构建法律程序下的“双规”侦查程序

袁磊磊

(太原科技大学,山西太原030024)

中国特色社会主义法律体系已初步形成,但是仍然存在不足,部分法律领域要随着社会的发展,需要完善和更新。目前刑事诉讼领域存在不足之处,例如不在《刑事诉讼法》约束下的“准侦查程序”——即中国共产党纪律检查委员会(以下简称纪委)的“两规”和行政监察机关的“两指”,“两规”“两指”虽不是司法侦查程序,但其行使的却是“司法侦查权”。这与中国法治进程是有抵触的。但是又不能笼统的去除这种措施,因为“两规”“两指”仍然有效的发挥着惩治腐败的重要职责。为了能使这种措施能更好的为中国特色社会主义经济建设服务,笔者认为必须用刑事诉讼法学的侦查理论加以指导,用立法加以规范,即将其规定为在法律程序视野下的侦查程序。

一、“两规”、“两指”司法化

(一)“双规”的含义

《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条第3款规定的纪委在案件调查中有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”——即“两规”;《中华人民共和国行政监察法》第20条第3款规定了监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”——即“两指”,这两个本来没有语义差别的用语,在实际操作中有了不同所指。在实践中一般只对非党员进行“两指”,党员一般都适用“两规”。

可是在“两规”“两指”逐步向“司法侦查程序”的方向发展的时候,这种界定就不能再符合法治国家的要求,不能用一个“党内法规”规定的“家法”来对具有较大社会影响的事件——即反腐败进行规范和约束,而应该用法律程序规定下的侦查措施来对反腐败进行规范和约束。

在中国特殊的国情下,职务犯罪中的官员绝大多数都是党员,因而在本文中将“双规”限定为针对党员的一种特殊的调查措施,故“双规”的含义可以界定为:腐败案件的调查机关或调查组有权按照法律规定的程序,要求犯罪嫌疑人在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明,并且运用特殊的侦查规则,采用特有的侦查强制措施,达到惩治腐败的目的的司法侦查行为。在这一定义下,“双规”的实施主体必须是司法侦查机关;依据的必须是国家制定的法律;实施性质必须是司法侦查措施,不过结合腐败案件的特殊性可以适用特殊的侦查强制措施;在适用对象上必须是身为党员的犯罪嫌疑人。

(二)“双规”的适用条件

本文所界定的“双规”是一种不同于一般刑事诉讼侦查的其他强制措施,与“两规”有类似之处,都是仅仅针对党员违法活动的强制侦查措施。借鉴“两规”的适用条件以及《刑事诉讼法》中逮捕的适用条件,对“双规”的适用条件可以规定为:

1.有证据证明有违法事实。根据《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第26条和《公安机关办理刑事程序规定》第116条之规定,有证据证明犯罪事实,是指同时具备下列情形:(1)有证据证明发生了犯罪事实,即犯罪事实已经发生,且这种犯罪事实有证据证明;(2)有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的,即犯罪事实和犯罪嫌疑人之间有主客观联系,犯罪嫌疑人实施的犯罪行为已经有证据证明;(3)证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据已经查证属实,即作为证据使用的证人证言、物证、书证、被害人陈述、犯罪嫌疑人供述和辩解、鉴定结论、勘验、检查笔录、视听资料等已经查证属实。犯罪事实可以是犯罪嫌疑人实施的数个犯罪行为中的一个。

2.可能判处主刑刑罚。“双规”的第二个条件是涉案人员有可能被判处主刑刑罚。根据罪刑相当原则,确定一个人的刑罚要罪刑相当,同样在采取强制措施时,也要考虑与其所实施的犯罪相当。“双规”是一种限制或剥夺涉案人员自由的强制措施,“双规”的期限要折抵刑期。而对于如何判断可能判处主刑刑罚,主要根据有证据证明的犯罪事实。

3.有“双规”必要。采取“双规”的必要性,可以借鉴“两规”的适用条件——即涉嫌违纪的党员有串通、逃匿的嫌疑,或者存在隐匿、销毁证据以及其他妨碍案件调查的行为;在查处大案要案中,重要涉案人员的党员不如实提供情况或者有其他严重妨碍案件调查的行为。

二、完善“双规”的侦查程序

笔者结合纪检监察机关实施“两规”“两指”的程序,以及人民检察院实施职务犯罪的强制侦查程序,即结合“党内法规”和刑事诉讼法规的相关规定,分析得出专门的反腐败调查机关可以适用的特有的侦查措施——“双规”的侦查程序。

(一)“双规”的申请

一般地说,使用“双规”原则上应当在正式立案之后进行,特殊情况下,经严格的批准手续也可在初查阶段使用。这里所说的特殊情况,是指情况十分紧急,若不立即采取“双规”措施,就会致使案件的主要证据毁灭的情况;导致涉案人员有生命危险或致使受害人有生命危险的情况;不采取措施会导致更大的国家、社会损失的情况;甚至丧失突破全案机会的情况,等等,在出现或即将出现上述情况时,为了不造成不可挽回的损失可申请采取“双规”。

