网络民主视域下的公共政策合法性探析

胡东生，朱 斌

（1.华南农业大学 党委宣传部，广东 广州 510640；2.华南师范大学 增城学院，广东 广州 511363）

“网络民主”早是由美国学者马克·斯劳卡（Mark Slouim)[1]在1995年提出的，可以理解为以网络为媒介的民主，或者是在民主中渗入网络成分。1996年，美国学者格雷姆·布朗宁的《电子民主：运用因特网改革美国政治》[2]正式拉开了世界范围内政治学者研究网络民主现象的序幕。

一、公共政策合法性及其合法性危机

公共政策是公共权威在特定的环境约束下为处理一定的社会公共事务，体现公共利益实施公共管理而制定的公共行为规范。从政治学意义上来看，公共政策的合法性是指公众对公共政策的认可、支持、遵照及执行，并且政策符合道德标准或政治原则；从法律意义上来看，公共政策的合法性是指公共政策从制定到执行的整个过程都要合乎法律的要求，不能违背法律的意旨，即公共政策过程的合法律性[3]。公共政策的合法性主要内容：一是政策主体的合法性，是指政策的规划、制定和最终决定者必须是合法的机构、组织；二是政策程序的合法性，是指公共政策在制定、执行、评估过程中，每一环节都必须遵循规定的程序和步骤来进行；三是政策内容的合法性，是指政策所规定的行为准则、所施行的计划措施使公众的利益得到协调、平衡，符合多数人的、长远的利益要求，受到人民的认可，并且符合道德标准或政治原则。

目前，我国正处于社会转型的关键时期，也是各种社会问题和利益矛盾的交织突发期，文化多元化、价值观的多样化使得利益矛盾的调节和社会问题的解决对公共政策的合法性问题提出了严峻的挑战。公民对公共政策的质疑，对政府或国家治理社会问题能力的不信任，以及对公共政策不认可、不服从、不愿配合执行的心理状态与行为表现，导致一定程度上的公共政策合法性危机。

（一）公共政策主体合法性危机及其原因

1. 主体权威的衰减导致公共政策主体合法性危机

公共政策的主体是由一个国家的宪法和组织法进行严格规定的。公共政策作为政治系统在各种输入及运作后的政治输出产物，其形式合法性的唯一提供者只能是作为国家权力行使者的各级政府。因而，公共政策主体正当性构成了公共政策合法性的前提。然而在公共政策执行过程中，政策主体的权威有不断衰减的趋势。原因主要有：有些政策主体作为政治系统的代表或公共权力的化身，超越法律规则，越位行使权力，制定超出自身职权范围的政策；有些政策主体在专业知识与业务能力方面表现欠缺，不具备足够的政策和决策科学知识与技能，决策时仅凭借个人的经验和感受，制定的政策缺乏科学性；有的政策主体由于个人品质的恶劣，决策时从个人利益出发，置公共利益于不顾，丧失了公众的信任与尊敬[4]。这些都使得政策主体的权威遭到削弱乃至丧失，导致公共政策主体合法性危机。

2. 低水平的公民参与导致公共政策主体合法性危机

政策参与是公民表达和实现自身利益的最直接最有效的形式，也是政策合法性的重要来源和政治民主程度的重要标志。国外许多学者认为，公民参与决策已是大势所趋，“安思坦、桑利、皮而斯和斯蒂菲而，均认为公民参与是增进人民在决策程序中的权利的一个重要手段。柏特曼强调了直接的公民参与在改善民主质量中的作用。弗里德曼把它看作是一个增进公众理解规划程序的重要战略”。政治参与也是现代民主政治的重要内容之一，从政治学角度来看，公共政策的合法性来源于“公众的认同”，而公众产生认同感的最有效、最重要的方式就是直接参与公共决策过程。通过参与决策，可以使公众增强主体意识，获得相关的政策信息，加深对公共政策的理解，使其在政策执行中能积极主动配合政策的执行，从而提高公共政策的效率和效益。然而，就我国目前的情况来看，公民政策参与严重不足，公民政策参与主动性不够，政策参与能力较低，公民政策参与方式和渠道单一，导致公共政策主体合法性危机。

