中日土地征收立法比较研究

钟头朱

（湖南文理学院 图书馆，湖南 常德 415000）

随着中国城市化进程的加快，征收农村土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。完善土地征收立法，构建科学合理的土地征收制度，是解决土地征收纠纷的一个有效途径。与我国相邻的日本，土地征收立法比较完善，其中一些先进制度可为我国所借鉴。

一、两国宪法关于土地征收的规定

我国宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用。”在2004年修正案中，将此款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”根据王兆国副委员长所作的《关于<中华人民共和国宪法修正案（草案）>的说明》，这样修改主要的考虑是：征收和征用都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿；但征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。宪法第10条第3款关于土地征用的规定，以及依据这一规定制定的土地管理法，没有区分上述两种不同情形，统称“征用”。从实际内容看，土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。区分征收和征用两种不同情形，理顺了市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系。日本宪法也规定了土地征收，其第29条第3款规定：“私有财产在正当补偿下可为公共目的之使用。”

尽管两国宪法均规定了土地征收，但又有所不同：（1）我国宪法将土地征收规定在“总纲”中，而日本宪法将其规定在“国民的权利与义务”一章。（2）我国宪法从正面授予了政府征收权，而日本宪法的规定是私有财产权保障条款，即所谓“征收补偿条款”，是限制政府征收权，而非授予国家征收权条款。这可从29条全部规定的内在逻辑分析得知。第29条共分三款，第1款规定“私有财产不得侵犯”，即不可侵犯条款，其确定了现代财产权保障制度的一般前提；第2款规定“财产权的内容应适合于公共福利，由法律规定之”，即制约条款，其旨在对财产权的保障加诸一种适当的限定；第3款的规定即征收补偿条款，其又进而对财产权的制约进行制衡，从而既维护了不可侵犯条款所确立的前提规范，又为制约条款在整个规范内部提供了恰倒好处的缓冲机制[1]。（3）土地征收的条件不同。根据我国宪法的规定，国家进行土地征收必须满足三个条件：一是必须是为了公共利益的需要；二是必须依照法律的规定实施；三是给予补偿。日本宪法规定的征收条件是：一是土地征收的前提是公共目的（公共利益）；二是必须给予正当补偿。

二、两国普通法律对土地征收的规定

中日两国对土地征收进行具体规定的法律分别主要是《土地管理法》和《土地征收法》。

（一）关于公共利益的比较

公共利益是土地征收的前提和合法性基础，两国均要求土地征收是为了公共利益。但是到底何为公共利益，我国所有的法律只是概括地规定了“公共利益”，并未对公共利益进行界定和解释，涉及土地征收的《土地管理法》也是如此，其第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”日本的《土地征收法》对公共利益的界定采取了与我国迥然不同的模式，以列举式模式详尽规定了公共利益。其《土地征收法》第3条“穷尽”性列举了49种可以发动土地征收的“公共利益”，其中包括依据道路法进行的公路建设；以治水或水利为目的的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、蓄水池及其他设施；国家、地方团体进行改造与综合开发所建的道路、水渠等设施；铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公厕、公园等。

从两国关于公共利益的界定来看，我国采取的是概括式界定模式，这种模式在实际操作过程中无限制扩大自由裁量权，导致国家以公共利益为名滥用征收权，损害农民的合法权益。日本采取的列举式模式，土地征收是否符合公共利益必须严格按照法律规定的情形进行，几乎是一一对应，政府没有任意行政权，这可有效防止以公共利益为名滥用征收权，体现了对私有财产权的尊重和保护。

（二）关于土地征收程序的比较

土地征收程序是土地征收制度的关键，科学合理的程序有助于规制征收权，保护被征收人的合法权益。我国《土地管理法》及其实施条例规定了土地征收的程序。其程序大致是：（1）县级人民政府申请征收土地，制定耕地补充方案、征地补偿安置方案、供地方案。（2）逐级上报有批准权限的人民政府（国务院和省级政府）批准。（3）市、县人民政府组织实施，在被征收土地所在地的乡镇村公告征地事宜。（4）被征收土地的所有权人和使用权人办理补偿登记。（5）市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地、补偿安置方案并予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。（6）征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（7）对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

日本《土地征收法》详尽地规定了土地征收程序。其具体程序为：事业准备、事业认定、调查报告的制作、征收委员会的裁决以及不服申诉和诉讼[2,p473]。（1）事业认定，是指兴业人向建设大臣或都道府县知事申请，由后者审查事业是否具有公共性。（2）征收委员会的裁决。自事业认定公告之日起1年内，兴业人可申请相应土地所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决，土地权利关系人也可向征收委员会提出兴业人应申请征收的请求。征收委员会经过审查，可以作出驳回裁决或征收裁决。如果征收委员会裁决土地征收不符合土地征收法的规定，可以作出驳回申请的裁决。反之，则作出征收裁决，它包括权利取得裁决和腾出裁决[2,p474]。根据征收裁决，兴业人必须在裁决规定的期限内，支付裁决所确定的各种损失补偿金，如不履行该义务，征收裁决将失效。兴业人一旦履行其义务，在取得权利的期限内，原始性地取得该土地、物件的所有权及其他权利，与此不能两立的权利即消灭。同时，有关土地占有者在腾出期限届满前，必须履行移交有关土地和物件或转移物件的义务。如不履行该义务，兴业人可申请都道府县知事代执行。

