论公共政策公共性的缺失——释析集团利益对公共政策制定的影响

徐庆利

(大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)

论公共政策公共性的缺失
——释析集团利益对公共政策制定的影响

徐庆利

(大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)

随着利益集团的兴起，公共政策的公共性日趋受到不断冲击。利益集团作为集团利益的代表，在世界各国的政策制定中所起的作用越来越突出。集团利益通过集团行动完成着与公共利益的博弈，在谋求自身利益最大化的同时，一定程度上削减了公共政策的公共性。在中国，公共政策的公共性也在遭受着既得利益集团的剥损。

公共政策；公共性；利益集团；政策制定

对于公共政策而言，其首要的价值因素就是政策的公共性。所谓公共性，即是指公共政策所维护的公共利益、所提供的公共产品与公共服务不具有某种排他性与分割性。然而，公共政策这种区别于其他普通政策的本质属性，却在其整个发展过程中，一直饱受着来自各方面的冲击，而在这当中，表现最为突出的就是集团利益对其的冲击。

一、公共政策制定中个体利益表达的局限性

公共政策之所以被称为公共，其根本节点就在于它是围绕着公共利益而展开的。虽然“在何谓公共利益这个问题上，永远无法形成广泛的共识。公共利益如同一个空壳，每个人都可以将自己的理解装入其中”[1]，但是从一般意义上讲，所谓公共利益，即是指与个体(这种个体是指普通公民，排除处于领导层次的个体精英)利益相对的社会公众主体需求的转化形式，通常表现为“公共产品”“公共服务”和“公共权利”。相对于个体利益而言，公共利益强调的是利益归属的广泛性，以及非分割性。因此，有人认为公共利益的增加，意味着个体利益的减少。

当然，在个体利益与公共利益矛盾存在的过程中，也会有二者共赢的理想状态的存在，但是这种共赢来自于一方对于另一方某种利益暂时的妥协或放弃。也就是说，这种共赢来自于居于某种程度的博弈。在这场博弈中，斗争双方基于一种继续生存的需要，为了不使其在与另一方的博弈中受到更大的利益损害而不得已做出一种让步。这种让步虽然有时看似一种妥协，但有时只有通过这种妥协，才能获得比不妥协更大、更多的利益。妥协是一种策略，共赢是一种暂时。

由于公共利益与个体利益存在着一定的矛盾性，因此任何一项公共政策的制定，都可以看做是公共利益与个体利益博弈后的暂时利益均衡，如房地产政策，就是国家、房地产商及购房者三方利益的一种均衡。正是鉴于这种利益矛盾的存在，公共利益在表达上要尽量避免或减少与个体利益之间的矛盾性，尽量体现出一种包容性与宽广性。只有这样才能使公共利益的表达更趋于合理性、公正性及公平性，从而最大限度地化解由于不当界定而带来的公共利益与个体利益之间的矛盾冲突。

二战之后，随着全球经济的发展，发展中国家和发达国家一样，日益出现利益主体多元化的趋势。这种利益主体的多元化不仅使利益博弈的格局与激烈程度日趋复杂与增强，而且使得公共政策在制定过程中所面临的挑战更加多样。

现今，个体利益影响公共政策制定的渠道日益多样化，它既可以通过直接方式行使宪法或法律所赋予的民主权利，也可以选出自己的代表，通过间接的方式表达自己的利益诉求。但是民主的范围与许可度毕竟是有限的，加之个体力量的形单影只，因此从总体来讲，个人利益要想影响公共政策的制定并从中影响公共政策的利益走向可以说是相当不具现实性的一件事。因此个体利益要想影响公共政策的制定，成为公共政策制定过程中的一个有作为的活动者，就应当尽量避免以单一个体形式去作为，而应更多地去靠一个整体的集团利益来完成与公共利益的博弈过程。而这种表达集团利益的组织就是利益集团。促成利益集团出现的另外一种原因，就是社会中的一些强势群体在不断地以有形或无形的方式影响或剥夺个体利益的表达渠道。

