论我国个人住房抵押贷款保险体系的构建

2010-04-03吴志宇

长沙理工大学学报（社会科学版） 2010年4期

吴志宇

(华东交通大学法学系，江西南昌 330013)

按普通个人住房抵押贷款机制，借款人向贷款人申请个人住房贷款，首先得按规定支付一定比例的首付款，并以其所购住房作抵押。但住房是一种特殊的不动产，其价格高昂，特别是对广大中低收入者和积累较少的年轻人而言，其购买住房的主要障碍就是难以一次性支付数额不菲的首付款。为此，美国、加拿大、澳大利亚和香港等国家和地区建立了个人住房抵押贷款保险机制，由依法设立的机构或者组织为符合条件的借款人申请高比例的个人住房抵押贷款提供保证保险，以降低其购房门槛。我国自1990年代起亦已开始着手构建个人住房抵押贷款保险机制，但目前国内学界对个人住房抵押贷款保险制度的理论研究还非常薄弱，甚至存在不少误解。本文拟在分析和总结个人住房抵押贷款保险的主要功能及其实践模式的基础上，就如何构建适合我国国情的个人住房抵押贷款保险机制提出原则性的设想和具体建议。

一、个人住房抵押贷款保险的功能分析

广义的个人住房抵押贷款保险是指一切与个人住房抵押贷款有关，为保证个人住房抵押贷款的安全而开展的各类保险业务，包括个人住房抵押贷款房屋险、个人住房抵押贷款人身险和个人住房抵押贷款保证保险等。个人住房抵押贷款房屋险是指借款人投保的，以抵押房屋及其有关利益为保险标的的保险。抵押物的保全是抵押权人实现抵押权的基础，为了避免抵押房屋因自然灾害或者意外事故而遭受毁损、灭失，导致贷款人抵押权的落空，贷款人一般要求借款人为抵押房屋投保抵押贷款房屋险；当抵押房屋毁损、灭失时，贷款人可就抵押房屋的保险赔偿金优先受偿。个人住房抵押贷款人身险是指借款人投保的，以借款人的寿命或者身体为保险标的的保险。在个人住房抵押贷款偿还期内，如借款人出现死亡、伤残、疾病等情形，就会影响贷款人债权的顺利实现。因此，在有些国家，尽管没有法律明确规定借款人必须购买人身保险，但在实践中，贷款人通常都要求借款人购买与个人住房抵押贷款相匹配的人身保险；[1]当借款人因死亡、残疾或者丧失劳动能力等事故而无力偿还贷款本息时，由保险公司向贷款人承担偿还责任。个人住房抵押贷款房屋险和个人住房抵押贷款人身险虽然在保险期限、保险金额和保险金的给付方式等方面与个人住房抵押贷款存在密切联系，但它们在本质上仍分属于一般财产保险和人身保险的范畴。通常所说的个人住房抵押贷款保险是指个人住房抵押贷款保证保险，即狭义的个人住房抵押贷款保险，它是由借款人投保的，以自己的信用风险为保险标的，以贷款人为被保险人的保险；当借款人不按期偿还贷款本息时，由保险人向贷款人履行代偿责任(其后保险人有权向借款人进行追偿)。①