可见，两国的土地征收程序具有明显的差异。（1）公共利益认定程序方面：公共利益的需要是土地征收的合法性前提，其决定征收权的启动。我国没有单独设立公共利益的认定程序，虽然征收需要省级政府或国务院批准，但此批准并不包含对公共利益的认定，这为征收的滥用大开了方便之门。而日本单独设立了事业认定程序，由建设大臣或都道府县知事对所兴事业是否具有公共性进行认定，只有经过认定后方可启动征收裁决。（2）程序中立性方面：我国无独立的征收委员会裁决程序，征收是由省级政府或国务院批准，缺乏中立性。而日本是由设立于都道府县的独立的征收委员会作为第三人进行裁决，体现了程序的中立性。（3）程序参与性方面：首先，我国土地征收程序的利害关系人缺乏参与程序的可能性。这表现在公告时间的事后性，公告内容简单、缺乏说理性和公告形式单一化等方面，如《土地管理法》第46条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”，第48条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告”。土地征收决定已经作出、补偿安置方案已经确定，利害关系人何以参与程序。而日本土地征收法规定，在事业认定前和征收裁决前应分别将事业认定申请书的影印件和裁决申请书的影印件提供给公众阅览，这为利害关系人参与程序提供了可能。其次，我国土地征收的利害关系人不能有效地参与土地征收程序，这主要表现在：被征收人无权参与土地征收决策；被征收人难以有效参与征地补偿、安置方案的制定；听证形式化。日本则不同，在事业认定阶段，利害关系人可向知事递交意见书，在征收裁决中也可向征收委员会递交意见书，特别是征收裁决的审理程序是在兴业人、土地所有人及关系人的参与下进行的，更体现了程序的参与性。

（三）关于土地征收补偿方面的比较

从补偿原则来看，我国《土地管理法》只是重复了宪法规定的“给予补偿”，并未明确补偿的原则。由于未明确补偿的原则，导致补偿标准和补偿范围缺乏科学性和合理性，征收权滥用。日本宪法明确规定了正当补偿原则，当然正当补偿在日本也引起了完全补偿说和相当补偿说之争，但最高法院的判例采用完全补偿说，因此日本土地征收采取完全补偿原则，即“应该予以使收用前后被收用者的财产价格相等的补偿”，土地征收时的补偿金额为“足够被收用者在附近取得与被收用土地同等的代替地所需金额”[3]。

从补偿范围与补偿标准来看，根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征收其他土地的补偿费用包括土地补偿费和土地补偿安置费。耕地的土地补偿费是耕地的前三年平均年产值（以下简称年产值）的6至10倍，安置补助费按需要安置的农业人口计算，其标准是每人为该耕地被征收前年产值的4至6倍，但每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前年产值的15倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费由省、自治区、直辖市参照征收耕地的标准规定。这种补偿范围过于狭窄，许多损失得不到补偿，且补偿标准过低。日本土地征收补偿包括：权利补偿、剩余土地的补偿、通常损失补偿、对少数残存者补偿、离职者补偿、对第三人的补偿、公共补偿[4]。补偿的标准为“考虑到近旁类似土地的交易价格等而计算的事业认定告示时的相当价格，乘以对应至权利取得裁决时为止的物价变动的修正率，所得的数额”。《伴随公共用地的取得的损失补偿基准纲要》进一步规定对土地以正常的交易额为补偿额，计算的时期为契约缔结时[5]。

从补偿方式来看，我国的土地征收补偿原则上以金钱方式为之，如《土地管理法》第47条的规定，但在某些特殊情况下也使用其他方式，如农业人口转为非农业人口，实物的产权调换，移民安置补偿等。但在现物补偿方面形式较为单一，法条也显得简单，并且这些例外补偿方式的立足点也不是为解决因补偿金过低而引发的被征收人生活水平下降问题。日本则吸取了德国的做法，规定以金钱补偿为原则，现物补偿为例外。现物补偿的方式有代替地补偿、耕地造成补偿、工事代行补偿、迁移代行补偿、宅地造成补偿和暂时居住补偿、现物给付等。

（四）有关土地征收纠纷解决机制的比较

在土地征收过程中，纠纷主要集中于土地征收本身（如公共利益、征收程序违法等）和补偿方面。根据我国《行政复议法》第6条、第30条第2款的规定，土地所有人或使用人对国务院、省、自治区、直辖市人民政府作出的征用土地的决定可以提起行政复议，但行政复议决定为最终裁决。根据《土地管理法实施条例》第25条第3款规定，征用补偿、安置方案由被征收土地的“市、县人民政府的土地行政管理部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订”，“报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政管理部门组织实施。”“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”不难看出，我国也为征收纠纷和补偿费纠纷设置了不同的救济程序，前者仅为行政救济，后者包括行政救济和司法救济。

根据日本《土地征收法》的规定，对事业认定及征收委员会作出的关于补偿以外事项不服的，可以在事业认定公告之日起或自收到裁决书之日起30日内向建设大臣提起异议申诉或审查请求。如不服建设大臣的处理，可以征收委员会为被告提起行政诉讼中的撤销诉讼。值得注意的是，如兴业人申请都道府县进行事业认定而其拒绝作出事业认定的，则只能向建设大臣提出事业认定申请，而不能请求审查。兴业人或土地权利关系人对损失补偿金额不服时，不能提出不服申诉，只能在收到裁决书后3个月内以另一方当事人作为被告提起行政诉讼中的当事人诉讼。

三、结语

通过上述比较分析，我国土地征收立法可从以下几个方面来完善：一是对公共利益进行立法解释，对其范围进行明确界定；二是通过设立公共利益认定程序和强化被征收人程序的参与权来完善土地征收程序；三是明确征收补偿原则；遵循市场原则，提高补偿标准；扩大补偿范围，构建多种补偿方式，以完善补偿制度；四是完善救济程序，对土地征收决定和补偿不服的均可提起行政复议和行政诉讼。