图书馆法制定之我见

余晓丹,王红梅

(韩山师范学院 图书馆，广东 潮州 521041)

二战之后，随着福利国家、保护国家、助长行政以及给付行政的理念日益盛行，人民对于行政的作用越来越具有依赖性，传统所秉承的“治事最少的政府才是最好的政府”已渐渐地为“治事最多的政府才是最好的政府”所替代，因此行政机能不但有量的增加，更见其质的日益提升.政府除维持社会的安宁秩序以外，同时也积极地推广文化活动，增进国民的福利，国家为了达到文化的目的，常设立学校、创建图书馆等文化机构，并以适当的法规为辅助以进行有效的规制，保障其合法有效的运作.战后，随着各国行政法的发展，促使法治精神及其内涵日益趋于主动、积极与弹性化，尤其是依法行政原理的确立已是时代发展所趋，政府的文化组织及其部门必在各种不同的行政法规的授权下才能为该国人民提供各种各样物美价廉的文化设施服务.

图书馆是人类智慧的结晶,具有保存文化，提供资讯及教育读者的功能，其组织及其运作乃属于法律保留事项，即图书馆的行政作用非以法律制定不可.我国图书馆的立法工作已引起理论界与实务界的高度关注，作为图书馆工作人员，在为之欢呼雀跃之时，也就图书馆法的本质、定位与制定时应注意的若干问题略抒己见，供各界参考.

1 图书馆法的特性分析

关于图书馆的特性问题，学界普遍将其界定为服务性组织，从法学的角度来看，图书馆为一行政主体，它是为了达到特定文化目的而将一定的设施和配置人员予以结合而供公共利用且非独占性的营造物，即图书馆为行政法学上福利营建机构的一种，用以规范图书馆运作的图书馆法应为行政法内教育文化行政法之一，因此可以将图书馆法定义为规定图书馆组织及其作用的国内公法.其特性具体如下：

首先，图书馆法为国内法.图书馆法是由国家基于主权所制定的，以行使本国的领域为其范围，仅在本国内发挥其效力，而非行使于国际间的法规，因此，图书馆法为国内法.

其次，图书馆法为公法.图书馆事业属于教育文化行政的范畴，行政乃国家治权的一种，凡对于图书馆事业的设施运营，管理监督，都有国家权力参与其中，因此规定此等事项的图书馆法应为公法.

再次，图书馆法为规范图书馆组织及其作用的法.图书馆为实现既定的任务必须具备一定的馆藏、人员、经费、建筑设备和服务设施，图书馆法就是规定各种类型图书馆的职权、彼此间的关系以及行政指导等攸关图书馆组织以及作用事项的法律.

最后，图书馆法富有变动性.图书馆法因为是以图书馆及资料单位的组织与运作事项为其规定内容的，由于图书馆事业本身的发展，资讯科学的进步，检索工具的日新月异，因此规定图书馆事业的法规为适应事实发展的需要，需要变动频繁，这是不可避免的现象.

此外，图书馆法富于技术性.现代图书馆学早已成为一门具有高度专业性知识的学科，无论是读者服务还是技术服务都与技术有着不可分性，所以就图书管理事项的法规而言，其本身必须富有技术性的特质.

2 图书馆法应有的内容

日本图书馆法颁布于1950年，韩国图书馆法颁布于1982年，英国公共图书馆法首次通过于1850年，定名为“公共图书馆暨博物馆法(Public Library and Musume Act 1850)”.通过对其内容的分析，可以得出其共性如下：

首先，总则.总则是各种法律的首章，其功能在于揭示共同原则，各国图书馆法均以总则说明其立法的定义、目的、图书馆种类、图书馆员资格以及资料的缴存等.

其次，各类图书馆设置与机能.依据总则对图书馆进行细化与分类，依次规定各种图书馆的组成与运作，各国基本上都是以其本身所固有的历史背景、地理环境、经济发展以及教育制度来策定自己的图书馆类别，除了具有特别法性质的公共图书馆之外，每个国家的图书馆类别虽然不尽相同，但均以图书馆类型为法条编排的骨架则不分轩轾.

再次，图书馆的合作与业务辅导.如今我国图书馆哲学的侧重点在充实藏书素质，以资源共享为原则扩大服务，美国大部分州与韩国的图书馆法也有类似的馆际合作及辅导的规定，以此谋求全国文化资源的交流.

最后，监督与惩罚.图书馆法为行政法规之一，自然而然地对于违反图书馆法中硬性规定者，必要时可规定对其行政处罚或行政执行方式，比如韩国图书馆法第八章就有类似规定，英国1965年的公共图书馆法第一、八两条也有类似的规定.

此外，附则.附则为法律末的章节，主要规定法律施行的日、细则等事项，为大陆法系国家的法律必然具备的内容.