（二）公共政策内容合法性危机及其原因

1. 价值取向上的偏差导致公共政策内容的合法性危机

“公共政策作为政治系统的输出，其功能在于能及时有效地解决社会公共问题，增进社会公共福祉；这既是公共政策存在的根由也是公共政策研究的逻辑起点。”[5]在现代民主社会中，公共利益的实现与公共利益关系的调整是公共领域中政治活动与公共政策的基础和核心。然而“人不是天使，由人组成的政府也不是天使；政府是由人组成的，人的本性也就是政府的本性”[6]。现实社会中任何一项公共政策都是由而且必须由世俗的人来制定和执行，作为“理性”的谋利动物的人，不可能完全排除自己的七情六欲和“经济人”利己逐利动机的影响，都有追逐自身利益最大化的利己本性。权力的特殊之处就在于：不管是什么样的权力，从其诞生之日起就存在着否定这一权力的异己力量——寻租。因此公共权力在其运行过程中也会毫不例外地发生权力异化现象。事实上，一旦政治功能异化，个体私利的最大化淹没了对社会共同的善的追求，其结果便是民众对公共政策不予认同与支持，甚至对公共政策的不服从，从而诱发了公共政策价值的合法性危机。

2. 执行、监督的不规范导致内容的合法性危机

目前我国还没有形成与市场经济、民主政治相适应的行政理念，政府行为过多的强调自上而下的管制功能，忽视了社会大众的参与。在现实政策执行中易出现变形、走样、偏离政策目标的现象，主要表现为替代执行、象征执行、选择执行、附加执行和机械执行等几个方面，大大削弱了政策的合法性。早在资产阶级大革命时期，法国思想家孟德斯鸠就说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力非到了限度，决不休止”。因此，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。为此，他提出了著名的分权制衡理论。然而，在人类社会步入 21世纪的今天，在相当数量的国家中制度不完善，特别是监督机制不健全，对掌权者监督不力，监督机构形同虚设已成为这些国家民主政治发展滞后的重要因素之一，直接导致了公共政策内容的合法性危机。

（三）公共政策程序合法性危机及其原因

1. 决策主体违背决策程序削弱合法性

为保证程序的合法，许多国家制定了涉及决策程序的相关法律制度，如制定议事规则、制定行政程序法以及“政策立法”等。这些法律制度保证了政策主体在决策过程中坚持“程序正义”，从而在形式上使公共政策具有了合法性。遵守“决策程序”能有效地遏制决策主体的盲目性、随意性，所以公正合理的决策程序是公共政策合法性的前提保证。但是当决策主体严格遵守决策程序，按照既定的规则决策时，有可能使政策主体的个人利益与公共利益发生冲突，此时对决策程序的遵守就变成了政策主体获得个人利益的障碍。政策主体在“理性经济人”动机的驱使下，会想尽一切办法运用手中的公共权力来打破程序的规制与约束，违背法定程序来实施个人的不当行为。同时，由于与决策程序相关的一些法律制度，如审查制度、听证制度等仍不健全、不完善，在缺乏制度保障的情况下，政策主体的不法行为便有机可乘。有些决策主体在决策过程中搞“暗箱操作”，进行封闭决策，致使决策的公开性、透明性无从谈起。这些都严重威胁了公共政策的合法性。

2. 制定过程的封闭性导致合法性危机

及时公开政策信息，保证公众及时了解政策制定的程序和结果，是现代民主社会保障公众知情权的必然要求。只有让公众掌握充分的政策信息，公众才有可能在同一个信息平台上与政府对话，实现对公共事务治理的参与。然而在现实中，公共政策信息往往呈现出非共享的特点。公共决策过程封闭必然导致公众与政府联系出现障碍，公众的呼声和愿望就很难为决策者所知，公共政策的合法性水平就大大降低，当前我国公共政策过程的一个重要特征是透明度不高，存在着精英决策和利益集团操纵的现象。因此，政府在制定公共政策过程时，往往不是从社会公众的利益出发，而是根据利益集团的需求，在公共政策制定和执行过程实行政策性倾斜，导致公共政策制定过程的封闭性，从而导致公共政策程序合法性危机。

