行政法视域中的我国民生问题研究

杨阳

（中南民族大学法学院，湖北 武汉 430074）

1 民生问题的法理解读

所谓民生，是指作为个体的公民对于满足自身生存发展的主观需求。民生问题由来已久，它起源于人类对于自身生存和发展的认知，并受到特定的社会历史条件制约。在我国古代，“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，“民生在勤，勤则不匮。”意即老百姓只要勤于生产，生活就会富裕。这里的“民”，是指百姓的意思。这里的民生只局限在物质资料的生产生活方面。而在《现代汉语词典》中对于“民生”的解释是“人民的生计”，是一个带有人本思想和人文关怀的词语，话语语境中显然渗透着一种大众情怀。

从法律意义上讲，民生是与人权、需求、责任密切相关的概念。人权，在内容上包括人的生存权与发展权。所谓民生，从人权角度看，就是人的全部生存权和普遍发展权。从需求角度看，民生是指与实现人的生存权利有关的全部需求和与实现人的发展权利有关的普遍需求。前者强调的是生存条件，后者追求的是生活质量，即保证生存条件的全部需求和改善生活质量的普遍需求。从责任角度看，民生就是党和政府施政的最高准则。

党的十七大提出了以改善民生为重点的社会建设的执政理念，明确指出党和国家一切工作的出发点和落脚点都在最大限度地改善民生。在十七大报告中，曾形象地将人民的这种本质需求概括为“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，明确提出政府应充分保障人民群众受教育的权利、劳动就业的权利和享有社会保障的权利。“民惟邦本，本固邦宁。”2009年两会期间，温家宝在政府工作报告中明确提出“把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展成果。”

由此可见，所谓改善民生，归根到底就是要在不同的社会历史时期，最大限度地维护人民群众的社会主体性地位，保障公民的各项权利，实现社会公平。改善民生是求稳定、保增长的出发点和落脚点，也是构建社会的客观要求。真正要改善民生、维护人民群众的主体性地位，一方面国家必须积极推行法治，切实保障公民的各项经济、政治、文化和社会权利；另一方面，作为社会资源掌控者和利益协调者的政府，应最大可能地向公民提供其生存发展所必需的物质帮助和精神支持，提供法律和制度保障。从这个意义上而言，在现代法治国家，政府理应是改善民生的主要推动者和责任的直接承担者；政府履行社会管理职能、提供公共服务的过程，实际上也就是改善民生的过程。

2 民生问题的形成原因分析

2.1 市场经济的发展

改革开放以来，中国的体制从原来的计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步过渡，在转轨过程中，政府将公共资源优先用于经济发展，解决广大人民群众的温饱问题，因此公共资源用于经济和产业领域的比重就高一些，而用于社会与公共事业方面的比重就相应减少。产业结构的高速转换，使得人们追求效率优先，造成了收入差距扩大和分配不公平问题。

并且随着我国社会主义市场经济的发展，促生了人们的自主意识、独立意识和权利意识，大大提高了人们维护和发展自身利益的自觉性。市场经济促进了利益分化，使各种不同利益之间的矛盾显现出来，并且变得比过去要尖锐得多。

2.2 城乡二元结构制度问题

中国长期实行城乡二元结构制度，国家从政策、人力、物力、财力等方面优先支持城市发展，而对广大农村的重视和投入却相对较少，城市快速发展，而广大农村地区发展却相对滞后。造成了城乡之间从经济到社会、从收入到消费等各方面的差距不断扩大。

2.3 法律制度的不完善，执法不严、监督不力

从行政法治角度看，要想更好地解决教育、就业、医疗、住房、收入分配、社会保障等对于我国经济高速增长过程中出现的一系列涉及民生的问题，需要建立完善的行政给付法律体系和健全的行政给付法律制度。与外国行政给付理论和制度的完整性和先进性相比，我国行政给付理论研究和制度建设明显落后。如救灾、扶贫、公共卫生、环境保护、食品安全等公共事业的责任，在各级政府之间以及政府各部门之间如何进行合理划分，并与财权进行合理匹配，现有的体制和制度存在责任不清、互相扯皮、推诿的情况。由于权利和责任的不清晰，往往出现社会公共事业谁都管谁都不管的现象。

3 行政法对改善民生的作用

转换政府职能是改善民生的必由之路。然而从过去十几年来我国政府机构改革的效果来看，之所以会收效甚微，一个根本的原因在于缺乏行之有效的法治保障。法治对于改善民生的作用，不仅在于通过立法确认和保障公民的各项权利，更在于对行政权的规范、控制和监督。其中，行政法对于积极转换政府职能，改善民生的意义尤为重要。一方面，行政法能及时、准确地将党和国家有关促稳定、保增长的宏面调控政策和利民、便民的公共服务政策通过法的形式固定下来，成为国家政治经济生活的基本规范；能够有效地分配权力资源，协调各方利益，保障政府职能转变的顺利实现。例如，《公务员法》、《行政许可法》的出台都对我国政府职能转变提供了强有力的法律依据。另一方面，现代行政呈现出膨胀和扩张的趋势，其内容不仅包括执行管理权，更涵盖了越来越多的准立法和准司法因素，而且行政权实施的程序远不及立法权、司法权那样严格、公开，加上经济、政治、社会等各方面因素的影响，使得行政权最容易受到滥用和滋生腐败，也最难于监督。湖南嘉禾拆迁事件就是典型的例子。而行政法是规范、制约行政权最有效的武器，因为“行政法是控制政府权力的法。”“是控制和限制政府机关权力的法律制约器。”通过依法行政来规范政府行为、保障行政相对人的权利，能够有效实现行政机关与相对人之间权利与义务的平衡，杜绝公权对私权的侵害，从而避免利用冲突，最大程度地改善公民的民生状况。

