水利工程项目中设计对投资的影响

□刘登科(郑州市水利建筑勘测设计院)

□李松平(河南省水利科学研究院)

□袁吉娜(河南科源水利建设工程检测有限公司)

一、水利工程项目不同阶段下设计与投资的关系

从工程设计的角度来看，一般情况下，水利工程项目建设按照时间顺序可以大致分为以下三个阶段：可行性研究阶段,初步设计阶段和施工图设计阶段。这三个阶段一方面是工程设计由可行性报告向施工图过渡的一个逐步细化的过程,另一方面也是投资从估算到施工预算的一个由粗到细、由浅入深的过程。因而，工程设计与投资之间关系紧密。

图1 水利工程项目设计与投资关系图

首先，可行性研究阶段是对工程总体规模的估计和把握,同时要对工程总体投资做出估算。可行性研究是水利水电建设程序中的一个重要阶段，是前期工作的关键环节，投资估算是可行性研究报告的重要组成部分，是国家为选定近期开发项目做出科学决策和批准进行初步设计的重要依据。因而，可行性研究阶段的技术经济论证和粗略设计，对整个工程在后两个阶段的投资具有标杆性作用。其次，在初步设计阶段，设计人员要准确确定工程量及建筑物的规模,为施工图阶段做准备。因此，初步设计阶段概算的精确程度直接关系到建设项目投资额的多少。最后，施工图设计阶段是整个设计阶段最为纷繁复杂的一个阶段，要求设计人员以科学参数和可靠资料为依据,采用适度技术,将土方及混凝土方精确到一方,将建筑物的钢筋精确到不多不少。与此对应，施工图设计阶段的施工预算也直接决定了项目的投资额度。

二、现阶段水利工程项目设计与投资存在的主要问题及分析

第一，水利工程项目的公共性和投资的政府财政依赖性，决定了其对经济效益的追求同其他工程项目相比并不是摆放在第一位的，因而不断追加投资就有了可能的空间。在现实的经济生活中，公共产品或公共服务的提供基本不以盈利为目的，因而私人资本很少涉足，公共产品和公共服务大都由政府提供。从经济学的角度来看，水利工程项目大都具有明显的正外部性，项目建设的目的无论是防洪、发电还是调剂水资源都是服务于区域内的所有个人或群体，属于典型的公共产品。由于这种公共性再加上投资规模一般很大,水利工程建设的投资主要依靠政府的财政资金,私人投资很少涉及。举例来讲，河道清淤、河堤加固是水利建设中最常见的工程项目，这类项目建设的目的是保证特定区域内的防洪安全，具有很强的公共服务特征，项目的建设经费来源于财政拨款，从政府的角度来看并无直接的经济效益可言；同样，国家正在进行的“南水北调”工程建设，主要是为了解决华北地区的水资源短缺问题，突破水资源短缺对经济社会可持续发展的瓶颈作用，是保障供水安全的重大战略举措，其建设资金也主要依靠政府财政拨款，也具有很强的公共产品特征。因此，与其他由政府提供的公共产品和公共服务一样，大多数水利工程项目建设不以盈利为目的，这为工程设计和建设过程中能够不断增加投资提供了空间。

第二，在市场化改革后，设计单位变身为参与市场竞争的企业，“任务”变“业务”，利润最大化成为经营导向。设计单位实行企业化经营以后,为了生存和更多的创收,愿意帮助建设单位把项目尽快批复下来,以尽快得到设计费;而设计费的标准又同工程投资有直接的联系,从而设计单位成了建设单位的服务部门，为了满足建设单位的要求,在设计上就想方设法增加投资。有时为了尽快、尽多的争取投资,甚至在没有经过科学论证,没有进行方案比较,没有详实可靠资料的情况下,就仓促完成设计,结果导致设计深度不够,漏项较多,设计变更频繁,造成人力、物力的浪费,更为严重的是有些项目在建成以后根本没有效益产生,造成国家大量资金的损失。有些设计人员只重技术,不重经济,虽能牢牢把住安全关,但轻视工程造价。尤其在进行水工建筑物设计时,采用传统保守技术较多,或选用较高的设计标准来提高安全系数,从而造成投资浪费。

第三，水利工程投资的监督、监管机制不健全，落后于设计单位的市场化改革。在旧体制下，项目的编制和设计两方面的工作基本上都由隶属于水利部门的设计单位负责，这就导致了设计单位既是“运动员”又是“裁判员”的现象出现。为了改变这种局面和提高设计单位的工作效率，设计单位的市场化改革应运而生，通过变身企业，设计单位打上了“运动员”的标签。市场化条件下的竞争和生存压力明显提升了设计单位的工作效率和积极性，但是由于第三方“裁判员”角色的缺位，即水利工程投资的监督、监管机制不健全，设计单位的市场化改革除了使“运动员”角色表现的更加明显外并没有摘掉其“裁判员”的头衔。因此，在水利工程投资的监督、监管机制不健全，落后于设计单位的市场化改革的大背景下，置身于市场竞争中的设计单位为了生存必然会尽可能增加工程总投资以增加设计收入。

三、解决问题的对策和建议

第一，积极适应市场化改革，适当引入私人投资，扩大水利建设的资金来源，实现投资多元化。引入私人资本，实现投资多元化有利于水利工程投资的监督、监管，可以在一定程度上摘掉设计单位“裁判员”的帽子。如前所述，多数水利工程项目是公共产品，具有很强的正外部性和不赢利性，因而需要由政府投资提供，比如河堤加固工程。但是应当看到，现实生活当中有很多公共产品由于具有赢利性，私人资本多有涉及，比如某些高速公路工程。在水利工程中同样存在可以盈利的项目，最典型的就是水电项目，建成后可以产生可观的经济效益，因此对于水电项目的开发和建设就可以通过引进有实力的私人资本实现投资多元化。应当指出的是，要想成功将私人资本引入水利建设，必须注意以下两个方面：一是要有合理的经营和管理模式，笔者认为可以借鉴目前公共项目开发和建设中多有使用的BOT模式，即建设——经营——转让，公共项目由私人资本投资建设，政府给予其一定得经营年限以收回投资，在规定年限过后，项目收益和所有权转归政府所有；二是水利工程有很强的专业性并涉及到防洪安全等诸多方面，政府在工程建设中一定要把好技术和质量关，确保工程建设和运营过程中的安全性。

第二，设计人员要严格按照行业技术规范进行设计，并加强与概算、预算人员的沟通协调，以控制工程投资。水利工程项目确定以后,设计即成为水利建设的中心工作。设计人员必须严格按照水利行业规范要求,选择合适的标准来确定工程规模,利用准确的测量资料和地勘资料拿出多个备选设计方案,然后对方案进行比较、优化,并最终选择最优方案为采用方案。在此过程中,设计人员要与概算和预算人员充分沟通协调,使概算和预算人员参与到设计工作中来,以控制工程投资。对于水工建筑物来讲,安全性固然重要,但绝不能因此人为加大规范上的安全系数。如果不能严格遵照规范而进行设计,就会使投资过大,不能产生预期经济效益。此外，在设计过程中,设计人员要严格遵守设计技术经济原理,使项目在施工建成后,成为投资少、能源消耗低、环境污染小而经济效益、社会效益都比较大的优质项目。