个人住房抵押贷款保险的主要功能是为借款人申请高比例(低首付)的个人住房抵押贷款提供信用支持，即降低购房借款人的首付款比例。[2～3]按常规个人住房抵押贷款机制，借款人申请个人住房贷款，首先得按规定支付一定比例的首付款(一般为20%以上)，并以其所购住房作抵押；如借款人不按期偿还贷款本息，且超过规定的延期支付期限，不论其已偿付的贷款本息有多少，贷款人均有权依法以该住房折价或者以拍卖、变卖该住房的价款优先受偿。从理论上看，随着贷款的不断偿还，借款人所欠的贷款余额不断减少，其在抵押住房中的权益不断增加，即使借款人违约，但由于处置抵押住房所得大于贷款余额的概率不断增加，贷款人遭受损失的可能性也相应地不断降低。因此，在通常情况下，只要借款人按规定支付了相应比例的首付款，并以其所购住房作抵押，即足以保障贷款人的债权安全(除非住房价格的下跌幅度超过了借款人在抵押住房中的权益)。但住房是一种特殊的不动产，其价格高昂，特别是对大多数中低收入者和积累较少的年轻人而言，其购买住房的主要障碍就是难以一次性支付数额不菲的首付款。个人住房抵押贷款保险的机理在于：借款人在贷款人原定的贷款条件之外向保险人支付一定比率的保险费建立“保险基金”，为贷款人提供保证保险，使得贷款人的风险得以转移、分散或者降低，贷款人即有义务在原定贷款条件的基础上给予借款人一定的优惠。从经济学的角度看，贷款人对资金的时间价值和风险价值行使管理权并获取相应的收益，其贷款利息收入包括源于时间差的利息收入和源于风险的利息收入；保险人为贷款人提供保证保险，使贷款人的风险得以转移、分散或者降低，保险人即应有权获得贷款人发放的贷款资金中相应的风险价值收益权；而保险人为贷款人转移、分散或者降低风险的基础是借款人缴纳的保险费，因此，保险人应当将其从贷款机构获得的风险价值收益权转移给借款人，即借款人有权获得贷款人在贷款条件方面给予的优惠。如在美国，普通个人住房抵押贷款的贷款比例为80%，而由联邦住宅管理局保险的个人住房抵押贷款的贷款比例可达85%-95%，最高可达97%。[4～5]在加拿大，普通个人住房抵押贷款的贷款比例为75%，而由抵押贷款与住房公司保险的个人住房抵押贷款，借款额在l8万加元以下的，贷款比例可达90%，最高可达95%。[6～7]在澳大利亚，普通个人住房抵押贷款的贷款比例为80%，而由住房贷款保险公司保险的个人住房抵押贷款的贷款比例可达97%，甚至可以是100%的全额贷款。[8～9]

二、个人住房抵押贷款保险的不同模式

按目的和性质的不同，各国的个人住房抵押贷款保险可分为以下三种类型：

一是政府保险，即由政府机构为个人住房抵押贷款提供保险，它不以营利为目的，主要是为了贯彻和实施政府的住房政策和目标，保障特定群体的住房权利。如美国联邦住宅管理局和退伍军人事务部就是为个人住房抵押贷款提供保险的政府机构。联邦住宅管理局成立于1934年，隶属于住房与城市发展部，其宗旨是为改善居民的住房条件和提高居民的居住水平提供帮助，其主要业务之一是为符合条件的中低收入家庭、第一次购房者和边远地区居民申请高比例的的个人住房抵押贷款提供100%的全额保险。如借款人不按期偿还贷款本息，贷款机构可从联邦住宅管理局取得等于因借款人违约而造成的所有正常损失(包括借款人所欠本金、利息，以及处理房产所发生的各种费用，如律师费、税费、评估费、维护费等)的信用债券，债券本息的支付由联邦政府负责。退伍军人事务部成立于1944年，②它是联邦政府的一个独立机构，负责制定并组织实施有关退伍军人在医疗、教育、住房、保险、退休金以及其他福利等各方面的政策。在住房方面，退伍军人事务部可为合乎资格的每位退伍军人申请高比例的个人住房抵押贷款提供保险，以保证其能购买到中等条件的普通住房。如借款人不按期偿还贷款本息，退伍军人事务部将直接从借款人的补助金中扣除其应当支付的金额。