二、网络民主对公共政策合法性的提升

（一）网络民主扩大公众参与、增强主体权威

约翰·托马斯认为“公民参与可以促进决策的有效性，并会带来决策的有效信息增多、决策质量提高、公民对决策的接受程度提高、公共部门服务的效率和效益提高、减轻人们对政府机构的批评等诸多好处。更加有力的公民参与促进了公民对政府决策的接受性，这就为政府提供了合法性基础”[7]。政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为[7]。现代宪政民主社会确认了公民的主体意识和权利意识，公众从自身利益出发参与政策过程，彰显了社会公众对公共政策制定与实施的知情权、参与权和监督权。传播学界的著名学者马歇尔·麦克卢汉面对20世纪60年代大规模的电视就曾经预言：“随着信息运动的增加，政治变化趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”[8]而网络作为新的政治参与手段无疑更具威力，当网络应用于政治后，将推动公民与政府官员的直接对话，提高民意在政府运作中的分量。促使政府能更多地以民意为基础制定和实施公共政策，公正地分配社会资源，提升政策的正义性，降解公共政策的合法性危机。

（二）网络民主塑造公共空间和话语权

德国著名哲学家哈贝马斯提出了“公共空间”的重要概念。“公共空间”是指在相对独立于国家政权之外的公民社会中，各种利益团体可以就关系自身利益的问题进行广泛的政治辩论、交流，从而影响政治进程。网络媒体极大地延展了公共空间，它“能够开放给弱势者表达不同意见，容纳多样的意见表达，丰富公共论坛的多元性”，从而分解了传统媒体的话语权。在中国，网络媒体、网络论坛、网络社区等持续快速发展，形成了开放、互动的网络公共空间，为“网络民主”提供了话语平台和条件支持。许多政府网站开设的网络政治经济论坛已经成为政府与百姓进行日常直接沟通的重要桥梁，成为网络时代提升公共政策合法性的新形式。

话语权是公民利益表达的权利，拉斐德在起草《人权宣言》时就说到：“每个人生而享有一些不可转让，不得剥夺的权利，这就是对各种言论的自由表达权。”[9]话语权的获得在一定程度上体现了言论自由。马克思曾经指出：“思想，一旦离开利益，就一定会使自己出丑。”[10]语言是思想的载体，话语权就必然表现为一定的利益诉求。媒介作为公众利益诉求的公共领域，使“整个社会透过公共媒体交换意见，从而对问题产生质疑或形成共识”。网络民意是现实的反映，即现实中的一切几乎都会在互联网上得到反映。回顾近年发生的重大事件，如“孙志刚案”、“天价烟局长”周久耕案、广西“局长日记”事件等，可以看出，网络已成为当今民意表达最直接的场所，使很多问题得以及时解决，进一步提升公共政策合法性。

（三）网络民主实现开放性、互动性、直接性

“网络民主”可以充分实现人民参与政治过程的开放性、互动性、直接性等特征。这些特性主要表现在公民之间以及公民与领导之间沟通、对话的双向性，沟通交流的平等性、畅通性。通过网上论坛、网上社区发表自己见解和看法的真实性和自由度，对行政决策或行政过程造成影响、压力和对行政制度体制产生冲击。迅速、直接、真实地了解、掌握全国范围内的政治、经济、社会真实情况，大大增强行政过程的透明性、互动性，从而增加行政过程的民主化、科学化程度。公民平等地、充分地参与政府政策和决策，是实现公共政策正当性和平衡各种利益的重要前提。公民参与使政策的制定主体以及被执行主体都有充分表达自己的意见，确保在听取各方意见的前提下制定的公共政策符合程序公正，避免作为分配资源的公共政策带有黑箱操作的性质，大大提升了公共政策程序的合法性。