反腐败调查机关根据实际情况和需要,认为必须使用“双规”时,应当填写、呈报“反腐败调查机关使用“双规”措施呈报表”。

(二)“双规”的审批程序

在我国目前“两规”“两指”的审批程序中,仅仅是按照干部管理权限,由党内的主管领导或主要负责人批准的情况下就可以使用,虽然根据不同级别、不同部门、不同行政机关的审批程序,但这仅仅是“党内法规”,缺乏相应的法律支持,而且是内部的审批,缺少监督。而“双规”作为司法侦查强制行为,借鉴国外成功的经验,在侦查程序中引进中立的司法授权机构,建立一套体现包括“控审与裁判职能分离”、“司法最终裁判”等一系列现代法治的基本原则的司法令状制度。

具体审批程序可以规定为,在确定必要的情况下需要采取“双规”的,应由侦查人员向人民法院(即与反腐败调查机关同级的人民法院)提出书面申请,说明涉案人员的违法事实和已获取证据,并提交建议采取“双规”的时限的申请,经人民法院的案件审批部门审查。这里的审查是书面审查和形式审查;案件审批部门是专门负责审批的法官组成的合议庭性质的部门,审批意见是集体作出的,不是单个法官的决议。人民法院经审查符合“双规”的适用条件的,即发出同意采取“双规”的司法令状。

(三)“双规”的实施

1.出具司法令状和“双规”通知书。对涉案人员使用“双规”的,反腐败调查机关的侦查人员根据人民法院的司法令状填写“双规”通知书,并持该通知书和司法令状,通知涉案人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题说明情况并接受讯问。涉案人员应当在“双规”通知书回执上签字。除有碍调查或无法通知的情形外,侦查人员应当在24小时之内将决定采取“双规”的情况,通知涉案人员的所在单位有关负责人,并由其立即通知被“双规”人员的家属。但是对于案件特殊,必须采取秘密措施的,经该反腐败调查机关的领导人同意,可延长48小时再履行通知义务;如若还需延长,经上级反腐败调查机关领导人同意,再延长48小时。

对涉嫌违法的党员带至“双规”地点的交通工具、通信工具、证件、货币及可能危及安全的物品,由反腐败调查机关暂为登记保管。办理“暂予保管物品登记表”,由反腐败调查机关的侦查人员和涉案人员共同签字确认。

2.对涉案人员进行讯问。讯问涉案人员是收集证据、揭露和证实犯罪的重要途径,尤其是在职务犯罪中,往往带有“一对一”的特点,讯问往往就成了必要的途径。法律赋予了侦查人员此项权力和职责,侦查人员必须积极且正当地行使这一权利,积极履行这一职责。正如丹宁勋爵所说的“只要警察行为正当得体,一切正直的公民都会最大限度地支持他们”。“支持警察,承认他们是保卫我们免遭暴力和威胁的前线力量,这是现时要求一个有责任感的公民应尽的义务”。

3.“双规”的终结。“双规”的终结分为两种情况:一是在法律规定的期限内,腐败案件的事实已查清,证据也确实充分,采取“双规”的各种法律文书及报批手续完备的情况下,反腐败调查机关准备对案件依法进入审查起诉阶段,终结“双规”,实际上也终结了案件的全部侦查程序。二是经过“双规”仍然无法查清案件的事实或证据不充分,但是由于已经达到了“双规”法律规定的期限,侦查人员必须终结“双规”。

在这两种情况下,都涉及到了“双规”的期限,原“两规”“两指”受到理论界批评的重要原因之一就是“双规”的期限无约束性。在此笔者结合现行不断完善的“党内法规”的规定以及《刑事诉讼法》的相关规定,“双规”的期限有两个界定。

首先,“双规”的一般期限。“双规”的使用期限不得超过三个月。这里规定的“不得超过三个月”是指从涉案人员被“双规”的第二日起到腐败案件侦查终结的时间不得超过三个月,这比现行的《刑事诉讼法》规定的“对犯罪嫌疑人的侦查羁押期限不得超过两个月”的时限长,这是由于职务犯罪的特点决定的,也是为了保障公民的合法权利对“双规”期限的一般性原则规定。

其次,“双规”的延长期限。(1)对于案情复杂、期限届满不能终结的案件,可以按批准使用“双规”的审批程序报批,延长一个月。这里所说的“案情复杂”是指案件涉及的犯罪情况复杂,如集团犯罪、一人犯数罪、涉及证人众多等等。(2)因为特殊原因,在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂的案件,由反腐败调查局报请全国人民代表大会常务委员会批准延期审理。这里的“特殊原因”是指关系到国家政治、外交等方面的原因,涉及整个国家的安全、利益的重大问题。对于此种情况的规定,现实案件是极少数的,要从严掌握,不得随意适用。(3)对于一些危害严重、影响大的集团案件,以及犯罪涉及多省区或境外造成取证困难的重大复杂案件,在“双规”的四个月届满不能侦查终结的,经反腐败调查机关所在地的高级人民法院的案件审批部门的批准,可以延长两个月。

[1]李克强.法律的正当程序[M].北京:群众出版社, 1984:87.

[2]刘志刚.“双规”的合宪性——兼与王金贵先生商榷[J].法学,2005,(11),9-12.

[3]王明高.“双规”制度应纳入法制轨道[J].人民论坛(双周刊),2007,(190),30-31.

[4]喻 中.论“双规”在我国权力监督体制中的地位[J].理论导刊,2006,(6),17-19.

[5]樊崇义,朱拥政.以正当程序理念构建中国的刑事侦查制度[J].铁道警官高等专科学校学报,2004,(2),10.