二是政策性保险，即由政府出资设立的独立于政府之外的法人组织为个人住房抵押贷款提供保险，其风险和责任最终由政府承担。如加拿大的抵押贷款与住房公司就是联邦政府独资拥有为个人住房抵押贷款提供保险的皇家公司，它成立于1945年，其注册资本2500万加元全部来自联邦政府的财政预算。1954年，为降低个人住房抵押贷款的首付款比例，提高中低收入家庭的住房支付能力，加拿大联邦议会重新修订了《国家住房法》，授权抵押贷款与住房公司向低首付款的个人住房抵押贷款提供保险，以鼓励金融机构发放高比例的个人住房抵押贷款。抵押贷款与住房公司为借款人提供100%的全额保险，保险金额包括借款人拖欠的贷款余额、利息和有关费用等。当借款人不按期偿还贷款本息时，贷款人可通过处置抵押住房，从变卖或者拍卖抵押住房所得的价款中优先受偿；或者把抵押住房的处置权转移给抵押贷款与住房公司，由抵押贷款与住房公司先行赔偿贷款人的一切损失；抵押贷款与住房公司赔偿贷款人的损失后即着手实施拖欠还款管理程序，包括为借款人重新安排特殊的还款计划和还款期限等，最后的手段才是处置抵押住房。

三是商业性保险，即由以营利为目的商业保险公司为个人住房抵押贷款提供保险。如在美国，1920年代既已出现了专门为个人住房抵押贷款提供保险的商业抵押保险公司，它可为各类个人住房抵押贷款提供保险，贷款房价比可高达95%；但美国的商业抵押保险公司只对超过常规个人住房抵押贷款额的部分提供保险，其保险金额仅限于贷款额的20-30%。在加拿大，1963年开始出现商业抵押保险公司，为高于抵押贷款与住房公司保险限额的个人住房抵押贷款提供100%的全额保险。如GE资产抵押保险公司虽然在加拿大当前的个人住房抵押贷款保险市场只占据了很小的份额，但其影响却在逐步扩大，2000年该公司还推出了零首付保险计划。在澳大利亚，联邦政府于1965年建立了住房贷款保险公司。③同年，澳大利亚第一家私人抵押保险公司——澳大利亚抵押担保与保险公司成立，之后又相继成立了两家私人抵押保险公司，但住房贷款保险公司在整个抵押保险市场一直处于主导地位。[9]

三、我国个人住房抵押贷款保险制度的构建

(一)我国现行的个人住房抵押贷款保险制度存在的问题

我国于1990年代开始建立个人住房抵押贷款保险制度。1995年，天安保险公司在全国率先推出了《商品房按揭保证保险条款(试行)》。1997年，太平洋保险公司北京分公司推出了《购房贷款综合保险条款(试行)》，进行保证保险的试点，个人住房抵押贷款保证保险一时成为各保险公司所注目的新的业务领域，但由于风险积累过快，曾一度停办。1998年，中国人民保险公司在推出全国性的《个人抵押贷款房屋保险条款》的同时，推出了附加的《个人购置住房抵押贷款保证保险条款》。2001年，中国平安保险公司、中国太平洋保险公司北京分公司、上海保监办等相继推出了个人抵押商品住房综合保险，在原已开办的个人住房抵押贷款财产保险的基础上增加了还贷保证保险。