二、利益集团对公共政策公共性的博弈

关于利益集团，可以说早在18世纪北美十三州时就已经出现，后来英、法等国也相继出现利益集团。对于利益集团概念的界定，到目前为止并没有达成共识。如哈蒙·齐格勒在《美国社会中的利益集团》一书中认为，利益集团就是指“一群人自觉地联合起来，加强自己的力量，在同本组织有关的问题上商讨共同的对策并且达到自己的目的而采取行动”[2]。达尔也认为：“任何一个群体为了争取或维护某种共同利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。”[3]随着我国经济及社会文化的发展，学术界对于利益集团也有了一定的认识，如经济学家厉以宁在《转型发展理论》中指出：“利益集团是一个不明确的概念，它不同于阶级或等级，而是同社会、政治、经济利益相联系的一种基本上无形的组织。换句话说，在一个社会中，所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同的或基本一致的社会、政治、经济利益。因此他们往往有共同的或基本上一致的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。”[4]

通过以上的表述，虽然学者们对于何谓利益集团没有统一的概念，但是有一点是毋庸置疑的，那就是利益，确切地讲，是一个个个体利益经过某种组合而形成的集团利益。这种集团利益，“不用对公众负责，然而它们试图通过影响与它们自身有关的公共政策来提高或促进集团内共同的利益”[5]195。虽然不像公共利益那样有强大的生命力，也不像公共利益那样有强制力保证，但是一旦这种集团利益强大到与公共利益相抗衡时，集团的经济利益就会转化为政治利益。而这种对政治利益的诉求，就会一改对经济利益诉求时的“温文尔雅”，变得充满暴力。正是鉴于此，D·B·杜鲁门认为：“利益集团是在社会中提出特定要求，具有共同态度的集团。当它通过任何一种政府的机构提出自己的要求时，它就变成了政治利益集团。”[6]

个体利益集合成集团利益，是伴随着经济的自由化及政治的民主化产生的。经济自由化使得越来越多的自由个体成为市场经济中独立的利益主体。从公共选择理论的角度来看，这些“经济人”无不在谋求自身利益的最大化。然而这种利益最大化的欲求却并非一往无前，往往会受到不同国度的制度与体制的限制。另外，虽然理性的经纪人可以通过纯粹的个人努力，而不需经过组织的帮助来实现个体利益的最大化，但是如果仅仅依靠个人的单打独斗，要么无法实质上增进个人利益，要么不能有效地增进个人利益。而政治民主化的出现以及程度的不断提高，无疑进一步解除了对个体利益需求最大化的羁绊。个体利益最大化欲求必然滋生出利益集团——这一个体利益基础上的有机集合体。在利益集团中，个体利益既可以以付出成本的方式来换取更多的公共产品，也可以以“搭便车”的方式，在不需支付任何成本的情况下，实现自己对更多公共产品、公共服务的占有与支配，这也就是利益集团形成并不断壮大的直接动因之一。

伴随利益集团的不断涌现，集团利益作为一个独立的利益实体参加到公共利益与个体利益的博弈之中。公共选择理论认为，集团行动的逻辑以“经济人”假设为前提，在行动中采用各种方式与手段以追求自身利益的最大化。因为以公共利益为前提的公共政策是对社会价值与资源的调整与重新分配，所以在政策制定中所引发的集团利益与公共利益的冲突就在所难免。在冲突中，利益集团往往不惜动用任何手段来促使本身集团利益的增加或至少不受到损失。而在众多手段的选取中，以游说、宣传、捐款、抗议示威等手段使用最多。

首先，对于游说而言，虽然可以通过委托人、朋友以及信件、电报等其他辅助手段来完成，但是较为直接与成功的方式还是与立法者的直接交流。这些进行游说的主体，有时是利益集团的负责人，如大公司的董事长、总裁等，有时则是一些挂牌的专职游说者，如公关公司、律师事务所。而他们游说的对象众多，以美国为例，包括“国会参、众两院的议员及其助理以及政府的行政官员及其助理”[7]。

其次，扩大宣传以便动用公众压力也是利益集团展开行动的一个重要手段。作为集团利益的代表，利益集团利用大众传媒尽最大可能地调动社会公众压力。与此同时，还借用民意测验的方式进行社会调查，并把调查的结果公布于众，以此让立法者知晓其集团利益的重要性，迫使立法者制定倾向于其的公共政策。

再次，进行政治上的捐款。俗语讲：吃人家嘴短，拿人家手短。利益集团通过政治捐款，直接把触手伸到竞选活动中。当大量的金钱流入政治角逐场所时，大量的义务也被承担下来。一方支付金钱，一方提供政治回报。对于利益集团的政治捐款，已有许多国家开始重视，比如日本规定：政治家和政治团体须在每年3月前向总务大臣或者各都道府县选举管理委员会提交政治资金收支报告书。如果在政治资金收支报告书中有虚假记载，有关人士将被判处5年以下的监禁或者处以100万日元以下的罚金。

