放样，地籍测量自然消失。

(4)修建性详细规划、基地建设总平面设计以数据文件报送规划部门时，地形图可有可无。

(5)工程管线施工图审批资料、基地建设项目审批资料和竣工验收测量相结合。由于建筑工程、房产登记、市政工程均有竣工测量资料，地下管线不需要普查，地形图也可长期不做成片修测。园区测绘中心可以保证建筑物、地下管线施工坐标的准确性。

(6)房地产开发审批、建设工程许可审批、土地登记审批、房产登记审批均和园区测绘中心容积率计算、面积预算、竣工测量、房产登记结合，房产商超容积率问题得到有效控制。

(7)规划、建设管理内部日常业务会议，均利用计算机实时查找相关的规划设计、建设审批图形，业务办案人员不需为内部审批讨论会花很多时间准备基础资料。

(8)地理信息的应用涉及招商、规划、土地、市政建设、环保、测绘、动拆迁、城建档案、建设工程、市政设施管理等多个部门、机构、业务环节，信息系统建设和应用一步一个脚印，向各方面渗透，新增应用的成本越来越低，已经形成良性循环。

上述事项看似简单，但是在国内绝大多数城市不能全面实现，或者为了实现其中一项应用，要花费很大代价，或者部分实现后，无法长期坚持，达不到全覆盖。但是到了苏州工业园区，却显得有关应用处于自然延伸的状态，办事效率极高，管理成本极低，信息系统的维护成本不断下降。我们认为，管理制度、技术路线两方面的创新，缺一不可。

2 内部业务流程和基础数据

各地城市建设管理机构在信息化的初期，往往将计算机控制日常业务流程作为工作重点，这种做法有它的好处:一是促进日常业务的规范化，办案的严肃性；二是案件审批相关资料数字化，使业务相关数据的来源得到保障。苏州工业园区在早期也做过上述尝试，但是很快把工作重心转向基础数据的收集、输入、使用，其主要理由是:

(1)提高工作效率、减少失误是规划管理工作信息化的目标。园区的规划、管理机构中人员编制极少，内部办案人员天天见面，人员之间的分工、职责比较明确，业务流程并不复杂，基本上不存在随意办案的现象，如果用计算机控制业务流程，过于强调每个案件的过程管理，对业务规范化、提高办事效率的实际作用不大。

(2)各类办案结果、现状资料的准确是信息系统的核心内容。办案人员查询的信息主要来自基础数据和历史审批结果。办案窗口的收件、发件资料的数字化可以基本保证案件自身资料的可靠，相关基础数据(例如:地形、土地、房产、市政管线)必须靠不同部门、不同业务的基础资料数字化来保障，数据的相互开放是关键，控制内部业务流程的作用不大。

(3)基础数据积累与业务审批资料数字化相互促进。基础数据与业务审批资料可以相互转换，例如，招商人员提出的项目选址意向是规划选址的基础资料，规划经办人划定的出让边界是规划业务的审批资料，进一步成为土地管理人员核准的基础数据，到了测绘部门，土地边界成为现场放线的基础资料，经施工、验收、房地产登记，业务资料再进一步转换成其他业务的基础数据。

跨机构的业务流程是环环相扣的，业务资料一旦数字化，不同部门之间的开放信息就是关键，数据开放才能实现业务协同，这比一个部门内部的自身流程控制重要得多。由于园区把基础数据的采集、输入、更新，以及跨部门、跨机构数据共享作为信息化的重要位置，依靠上一环节的审批资料办案，成为各部门业务人员的习惯，靠信息化保障办案效率、案件质量，使信息化发挥了切实的作用。

3 CAD和GIS

CAD和GIS本来属于两种不同的软件，各有各的侧重领域。在国内人们一度把AutoCAD等同于CAD，Arc/Info、MapInfo、MapGIS、SuperMap等同于GIS，虽然出现了基于CAD平台的GIS，或者GIS平台有类似CAD的功能，但是两者的特点依然鲜明，有区别。苏州工业园区在创始初期将CAD软件MicroStation作为基本平台，规划管理、地下管线、建设管理、地籍房产、环保管理、市政设施管理、影像管理、基础地形维护等业务都以MicroStation为基础，仅有园区土地利用现状调查因和苏州市区的衔接，采用了ArcSDE作为数据库，但是前台界面依然是MicroStation。AutoCAD、Oracle Spatial仅作为局部补充。

基础平台的选择有其偶然的一面，因为工业园区的合作方新加坡裕朗工业区开发公司将MicroStation作为基本平台已经多年，使用正常。但经园区实践，也证明这一选择有其成功的必然性:

(1)园区开发初期，地形图、土地边界、道路、市政管线、控制性详细规划、基地规划设计是最常用的信息，图形占主导，属性数据量不大，看图是日常业务的主要依据，最频繁的应用，空间分析很偶然，传统GIS的空间分析优势不明显。在当时条件下，GIS软件平台操作比较复杂，入门门槛较高，业务人员直接操作GIS比CAD复杂，二次开发工作量也大得多。

(2)和AutoCAD相比，MicroStation在网络支持、文件系统、海量影像管理方面有明显优势，允许多用户操作。基于MicroStation的BentleyMap就是一个GIS软件，兼顾了CAD和GIS两者的优点。

(3)园区的规划管理人员主要来自两方面:一是有经验的规划设计人员，二是专业对口的高校毕业生(在校学习期间，设计类课程占多数)，他们除了熟悉规划设计业务，也熟悉AutoCAD操作。园区开发初期，土地出让、市政建设是最主要的业务，土地、规划、市政方面的信息经常靠规划管理人员在图上操作而产生，和设计业务有很大的相似之处。因此，基于CAD的MicroStation(包括BentleyMap)能较快地被规划管理人员接受，成为直接使用的软件平台，随后的模块化的二次开发，极大地增强了专业应用，创新的模块自动升级功能，使各部门在不知不觉中提高了办公人员的应用水平，实现了系统升级过程中平滑过渡，和部门推广，目前在此平台开展日常工作的近200人。

4 C/S和B/S

基于网络的计算机应用有两种典型模式:C/S和B/S。

(1)C/S(Client/Server，客户机/服务器)结构主要依托局域网，客户端功能强，自主性强，外部用户不容易进入，但是客户端软件升级、维护麻烦。

(2)B/S(Browser/Server，浏览器/服务器)结构只要符合Internet标准就可运行，服务器端的功能要求高，客户端自主性低，外部用户接入灵活，客户端的软件维护工作量小。

苏州工业园区对客户端的操作要求高，各类业务人员均有图形操作要求，业务人员往往是数据质量的第一保证人，带来数据的交互式修改、图形编辑工作的分散化(这种分散不是远程操作，靠局域网实现)。B/S结构的功能在服务器，应用软件集中维护，容易牵一发而动全身。在园区建设初期，B/S技术上还不全面，主要适合简单查询，不适合分散的图形编辑。园区采用了C/S结构为主，B/S为辅，后台以文件服务器为主，数据库服务器为辅，少量应用通过Web服务器实现。为了方便客户端软件升级，按不同的权限，用户登陆时可自动下载应用程序组件，实现C/S模式下客户端的自我维护和更新，吸取了B/S结构的优点。

5 数据标准和质量

数据质量是信息有效的基础，在各地、各种信息系统中得到不同程度的重视。数据标准化既是保证数据质量的一种手段，也是数据共享的重要保障。在苏州园区实际业务中，数据标准、质量方面主要遇到如下问题:

(1)数据是否确切表示客观事物，往往很难用技术标准去自动限制。例如:坐标不对，描述的对象有误，往往很难用软件自动识别。

(2)数据对应的事物是一个，但是不同专业标准不一致。例如:同一个建筑物在地形图和房产图中图形表示不一致，建筑面积在规划审批、公建配套、房产登记中计量结果不一致。

(3)标准过高，付出代价过大。例如:基地规划设计图到规划管理部门报批，往往要提供电子文件，为了管理审核方便，可以制定一些技术标准，但是也带来了两个问题:设计单位为了迎合标准，需要增加工作量，一旦设计方案频频修改，额外的工作量较大；管理单位对符合标准的设计图进行审核，可以减少工作量，但是设计成果是否标准，也有验证的工作量，发现设计图不符合标准，可以对设计单位采取惩罚性的措施，但是门槛过高、力度过大、标准过严，有悖于政府为人民服务，开发区招商、亲商的宗旨。在一些场合，开发商和建筑设计单位甚至提出标准过严是为了办案方便，牺牲设计的效率，属官僚作风。针对上述问题，园区采取了“有限标准、有效数据”，相对灵活的对策:

内部管理中，数据质量问题落实到对口的业务单位、业务人员。例如:出让土地的坐标准确性由规划经办人负责，土地管理经办人校核。地下管线位置的准确性，靠竣工测量保障，由测绘中心负责。

不同专业之间标准有冲突，以业务有效性为主。例如:地图上的建筑物基底线，允许地形测量让位于房产测量，因为后者的法律依据性强，测量精度高。虽然绘制的地形图不完全符合国家规范，但在实际使用时，和标准之间的局部差异，并没有引起二义性。

能靠人工肉眼简单判别，并不一定靠软件去检验。例如:园区内基地规划设计图的标准要求较低，规划管理人员主要靠经验判断质量，日常办公增加了一些工作，图形数据也存在一些冗余，但是换取了设计单位工作效率的提高。政府公务员工作量有限的增加，减少了开发商、建筑设计单位的投诉，换取了规划、设计、建设的整体效率，提高了外商投资的吸引力。