3 制定图书馆法应注意的问题

学者腾顿(Thurnton)在其著作《立法的草案》中主张科学合理的法规草案的必须依据以下的程序而进行：首先是了解；其次是分析，再次是设计，再其次是拟订，最后是校核五步骤.法案的草拟工作应注意以下三项原则：其一为把握政策目标；其二为确定系统的操作方法，揭示法定事项；其三为检查现行法规，确定法案地位.法规的草拟可分为以下两阶段，首先，准备作业应注意的事项，具体如下：(1)把握政策目标；(2)确立可行的操作方法；(3)提列规定事项；(4)检查现行法规；其次，草拟操作应注意的事项，具体如下：(1)构想要完整；(2)体系要分明；(3)用语要简单而浅显；(4)法意要明确；(5)名称要适当.

图书馆法的制定在注意法的位阶与公正性前提下，立法草案内容的规划也应符合一定的基础性要件，随着行政权的日益扩大，将来图书馆在立法机关授权范围内或基于职权行使的必要而颁布制定具有辅助性的法规命令时，即图书馆在进行行政立法时，也应注意法制作业技术的品质，能使得各种法令规章与图书馆法密切配合互相呼应.从法理的角度而言，图书馆法的制定应注意以下几个问题：

第一，图书馆法的制订应与将受到此图书馆法影响的群体进行了充分交流，此种交流从程序的角度来看不仅是自然正义的内在要求，有助于提高民众参与的积极性，而且也是公民程序性主体地位的彰显，从实体的角度来看，可以集思广益，“兼听则明”，最大限度地避免偏颇，使得立法的水准质量有所提升与保障，“不怀偏见并适当地考虑了受影响的那些人们的意见而做出的决定，将不仅更可接受而且质量也会更高.”此外，还有助于增加立法的可接受性，而法律能否获得民众的内心认可，决定了一部法律是否具有相对持久的生命力，在制定法律时，让民众积极参与并认真聆听他们的意见，从而增加其可接受性不失为一种良策，图书馆法的制定也是如此，“一个法律制度之实效的首要保障必须是它能为社会所接受，而强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障”.

第二，图书馆立法应具有相对的稳定性，不可朝令夕改，否则会使得人们无所适从，增加对自身行为预测的难度.但图书馆法并非绝对的稳定性，因为图书馆法就其本质而言是调整社会关系的法律，社会关系并非静止的而是千变万化的，因此图书馆法也应与时惧进，赶上时代发展的节奏与步伐，可以稍微具有超前意识但决不可滞后，应随时代的环境的变化而不断的修正与完善.

第三，图书馆法必须清楚说明对违法的惩罚.尽管“法律的主要作用并不是惩罚或压制，而是为人类共处和满足某些基本需要提供规范性安排.使用强制性制裁的需要愈少，法律也就更好地实现了其巩固社会和平与和谐的目的.”但法律的强制性惩罚措施的规定则必不可少，耶林曾指出：无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，而无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺.法律必须具有公正性才会获得公众的认可，而与此同时，法律必须规定对违法者的惩罚措施，否则法律缺乏刚性，最多是一纸空文，图书馆法的制定也是如此，违反图书馆法的消极后果必须予以明确地规定.

第四，图书馆法应没有模糊词汇，要说明人们可能不理解的词汇.尽管美国联邦最高法院的大法官霍尔姆斯曾指出：语言并非水晶，晶莹剔透、固定不变，而是鲜活思想的外现，它的内涵可因时因地的不同而发生很大的变化.语义分析法学派代表哈特曾在其著作中也指出：法律的词语、概念没有确定的一成不变的意义，而是依其被使用的环境、条件和方式，方能确定它们的意义.但图书馆法的词汇与用语在特定的语言环境中仍应具有相对确定的内涵，尽量避免模糊不清.图书馆法规应尽可能地浅显易懂，能为社会公众所理解，不应是曲高和寡的“阳春白雪”，而应是通俗易懂的“下里巴人”.

第五，图书馆法应切实可行.西方有句格言“法律不强人所难”，即法律不能命令人们实施不可能实施的行为，也不能禁止人们实施不可避免的行为.图书馆法的制定也不应强人所难，应具有一定的可操作性，不应超出人们实际的履行能力.图书馆法所要求的或禁止的行为应该是一种可以合理指望人们作为或不作为的行为.就是说，图书馆法不应设定人们无法履行的义务.“如果不将惩罚的责任限于力所能及的作为或不作为，那将是对自由的严重侵犯”.

最后，图书馆法与其他法律不矛盾.图书馆法首先应与国家的根本大法宪法不得有违背之处，此外，图书法应与其它的相关法规内部协调，相得益彰，而不能相互冲突.

参考文献：

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