最后，抗议示威也是利益集团行动的惯用手段。当温和手段不能奏效时，强力手段——抗议示威便被采纳。抗议示威分为两种：一种是非暴力的，如印度的圣雄甘地就是利用这一措施来反对英国的殖民统治，后来，美国的马丁·路德·金也采用了这种方式；另一种是暴力的，这种暴力抗议虽然有些激进，但是它的效果却很明显，如“南非的白人政府只有在黑人的行为演化为暴力行动时，才开始进行改革”[5]209。

利益集团虽然可以采用各种手段与策略来谋求自身利益的最大化，但是这种最大化的利益并不是每一个利益集团都能获得的，即使它采用了同一种行动。这种最大化利益的获取，“取决于团体自身所处的社会地位、成员多少、声望大小、财产厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况以及运用策略的情形等诸多因素”[8]。

三、既得利益集团对中国公共政策公共性发挥的阻碍

1978年12月，党的十一届三中全会召开，自此我国进入改革开放的新时代。今天的中国，社会主义市场经济体制逐步建立，综合国力日益增强，人民生活水平也大大提高，取得了举世瞩目的成就。

然而，在这成就的背后，随着经济体制改革的不断深入，利益分化与利益重组逐渐加剧，原有利益格局被打破，不同利益群体之间的利益矛盾、利益纠纷日趋激烈、复杂，社会资源占有量出现高低差距，进而出现了既得利益集团与公共利益之间的矛盾。

所谓既得利益集团，就是指对公共资源享有支配权的一部分人或一个社会阶层，为了维护自己共有的特殊利益而结成的利益共同体。它造就了特殊利益集团。对于既得利益集团，中国社会科学院社会学研究员邵道生认为，在中国已经形成了既得利益集团，在中国的“‘一些部门’、‘一些领域’、‘一些地方’之中，‘既得利益集团’已经形成”，而且“还相当‘活跃’，不时地‘显示力量’”。[9]既得利益集团的存在与发展对于我国当代公共政策公共性的发挥也将带来不小的阻碍。

其一，它损害着公共政策制定的核心基础——公共利益。作为集团利益的体现，既得利益集团为寻求自身利益的最大化，往往忽视甚至敌视公共利益的存在，公开和公共利益相抵抗。“他们缺乏向民营经济开放市场的动力，力图维持现有的利益格局；一些强势的政府部门对转变政府职能、减少行政审批本能地抵触，利弊得失权衡的结果往往是为保住局部及个人利益而不顾或者放弃全局及国家利益。”[10]另外，虽然全国贫困人口从改革开放初的2.5亿减少到2007年的1400多万，贫困发生率也从30.7%下降到1.6%，[11]但是只要贫困人口存在，它就可能为既得利益集团所联盟，共同和国家公共利益相抗衡，破坏、消损改革开放30多年所取得的丰厚成果。

其二，违背公共政策制定的首要价值原则——社会公正。“推进社会的公平与正义，特别是让正义成为社会主义制度的首要价值”，这是温总理2008年3月接受法国世界报记者提问时的回答，可谓情真意切。然而，既得利益集团的存在恰恰将阻碍总理的意愿。既得利益集团占有大量公共资源，有的甚至把持着公共政策的制定权，因此它们势必会把公共利益作为谋取和维护其集团利益的“个体蛋糕”。

其三，破坏公共政策制定的行为保障——公共权力。“公共权力之所以成为公共权力，就在于它不是具体行使权力者用来谋取一己私利的工具，而是公众出于实现自己利益为目的的委托物。”[12]公共权力的存在，直接限制了既得利益集团非法利益的获取，因而二者之间的矛盾是不相容的。既得利益集团为了自身利益的最大化，不是忽视公共权力的存在，就是公开破坏并超越公共权力。20世纪90年代初的苏联就是这样消亡的。“苏联剧变，在很大程度上也是苏联既得利益集团的‘自我政变’，是为了使他们长期以来通过不合法、不正当手段占有的社会财富和各种权益合法化。”[13]

