浅谈政府机构的节能减排

王健夫，李 洋

（国瑞沃德（北京）低碳经济技术中心，北京 100053）

当前，中国正处于工业化、城镇化的加速推进阶段，能源需求日益旺盛，能源安全、环境污染等问题逐渐凸显。就此，国务院常务会议提出了2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%的约束型指标，并将其纳入国民经济和社会发展的中长期规划。在这样的形势下，提高能效、推行科学的能源管理机制，寻求可持续的低碳发展之路已刻不容缓，而其中关键环节是政府的引导与示范。政府楼宇、大型公共建筑、高耗能企业是能源消耗的重点领域，由于政府机构的特殊地位，其节约与否直接关系到我国建设节约型社会的成败。政府节能的经济意义在于能有效减少能源消耗，提高资源利用率，节约财政支出，降低行政运行成本。其更深的社会意义和示范效应则是在建设节约型社会中发挥表率作用，从而有效推进社会节能意识的提高和节能产业的形成。

1 政府机构节能改造势在必行

长期以来，由于忽视能源节约，造成当前政府机构中资源管理机制缺失，资源浪费现象惊人。据有关部门的调查统计：目前我国政府机构能源消耗占全国总消耗量的5%，相当于全国8亿农民的生活用电，能源费用超过800亿元。政府机构人均能耗远高于社会平均能耗水平。各地对政府机构的能耗统计调查显示，目前我国政府机构的人均能耗约为当地人均能耗的5～10倍。

作为耗能大户，出于减少财政支出、降低能源需求、保护环境、向民众传播节能减排意识等各方面考虑，政府机构都有必要开展对自身的节能改造。

政府机关的能耗主要表现在电、水、煤气等方面，这3方面占了耗能的绝大部分，尤其是电能消耗最大。专家指出，如果政府机构通过技术层面、管理层面和意识层面的低投入甚至无投入的改进，可以取得30%的节能效果，可见政府机构的节能潜力巨大。以2010年能源消费总量约32亿tce估算，按政府机构的能源消费占全国能源消费总量的5%计，若能达到20%的节能程度，就可实现3200万tce的节能量，减少二氧化碳排放7700万t。完成以上节能改造对资金的需求量约为640亿元。

2 当前政府机构节能现状

目前，政府机构的节能常常通过缩短设备使用时间被动地降低能耗。虽然这是节能的一个重要手段，但不能从根本上解决能耗过大的问题，应该积极应用新技术，从用电设备的节能降耗入手才能从根本上做到节能环保。“十一五”期间，我国曾出台了一系列政策法规，强调公共机构应当厉行节约，杜绝浪费，带头使用节能产品、设备，提高能源利用效率，并制定了相关措施。

然而，各部门在实施的过程中普遍遇到很多困难：有些单位领导对节能改造的重要性认识不够充分，对能源浪费现象习以为常，还有一些领导对节能减排的理解至今仍停留在减少设备使用时间上，由此造成了节能改造难以落实。在技术层面上，由于市场信息不对称，监测能力、咨询服务和项目服务不到位，单位相关负责人大多对目前市场上现有的设备和技术了解不足、心存疑虑，因此难以做出最优抉择。此外，即便节能项目顺利实施，由于缺乏专业的运行、管理、计量经验，可能出现节能效果不理想或不明确的现象。在投融资层面上，仅靠财政出资难免陷入捉襟见肘、独木难支的窘境，即便资金的支持可以到位，在缺乏有效的市场化运作的情况下，很难实现节能效益最大化。

3 合同能源管理与政府机构节能

合同能源管理（energy management contracting，EMC）起源于20世纪70年代的美国，是通过与客户签订节能服务合同，为客户提供包括能源审计、项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、设备安装调试、人员培训、节能量确认和保证等一整套的节能服务，并从客户进行节能改造后获得的节能效益中收回投资和取得利润的一种商业运作模式。

合同能源管理自1996年引入中国以来，虽然已经取得了不小的进展，但是由于资金、信誉、税收政策、财政列支等一系列问题导致其发展的并不尽如人意。尤其在政府机构节能领域，由于财政列支问题迟迟无法解决，政府机构的节能根本无法采用合同能源管理模式加以实施。而欧美发达国家政府机构节能多采用合同能源管理模式进行。