6 数据的海量和精简

一般信息系统往往将自己拥有的数据量大而引以为骄傲，除了表示数据采集、输入、维护的工作量巨大，也体现了自己技术的先进，目前以TB计量的GIS应用系统可能是常见的。工业园区却把数据的精简放在重要位置:

(1)重复采集、输入的数据适当合并。如房产图和地形图适当合并。

(2)档案数据与审批结果数据分离。如各种书、证数据保存在数据库，而审批过程表、过程文件不入库或仅作为档案来管理，一般不提供联机检索功能。

(3)时效性很强、用户少、难以及时更新的数据不纳入日常应用的数据系列。如规划设计成果中的规划指标，在进行土地的“招、拍、挂”时必须重新整理，完成选址后使用新的指标。

(4)局限于某部门内部，和其他部门关系不大的数据，独立保存在该部门自己的业务系统中，不纳入共享系列。如地籍图上的坐标注记、土地的权属、房产的产权人，不出现在其他部门的应用业务中。

“杜绝垃圾数据、减少无效数据、合并重复数据”已成为苏州工业园区信息系统建设、维护的习惯用语。目前基础数据库(含共享文件)的数据量为35GB，C/S模式为主导，普通网络设施、服务器就可满足日常业务的高度信息化。数据的精简，导致管理简化，更新及时，使用简便，设备、设施的技术指标要求低，维护也容易。

7 数据保密和共享

跨部门的数据共享，已经成为各地GIS推广应用的主要障碍。为了绕开数据共享的瓶颈，各机构、各部门不得不花很大的人力、物力去收集、输入、维护数据，这种绕道走的方式造成系统运行成本很高，还带来数据更新不及时、质量不可靠，业务的可信度低，以及业务重叠，甚至无法开展。影响数据共享的原因是多方面的，例如:

(1)同一个事物看问题角度不同，各自制定的数据标准不对应，如:同一个建筑物，地形图、房产图的表示有差异。对此，苏州工业园区采用地方标准，适当合并，兼顾不同业务。

(2)数据更新成本高，维护者往往要求回收成本或赢利。如:基础地形图、工程管线图、遥感影像图。此问题将在下一节讨论。

(3)数据保密。该问题主要来自三方面的原因:一是信息系统技术性的安全；二是政务机密、商业机密、隐私保护；三是维护决策的权威性、主导性。因此，有很多规章制度和数据保密有关，而且随着信息化的发展，各种规定越来越多，相互重叠、交叉。每个人都会利用各种数据保密的规定来提高自己决策的权威性，阻止别人参与决策，降低自己工作失误、差错的责任，这种自我保护意识是天然的、自发的，由此引发信息化过程中老的数据保密规定未消除，新的规定又增加，多了一道又一道，重重叠叠，唯独没有数据共享责任，结果导致数据共享越来越困难。

为了提高工作效率，苏州工业园区对数据保密问题采取了积极的态度，除了利用国家允许园区对传统的法规、制度、政策进行局部调整，为其他地区提供改革、开放经验的特殊政策，同时也在内部管理制度上进行改革、创新，提高工作效率、办事透明度。

对政府部门、直属事业单位确实没有必要保密的数据，例如:地形图、遥感影像图、工程管线图，在局域网基础上，利用现成的、一般的技术，防止社会上的“黑客”进入，就可基本达到保密要求。

机构合并，使跨部门的数据保密自然消失。如:土地和房产由一个部门管理。

利用软件技术，有限、局部、定向共享。例如:土地房产管理部门将地籍、房产的基本图形、少量属性向对口的规划办案人员提供实时访问途径，这就带来了业务效率的显著提高:

①已编制的各种规划需要调整时，规划人员充分了解土地产权、房产开发的历史、现状，提高规划的针对性、可操作性。

②土地出让时，规划办案人员在计算机上操作，划定土地边界、界址点坐标，杜绝了土地边界的空隙、交错，也使现场地籍测量业务自然消失。

③规划建设监察人员利用地籍图、房产图、规划设计图、遥感影像图、建设工程竣工验收资料检查违法、违章建设，时效快、执法成本低。园区实际的违法、违章建设比例大大低于国内其他开发区，除了建设管理制度较严，数据共享也是重要原因。

8 多花钱和少花钱

信息系统建设要花钱，在很多城市因维护成本过高，造成很多功能无法正常发挥作用。苏州工业园区“大处着眼、小处着手、讲求实效”，既舍得花钱，又把钱花在刀刃上。

(1)内部数据共享，减少数据的重复采集、输入，节省经费。这在前一节已经介绍，不再重复。

(2)优化业务流程，降低数据维护成本。如前一节提到的地籍测量自然消失，建筑工程竣工测量、房产测量、市政工程竣工测量，导致地形图的成片修测、地下管线普查也自然消失。