鉴于既得利益集团对于我国公共政策公共性发挥的阻碍，对于既得利益集团行为的规避势在必行。这种规避的成功与否，不仅关乎着公共政策自身公共性的发挥，而且关乎着当代中国的政治发展。首先，在理论层面上，要加大关于利益集团与集团利益的研究，结合国外前沿的理论成果，使其得到充分的认识。只有在充分认识的基础之上，才能谈及对它的有效规制。其次，在行动层面上，党和政府应在继续坚持改革开放的基础上，积极稳妥地处理来自各方面的利益矛盾与利益冲突，弥合利益分化，消解利益矛盾，强化国家对于公共利益的维护。只有这样，才能从根本上清除既得利益集团赖以滋生的利益环境。最后，在制度层面上，党和政府应注意旨在加强社会公正及公共权力权威性的制度建设。通过制度建设，虽然不能实现人们在阶级、阶层、职业等方面的完全均等，却能遏制靠权力垄断而独占好处的权势集团的恣意横行。

四、结 论

虽然集团利益有强于个体利益的行动方式，但是其本身也不是万能的，特别是当利益环境、政治格局发生变化之时，由于其内部没有一套完备的规章、制度来约束每一个成员，成员之间便会因继续追求个体利益的最大化而导致整个集团利益的分崩离析。另外，集团的规模虽然对集体行动的成功率有所助长，但是由于利益集团人数众多，导致利益分享者也增多，这就造成为集团利益获得而作出牺牲的成员，未分享到大于甚至是等同于自己所牺牲的利益。这种现象的存在，会使每一个有理智的成员都不愿为集团利益的获取而丧失自己更多的个体利益，于是“搭便车”的行为由此而生。这种“搭便车”者的不断增加，直接后果就是导致集团行动的终止。当然，利益集团的行动也不是一无是处，在某种程度上，政府也在利用利益集团来谋求公共利益的最大化，进而使公共政策在最大范围内呈现出一种更加合理的公共性。这也正是人们翘首以盼的理想状态。

[1]STONE D. Policy paradox: the art of political decision making[M]. New York: W. W. Norton Company, 2001:3.

[2]李寿祺.利益集团与美国政治[M].北京：世界知识出版社，1988：3.

[3]罗伯特·达尔.美国的民主[M].波士顿：赫夫顿·密夫林公司，1981：235.

[4]厉以宁.转型发展理论[M].北京：同心出版社，1996：233.

[5]迈克尔·罗斯金，罗伯特·科德，詹姆斯·梅代罗斯，等.政治科学[M].6版.林 震，王 锋，范贤睿，等，译.北京：华夏出版社，2001.

[6]D·B·杜鲁门.政治过程——政治利益与公共舆论[M].陈 尧，译.天津：天津人民出版社，2005：41.

[7]孙大雄.宪政体制下的第三种分权：利益集团对美国政府决策的影响[M].北京：中国社会科学出版社，2004：39.

[8]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：81.

[9]邵道生.“既得利益集团”与中国的腐败问题[EB/OL].(2006-08-08)[2010-02-10].http://www.cnicw.gov.cn/info—disp.php?id=8428.

[10]贾品荣.改革30年中国面临既得利益集团强大挑战[N].中国经济时报，2008-12-11.

[11]国家统计局：中国贫困人口已减少至1400多万[EB/OL].(2008-12-05)[2010-02-10]. http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/12-05/1475094.shtml.

[12]刘彦昌.聚焦中国既得利益集团[M].北京：中共中央党校出版社，2007：102.

[13]黄苇町.苏共亡党十年祭[M].南昌：江西高校出版社，2002：258.

Debateonlossofpublicpolicy’spublic—analysis on influence of special interest group on community policy formulation

XU Qing-li

(College of Transportation Management, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

Along with special interest group's starting, public policy's public receives unceasing attacks day by day. As representative of the group benefit, the special interest group’s role which plays in countries' policy formulation is becoming more and more prominent. In fact,the group benefit is in progress of gambling with public interest through the group motion. While seeking own benefit maximization, the group benefit reduces the public policy’s public to a certain degree. In China, public policy’s public is also suffering the exhausted damage caused by the vested interest group.

community policy; public; special interest group; policy formulation

1671-7041(2010)04-0025-04

D035

A*

2010-04-11

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(2009QN092)；2009大连海事大学精品课程“公共政策分析”资助项目

徐庆利(1973-),男，河北廊坊人，在站博士后，副教授