与其他国家和地区相比，我国个人住房抵押贷款保险制度的不同之处(或者说缺陷和不足)主要表现为两个方面：一是功能错位，相关当事人之间的权利义务配置严重失衡。个人住房抵押贷款保险的主要功能本是为了降低购房借款人的首付款比例；但在我国，借款人投保个人住房抵押贷款保证保险后，却不能获得贷款人在贷款条件方面给予的任何特别优惠；相反，贷款人在没有支付任何额外“对价”的情况下却享受到了额外的“双重保障”，④当事人之间的权利义务关系明显不对称。二是“名不符实”，保险人承保的风险并非完整意义上的信用风险。个人住房抵押贷款保险实质上是以借款人的信用风险为保险标的的保险。⑤但从国内各保险公司已开办的个人住房抵押贷款保证保险来看，保险人的责任范围主要包括因意外事故致使投保人死亡且无继承人或者受赠人、投保人失踪后被宣告死亡且无继承人或者受赠人、因意外事故或者疾病致使投保人伤残而丧失全部或者部分还贷能力、投保人死亡后其合法继承人或者受赠人因残疾而永久丧失全部劳动能力、投保人死亡后其合法继承人或者受赠人为未成年人且其监护人因残疾而永久丧失全部劳动能力等。可见，保险人承保的风险仅为借款人因客观的偿还能力发生变化而不能按期偿还贷款本息的情形，并不包括借款人因主观的偿还意愿发生变化而不履行债务的情形。也就是说，保险人承保的不是完整意义上的信用风险，它更近似于个人住房抵押贷款人身保险中保险人所承保的风险。

(二)建立和完善我国个人住房抵押贷款保险体系的建议

第一，根据权利和义务对等原则，实现个人住房抵押贷款保险机制本身应有功能的回归。

如上所述，在通常情况下，借款人只要按规定支付了相应比例的首付款，并以其所购住房作抵押，即足以保证贷款人的债权安全。如果借款人申请的个人住房抵押贷款另由保险人为其提供保证保险，使得贷款人的风险得以转移、分散或者降低，贷款人即有义务在原定贷款条件的基础上给予借款人一定的优惠，如降低首付款比例、延长期贷款期限或者降低贷款利率等。此外，个人住房抵押贷款保险以借款人的信用风险为保险标的，这种信用风险是否发生既取决于借款人实际的偿还能力，也取决于借款人主观的偿还意愿。因此，应当进一步扩大保险人承保的风险范围，只要借款人不按期偿还贷款本息，而无论其违约原因，保险人都必须承担保险责任。

第二，针对不同的收入群体，建立政策性和商业性相结合的个人住房抵押贷款保险体系。

保证保险是一种高风险、低收益业务，尤其是个人住房抵押贷款保险，其承保对象为千千万万个购买自有住房的居民个人和家庭，借款人的财产、收入和信用状况以及贷款金额、贷款期限等各不相同，呈现出高度的离散性，保险机构无法通过“大数法则”来确定其未来风险的大小和损失程度，很难通过收取保险费来弥补其风险损失，要实现赢利更是困难。从各国个人住房抵押贷款保险的发展历史看，政府的引导和主导作用非常明显和重要。在个人住房抵押贷款保险制度建立之初，一般都是先由政府或者政府出资设立的机构直接介入个人住房抵押贷款保险市场。[5,10]

近年来，由于房地产市场发展不平衡，住房供求的结构性矛盾突出，住房价格增长过快，居民的住房消费能力与住房价格严重脱节，以廉租住房和经济适用住房为主体的住房保障体系已经不能完全适应我国住房市场发展的现实需要。如按《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》的规定，廉租住房和经济适用住房的保障对象均为城市低收入住房困难家庭。⑥但实践中还有很大一部分中低收入家庭一方面因不符合相应的保障条件，无法享受到廉租住房和经济适用住房的政策优惠，另一方面又无力购买市场价普通商品住房(主要是无力一次性支付规定比例的首付款)，成为所谓的“夹心层”，住房难问题依然比较突出。建立个人住房抵押贷款保险机制，由依法设立的机构或者组织为具有相应的住房购买力、但未能一次性支付规定比例首付款的中低收入家庭提供保证保险，促使贷款机构向其发放高比例的个人住房抵押贷款，以降低其购房“门槛”，不失为解决中低收入家庭住房难问题的一种可行选择。但广大中低收入者的资产积累较少，其就业、收入或者健康等方面的某些微小变化就可能会使他们丧失还贷能力，以营利为目的的商业保险公司往往并不愿意为其提供保证保险。因此，在我国个人住房抵押贷款保险体系的建设过程中，政府应当发挥主导作用，适时组建政策性保险机构，为广大中低收入者申请高比例的个人住房抵押贷款提供保险，以保障其基本的居住需求。当然，政府还可根据住房市场发展的客观需要，鼓励、引导和扶持商业保险公司为借款人申请高比例的个人住房抵押贷款提供保证保险。⑦