为了解决制约节能服务产业发展的种种障碍，2010年4月2日，国务院办公厅转发了发展改革委、财政部、人民银行、税务总局《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》从资金、税收、会计制度、金融服务方面制定了针对节能服务产业的扶持政策。如在完善相关会计制度的内容中提出，各级政府机构采用合同能源管理方式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司（EMCo）的支出视同能源费用进行列支。解决了应向EMCo支付的节能效益不在政府财政预算范畴内的矛盾。不仅如此，《意见》还要求进一步改善金融服务，鼓励银行等金融机构根据EMCo融资需求特点，创新信贷产品、扩大担保品范围，为EMCo提供相互融资等金融服务。EMCo实施合同能源管理项目，则可以按照有关规定向银行申请抵押贷款。以上这些措施的推行，为促进合同能源管理创造了良好的政策环境，对于引导用能单位通过市场方式开展节能改造具有重大的推动作用。

在当前的形势下，政府机构作为财政出资的用能单位，利用合同能源管理方式实施节能改造符合我国目前实际和节能要求，同时也能体现政府在建设节约型社会中起到的表率作用，并由此推动合同能源管理在众多企业中的运用，加快节约型社会的建设。

对于政府机构而言，以合同能源管理的形式实施节能减排项目改造，不但可以在不增加财政预算的情况下节约能源、降低行政开支、改善办公环境，还可发挥示范带头作用，增强公众对节能减排事业的认知度。并为今后节能减排政策的制定与实施，以及对先进节能技术的示范、推广等工作积累经验，从而为全社会开展节能减排行动创造良好环境。

对于EMCo而言，政府机构具备稳定的财政预算和良好的信誉，因此相较其他单位，EMCo面临的违约风险很小。此外，一旦成功实施对政府机构的节能改造并取得理想的节能效益，项目将有可能被相关部门作为成功案例向公众宣传，有利于提升企业形象，增强EMCo企业市场竞争力。

对于能源服务业而言，通过一系列针对政府机构的合同能源管理项目的实施，能够加快信息平台、监测、咨询服务等专业体系的建立，并对国内现有合同能源管理机制进行验证与改进。促使成熟的、符合中国国情的、规范化的能源服务市场的建立，为合同能源管理机制在工业、建筑等领域的普及推广做好前期准备。

对社会而言，能源服务产业的兴起将带动与之相关联的咨询服务、监测评估、信息平台、投融资产品的发展并形成系统的节能减排产业链，并由此实现增加社会就业、节约能源、降低污染、减少排放等目标，促进低碳经济的形成。节能减排项目的实施具有很好的外部经济性，与我国坚持可持续发展道路，构建资源节约型和环境友好型社会的战略高度一致。合同能源管理机制作为一种高效市场化节能机制，顺应我国产业结构调整的方向，在未来有望成为我国经济发展的新的增长点。

从世界各国政府机构应用合同能源管理模式实施节能的情况来看，也都取得了巨大成功。

1992年，美国联邦议会通过能源政策法案（EPAct）要求政府机构与ESCo合作进行合同能源管理，并最终达到在不增加政府预算情况下取得节能效果的目的。1995年，美国联邦政府又开始执行一项为“联邦政府能源管理计划（FEMP）”，其主要内容就是帮助EMCo在联邦政府的办公楼实施合同能源管理。同时为了指导政府机构与EMCo的合作，政府公告了美国能源部审查合格的88家EMCo名单，发布了各种类型合同的标准模式。经过几年的运作，到目前基本实现了预定的节能计划目标，取得了良好的节能效益。ESCo为政府机构实施包括绿色照明、楼内通道指示窗改装、灯光自动控制、空调系统改造、建筑物保温、窗户改造、电动机和锅炉的替换及控制、太阳能利用装置等方面的楼宇节能改造措施，在效益分享合同的合同期结束之后，联邦政府获得了全部节能效益。1999年6月3日，克林顿签署并发布美国第13123号总统行政命令，提出了美国政府机构2005年至2010年联邦政府建筑物单位建筑面积能耗，分别在1985年基准上降低30%～35%，以及2010年联邦政府各项设施用能排放的温室气体，在1990年基础上降低30%的节能目标。

加拿大政府也于1992年开始实施联邦政府建筑物节能促进计划——The Federal Buildings Initiative（FBI）计划，FBI出于帮助各联邦政府机构与ESCo合作进行政府办公楼宇节能改造的目的，详细制订了政府机构执行合同能源管理项目的方法指南和程序。不仅实现了在2000年前联邦政府机构节能30%、财政开支节省20%～30%的目标，还增加了就业，推动了全社会节能的进程。

与发达国家相比，我国能源服务业在宏观上缺少一个有力度的、系统性的、具备广泛影响力和高度协调能力、执行能力的节能行动计划领导组织；在具体工作落实过程中的可作为依据的执行标准、细则存在空缺；咨询、监测、仲裁能力不到位；法律环境与政策环境仍有待完善。而且政府部门的预算体制也是制约政府机构实施合同能源管理的重要体制问题。