4 从行政法角度提出改善民生问题的对策

4.1 转变政府职能，加强监督

综观2009年两会，“问责制”、“医疗改革”、“教育公平”、“修改国家赔偿法”等热门词汇不断涌现，体现出公民对政府积极履行职能改善民生寄予厚望。在以GDP为指标的传统资源配置模式下，我国实物产品大量过剩，而公共服务供给却严重不足，出现“看不起病、读不起书、买不起房”等社会现象。由此可见，面对经济转轨、社会转型的挑战和诸多不确定的风险因素，我国固有的行政管理体制存在着诸多弊端，为解决这一突出矛盾，适应公共行政环境变化的需求，政府必须积极转变职能，规范自身行为，严格依法行政。以人为本、立党为公、执政为民，紧紧围绕构建和谐社会的战略目标，在大力促进经济发展的同时，把服务人民群众、尊重民生、重视民生、保障民生和改善民生问题摆在更加突出的位置。要以构建公共服务型政府为目标，以解决民生问题为政府职能转变的落脚点，让改革发展的成果为最大多数人所共享，使政府真正转变为公共产品的提供者、经济社会环境的创造者、人民权利的维护者。

4.2 完善行政法制

加快《社会保险法》立法，深入实施《行政许可法》和《政府信息公开条例》。对于法治政府而言，改善民生也就是在尊重和保障人权的基础上，严格依法行政，科学合理地配置权力资源，实现政府公共服务职能的最大化，不断提高公共治理绩效，最终实现保稳定、促和谐的法治目标。所谓和谐，是指事物达到均衡性、相宜性和规整性的状态。尽管关于行政法的价值诉求学术界仍存在争议，但从价值取向来看，行政法的本质就是在公权力与私权利之间寻求平衡与和谐。因此，以改善民生为出发点和归宿，我国的行政法制建设应摈弃传统型权力观念，树立服务型政府理念，在人本法律观的指引下，为行政立法、行政执法和行政争讼注入更多和谐因素。

4.3 保障和畅通利益诉求渠道

畅通利益诉求表达渠道，是促进社会和谐的“安全阀”和削减社会不满情绪的“泄洪器”。人们的权利和利益意识增强，开始用各种方式表达自己的利益诉求，反映自己的意见、要求和建议，陈述自己的不满，如果处理不好，很容易造成矛盾激化，引发社会冲突，给和谐社会的构建带来不利因素。各级政府部门要进一步适应社会结构和利益格局的发展变化，畅通群众诉求渠道，把群众利益纳入制度化、规范化和法制化轨道。要坚持领导干部联系基层制度，定期开展接访、下访和蹲点调查，倾听群众呼声，关心百姓疾苦，为群众解决实际困难；要建立和完善相关制度，以制度来保证人们利益诉求渠道的畅通；要完善基层民主制度，让不同利益主体都有表达自己的诉求的平等机会；要完善决策听证制度，保证政策制定的公平公正；要完善政务信息公开制度，让公众对于与自己切身利益紧密相关的事情及时了解。通过如上制度的建立、实施和完善，保障人们的话语权、参与权、知情权和监督权，让不同群体的利益诉求充分表达。

4.4 完善社会保障法律体系

厉行法治的重要前提是有法可依，目前我国已经开展的社会保障项目当中，不同项目领域的立法或者过于集中，或者严重不足。为了平衡立法和保证社会保障法律体系的全面发展，首先，不仅要加快制定本届全国人大常委会已经规划的社会保险、社会救助方面的法律，还需要制定社会福利法、社会优抚法、慈善公益事业法等多部法律。充分发挥法律在建设社会主义法治国家中的作用，从而能够提高制度的权威性、执行的严肃性、适用的强制性。其次，建立公民的社会保障权救济机制和社会保障争议处理机制。“有权利必有救济”，对在社会保障中出现的行政或有关争议通过法制途径予以解决。目前我国社会保障争议案件数量急速上升，有些案件既不属于行政案件又不属于民事案件，带有强烈的社会性色彩，这就要求由专门的审判机构适用专门的程序法律来处理这些争议。因此，有必要在今后出台社会保障的司法和行政法规的解释，建立健全司法机关中设立社会保障法庭，保障公民社会保障权的实现。最后，完善社会保障的责任机制，加强社会保障的执法制度，对社会保障工作进行监督和不定期的检查，同时加强对社会保障资金使用的审查工作，对在社会保障工作中的违法、违纪现象依法予以追究行政和法律的责任。

［1］熊剑波.关于民生问题的法律思考［J］.法制与社会，2008，（12）.

［2］陈涛，李彦斌.民生问题的时代价值——从法律的视角解读［J］.法制与经济，2008，（12）.

［3］黄展涛.中国民生问题的形成原因及对策分析［J］.党政干部论坛，2007，（6）.