第三，区别不同性质的个人住房抵押贷款保险机制，对其核心要素进行分别设计。

个人住房抵押贷款政策性保险机制的构建主要包括以下几个方面的内容：(1)保险人。保证保险与保证担保同质，它实质上是一种有偿保证。⑧在我国，按《担保法》的规定，政府机构不得充任保证人。⑨因此，我国的个人住房抵押贷款政策性保险应当由政府出资组建的独立于政府之外的法人组织承担。(2)保险对象和条件。现阶段我国个人住房抵押贷款政策性保险的对象应限定为既不符合廉租住房和经济适用住房的保障条件，又无力购买市场价普通商品住房的中低收入住房困难家庭，即所谓的“夹心层”。但借款人除了必须符合规定的“中低收入”和“住房困难”这两个标准外，还应具备其他特定的条件，如具有相应的住房购买力、申请保险的个人住房抵押贷款必须用于购买第一套自住住房，且贷款额度必须符合特定的上限要求等。(3)政府与保险机构的关系。个人住房抵押贷款政策性保险的性质和保险对象的特殊性，决定了保险机构不可能完全根据风险损失率来确定保险费率。如果完全由保险机构自身承担风险，其势必因风险大、收益小而出现收支倒挂、资金减少、业务萎缩而难以为继的局面。因此，政府应当建立制度化的财政补偿机制，为保险机构的正常运营提供必要的资金支持。另一方面，政府也要加强对保险机构的监管，防止和避免其成为风险和坏账的集中地，最后由政府承担全部损失。

个人住房抵押贷款商业性保险模式的选择：在美国、加拿大和澳大利亚等已建立完善的个人住房抵押贷款保险机制的国家，个人住房抵押贷款商业性保险均由专业化的抵押保险公司承担。由于保险公司拥有雄厚的资金实力、成熟的风险管理技术和经验，资信度高，抗风险能力强，政府对保险业的监管体系也比较健全，我国的个人住房抵押贷款商业性保险亦可由政府特许的保险公司承担，可考虑以现有的商业保险公司开展的个人住房抵押贷款保证保险为基础，建立集抵押住房保险或者借款人人身保险与个人住房抵押贷款保证保险相结合的新的“综合保险”机制。具体而言，就是由政府特许的保险公司为符合条件的借款人申请高比例的个人住房抵押贷款提供保证保险，同时，保险公司可要求借款人一并投保抵押房屋险或者借款人人身险。这种新的“综合保险”机制既能保障贷款人债权的安全，也能使借款人在获得高比例个人住房抵押贷款的同时，获得财产和人身利益方面的保障：一方面，由于有保险公司提供保证保险，无论借款人是因为客观原因还是主观原因不履行债务，贷款人均可请求保险人承担代偿责任；另一方面，由于借款人投保了抵押房屋险和人身险，当抵押住房因自然灾害或者意外事故而遭遇毁损、灭失，或者当借款人因死亡、疾病、意外伤害、丧失劳动能力等客观原因而无力偿还债务时，借款人或者其家属可请求保险人赔付保险金或者偿还抵押贷款，从而仍可保有住房。在我国目前个人信用体系不健全的情况下，保险公司开展保证保险的风险很大，而抵押住房发生意外毁损、灭失或者借款人发生死亡、伤残等意外事故的可能性则较小，要求借款人在投保个人住房抵押贷款保证保险的同时，必须投保抵押房屋险或者借款人人身险，也有利于保险公司平衡不同险种之间的风险与收益，避免因开展单一的个人住房抵押贷款保证保险可能造成的巨额损失。