(3)切实保证数据的有效性，防止“数据垃圾”。地下管线百分之百地推行竣工测量，施工单位的竣工图仅作参考，有效防止了用施工图代替竣工图，管线位置坐标不准的现象。

(4)低价向外供应基础数据，促进数据的重复利用，降低社会成本，改善投资环境。园区政府把吸引外资放在各项业务的首位，供应数据既可降低外商投资成本、风险，也显示了政府形象，这就是“大处着眼”。以数字地形图、工程管线图为例，园区测绘中心实行低价、高质对外供应，收费不是为了回收成本，更不是盈利，而是让用户知道，获取、更新数据要付出劳动，具有知识产权，告诫用户不要自行复制。(目前，园区自定的价格是国家新标准的1/3。)

(5)合理、适度利用新技术。园区为了及时监控建设状态，每年进行一次航空摄影(因气候原因，高分辨率卫星影像反而时间滞后)，广泛使用数字化影像图，减少现场踏勘，提高工作效率。园区建设GPS地面基站，利用差分技术，建立测量基准，野外工程测量全面推广GPS技术，全站仪的使用率大大下降。这些事情显然要花钱，但是有实效。

9 项目完整和应用持续

园区城市规划与建设管理的信息化是一个渐进的、自下而上的过程，很少有突击性的信息技术开发、应用的大项目，信息系统建设中没出现过的“标志性工程”、“形象工程”。每年有行动计划，分解成小项目，每个小项目完成，及时总结，发现问题，不断调整，持续改进，细水长流，合理利用已有资源。由于不搞大项目，也就没有大失误。他们没出现很多城市经常发生的现象:高层领导亲自立项，只看目标，不管过程，一旦完成，暂告段落，领导换届，推倒重来，表面上轰轰烈烈，实际效果华而不实，一旦偏离实用，信息系统成为摆设，食之无味、弃之可惜，时间一长，业务人员失去信心，技术骨干频频流失。在苏州工业园区，随着信息技术的不断推广应用，信息化的不断深入，技术改进、应用扩展持续不断。表面上看不出有什么丰功伟绩、技术突变，但在招商引资、土地开发、市政建设中，数据、信息无处不在，形影不离，深入到日常各项业务之中，数字化的信息成为实实在在的无形基础设施、无形信息高速公路。

10 结 语

对苏州工业园区规划和建设管理的信息化进程，本文作者从8个方面讨论了他们的经验:

(1)内部业务流程和基础数据；

(2)CAD和GIS；

(3)C/S和B/S；

(4)数据标准和质量；

(5)数据的海量和精简；

(6)数据保密和共享；

(7)多花钱和少花钱；

(8)项目完整和应用持续，既有技术创新更有制度创新。

例如:将基础数据的供应作为信息化初期的重点，靠部门之间的业务协同保证数据的有效，早期的应用以图形处理为主、属性管理为辅，规划管理人员利用现成的平台直接操作，重视数据的有效性，尽量精简数据，提高共享程度，消除部门之间的壁垒，业务人员对数据质量负责，该花钱的舍得花，可以节约的地方，不花冤枉钱，信息化从基层做起，自下而上，一步一个脚印，逐步扩大、深化，不搞“形象工程”。粗看起来，没做什么惊人的项目，使用的技术，换个地方、换批人似乎也能实现，但是实际的效果、整体的效果，其他城市和他们的差距却是明显的。平凡的小事可以累计，一加一可以大于二。

感谢新加坡邦城规划顾问公司在调研期间的大力协助。

注:本项调查工作在2007年开展，统计资料为2006年。

The Institutional Construction and Technical Innovation Through the Informationization of Urban Planning and Construction Management in Suzhou Industry Park

Song XiaoDong1，Niu Qiang1，2，Tong YongJun3，Shi JianQing4
(1.Tongji University，Shanghai 200092，China； 2.Wuhan University，Wuhan 430072，China；3.Unimap Software Co.，Ltd.Suzhou 215021，China；4.Urban planning＆Construction Bureau of Suzhou Industrial Park，Suzhou 215005，China)

The development of Suzhou Industry Park is very fast in China，through this process，the informational technology in urban planning management plays an important role.The article introduces the institutional and technical innovations in its informationization，including working flow，foundational data，technical platform of information management，network structure，data standard，data quality，data simplify，data share between departments，allocation of funds，strategies of system construction，and so on.This experiences are worthy of referencing and imitating.

urban planning；construction management；informationization；institutional innovation；technical method

1672－8262(2010)03－5－05

P208

A

2010—02—08

宋小冬(1954—)，男，教授博士生导师，主要从事地理信息的应用研究，城市规划技术方法研究。