4 对我国政府机构实施合同能源管理模式的几点建议

节约能源必须从政府机构做起。市场经济条件下，我国合同能源管理采用商业化运营模式具有极强的生命力，它将成为我国政府机构节能的必然选择，也将促进我国节能产业化的形成。为保证合同能源管理模式在政府机构节能减排工作中的顺利实施，必须有相关的政策和制度作为保证。

第一，深入宣传政府机构采用合同能源管理模式进行节能的重要意义。通过各种方式，大力宣传合同能源管理政策、合同能源管理理念、运行机制和实践意义，让政府机构能源管理部门充分了解和掌握合同能源管理的特点、优势和作用，信赖、采用合同能源管理。

第二，坚决克服政府机构存在的节能形式主义。要改变政府和事业单位消耗能源由公款买单、多用少用与自身经济利益无关的思想。应积极制定政府机关有关节能的政策和措施，提高主动节能意识。政府节能的经济意义在于能有效减少能源消耗，提高资源利用率，节约财政支出，降低行政运行成本。更深层次的社会意义和示范效应则是在建设节约型社会中发挥表率作用，从而有效推进社会节能意识的提高和节能产业的形成。首先，应在政府机构中建立能耗统计和报告制度，制定和实施政府机构能耗使用定额标准和用能支出标准，组织对重点用能单位能源利用状况的监督检查和主要耗能设备检测，敦促、鼓励政府机构重视和实施节能措施，提高政府机构的节能意识。其次，积极落实政府机构节能减排责任制。政府机构后勤管理部门通过制定明确的节能减排目标，以及可操作性强的节能减排具体措施的节能规划，及时提交节能项目执行报告来具体落实节能减排责任制，以此来打开以合同能源管理模式在政府机构实施节能项目的大门，为合同能源管理创造足够的市场空间。最后，项目实施双方委托第三方机构对项目实施进行监测和评估，确保节能项目单位履约与EMCo分享节能效益，避免回款不及时的现象发生。

第三，尽快出台《意见》的实施细则，保证国家的优惠政策落实到具体的企业和项目。同时，为促进政府机构的节能积极性，允许节能项目单位分享一部分合同能源管理项目所节约的能源费用，用于实施其他节能减排项目、与节能减排相关的培训、宣传工作，例如编制政府机构节能的项目指南等。

第四，进一步规范政府机构节能服务市场，使合同能源管理机制充分发挥其市场化优势。首先，在我国政府机构节能领域率先启动节能“信息服务工程”、“监测能力建设工程”和“咨询服务能力建设工程”，克服节能减排技术市场的不规范和信息不对称以及节能监测能力和服务能力不足等障碍。其次，建立节能服务公司信誉档案。国家发改委已经启动节能服务公司审核备案工作，此举旨在建立节能服务的市场准入机制，政府机构可从入选名录中挑选节能服务公司以合同能源管理模式实施政府机构节能。但是仅有准入机制是不够的，还需要根据节能服务公司节能项目的实施水平与效果、盈利能力和还贷能力，建立节能服务公司的信誉档案，作为合同能源管理公司年度考核审查的重要依据。信用度高的，政府应积极推荐；信用度低的，应予以惩罚直至撤销营业资格。

总之，合同能源管理作为一种全新的市场经济条件下的商业运行模式，虽然在我国经过几年的实践证实诸多方面还需要完善，但它具有巨大的市场发展潜力和价值，将成为我国政府机构节能的必然选择。通过政府机构的示范带头作用，有效推进社会节能意识的提高并逐步将基于合同能源管理机制的节能项目推广到工业、建筑等主体耗能领域，从而建立起一个以政府为主导、企事业单位为主体、市场化运作、多方参与的促进节能减排的长效机制。

［1］中华人民共和国节约能源法［S］.

［2］公共机构节能条例［S］.

［3］黄乐桢.公共机构节能“考核风暴”来临［J］.中国经济周刊，2008（42）：22-23.

［4］吴施勤.合同能源管理促进政府机构节能的作用［J］.中国能源，2004（5）：23-24.

［5］许艳，李岩.合同能源管理模式的中美比较研究［J］.环境科学与管理，2009，35（8）：1-4.

［6］王庆一.美国政府机构的节能管理［J］.能源政策研究，2003（2）：59.

［7］刘鹏，孙金颖.建筑节能工作手册［K］.北京：中国建筑工业出版社，2009.