美缅关系回暖的动因分析

张金荣，詹家峰，张新月

(1.石家庄陆军指挥学院 政工系，河北 石家庄 050084；2.石家庄陆军指挥学院战略与国防动员系，河北 石家庄 050084；3.河北师范大学 法政学院，河北 石家庄 050091）

奥巴马自上台执政以来，为重树美国形象，尽量与小布什政府对外政策拉开距离，不论是将反恐重点从伊拉克到阿富汗和巴基斯坦的调整，还是在国际问题上由单边主义到多边合作的改变，都呈现了奥巴马与小布什不同的外交策略。而由奥巴马“重返东南亚”外交政策而触动的美缅关系开始回暖，似乎预示着两国关系“峰回路转”。事实上，这是双方各取所需，是各自建立在利益权衡之上的战略抉择。

一、美缅关系回暖

美国与缅甸已建交六十余年，但回顾美缅建交以来的两国关系，因多种因素的共同制约，两国关系以矛盾为主线，时起时落。然而，奥巴马政府执政后，对缅态度有所松动，在不同时机和场合频频向缅甸伸出“橄榄枝”，以示友好，甚至派员访问缅甸，开启“破冰”之旅。两国互动频繁，似乎渗透出缓和的“曙光”。

2009年 2月，国务卿希拉里指出，美国正在重新审视对缅甸的政策，并寻求影响缅甸的方式；3月，国务院东南亚办公室主任斯蒂文·布莱克访问了缅甸新首都，与缅甸政府高级官员进行了会面，这是美国政府官员首次访问缅甸新首都[1]。8月，参议院外交关系委员会东亚和太平洋事务小组委员会主席吉姆·韦伯访问缅甸，他不仅成功带走了获刑的美国人耶托①、与受软禁的缅甸全国民主联盟（下称“民盟”）总书记昂山素季进行了对话，还会见了缅甸国家和平与发展委员会主席丹瑞大将，这是自1988年之后丹瑞会见的首位美国参议员；9月，美国向登盛发放了入境许可，使登盛成为 14年来第一位参加联合国大会的缅甸军政府高官；11月 3日，负责东亚和太平洋事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔访问缅甸，会见了缅甸总理登盛；11月15日，在新加坡出席 APEC峰会的奥巴马与缅甸总理登盛直接进行了对话。

二、美国旨在一箭多雕

美国之所以主动放弃单纯的制裁政策，而实施接触加制裁政策，是出于实现美国国家利益的考虑。过去美国在缅甸问题上更关注民主和人权，理想主义色彩更为浓厚；而奥巴马政府虽然仍然关注缅甸的人权和民主，但是更关注美国的国家利益。“美国对缅甸由过去的以价值为基础改为目前的以利益为基础。”[2]

（一）缅甸优越的地理资源对美国具有强大的吸引力

缅甸领土面积近70万平方公里，是仅次于印度尼西亚的东南亚第二大国，也是东南亚地区内陆面积最大的国家。缅甸地处东南亚地区的最西侧，是深入东南亚战略腹地的突破口；缅甸北邻中国，西接南亚次大陆，向南俯视印度洋，扼守马六甲海峡西端，是太平洋和印度洋航运的重要关口。对于美国而言，缅甸优越的地理资源足以让美国垂涎三尺。美国如能恢复与缅甸的正常关系，可挟缅甸以制诸方：北可制衡中国，南可控制南太平洋，东可牵制东盟，西可制约印度[3]；可增强孟加拉国湾和安达曼海海上航线的安全，为其海军舰队顺利穿梭于印度洋和太平洋之间铺垫道路[4]。

缅甸蕴藏着大量的矿产资源，其中，铅、锌、锡、铜的产量和出口量都居亚洲前五位。不仅如此，缅甸还拥有非常丰富的能源。缅甸有百余年石油开采历史，1853年仁安羌油田的石油就开始出口到欧洲。根据缅甸矿业部最新公布的数字，缅甸已经探明的石油储量为 6.96亿桶，已探明的天然气储量为4 443.1立方米[5]，居世界第十位，尽管这一数据无法望中东石油和天然气储量之项背，但作为全球最大的能源消费国，美国缓和与缅甸的关系是其推进石油来源多样化策略的重要选择之一。

（二）缅甸丰厚的经济资源左右着美国的视线

在国际关系中，两国的经济关系时常受制于双方的政治关系。1948年美缅建交后，美国每年向缅甸提供数以百万计的赠款和援助；自1988年军人执政后，美缅关系恶化，美国高举制裁大棒打压缅甸军政府。但缅甸军政府致力于以建立市场经济为目标的经济体制改革，鼓励发展私人企业，取得了较为理想的成就。1990~1995年，国内生产总值年均增长7.5%，1996~2001年GDP年均增长8.5%左右，2001/2001~2005/2006年，GDP年均增长12.8%[6]，在东盟中保持了较高的增长率，使得美国长达二十余年的经济制裁在一定程度上失去了杀伤力。缅甸的外资总投资额仍在不断增长，据缅官方初步统计资料，截止2009年5月31日，在缅投资国家和地区已达31个，涉及项目424个，投资总额157.67043亿美元[7]。对此，美国国务卿希拉里公开承认，美国对缅甸的经济制裁没有获得理想的效果。

美国对缅甸的经济制裁已使缅甸产生了“抗体”，多向的经济外交政策大大降低了经济制裁的效力，反而使美国无法从缅甸丰厚的经济资源中获得一块蛋糕，坐失了从缅甸经济发展中攫取“一杯羹”的良机。据缅甸商务部统计资料，2007~2008财年缅甸外贸总额达88.6亿美元。根据欧盟统计的资料，2007年缅甸对美国和欧盟的出口占缅甸全部贸易不足 7%[8]。而形成鲜明对比的是，缅甸与东盟、中国、日本、印度等国之间的经济关系却蒸蒸日上。据统计，缅甸商品40%出口到东盟国家，2008~2009年向东盟国家出口商品总价值34.93亿美元，从东盟国家进口商品价值18.56亿美元[9]。

缅甸具有丰富的地理资源，开发潜力巨大，但自我开发能力不足；作为一个落后的发展中国家，经济资源总量薄弱，大量的生产资料和生活资料尚需依靠进口。美国无论如何都不会放弃这样一个人口众多、资源丰富的潜在市场。尤其是在金融危机条件下，缅甸这个潜在的巨大市场，对美国来说无疑具有非常大的吸引力。

（三）制裁政策难以瓦解缅甸的政治体制

自1988年缅甸军政府上台以来，美国历届政府就因缅甸的政治制度有违民主制度而对缅甸实施遏制政策。尤其是1990年缅甸举行大选，军方宣布软禁获胜的“民盟”总书记昂山素季后，美国以缅甸违反人权、禁毒不力等为借口，运用经济制裁、政治遏制、外交孤立、军事行动等手段对缅甸施加压力，试图推翻军政权。美国还不断推动缅甸问题国际化。在美国的努力下，从2000年开始，联合国安理会开始把缅甸问题列入议程，美国罗列的罪名包括缅甸试图发展核武器、走私贩毒及侵犯人权等[10]。小布什执政后，更将缅甸列为“暴政前哨”，对缅甸的经济制裁逐年加码。美国对缅甸的制裁政策并没有削弱军人政权的执政基础。缅甸军人及其支持者在与反对派、少数民族等其它政治力量的对比中，依然占有绝对优势，而且一般的民众目前没有推翻军人政权的强烈愿望[11]；美国的制裁加重了缅甸的贫困，恶化了普通民众的生活条件，更是激发了他们对美国的不满情绪。

目前，美国深陷阿富汗战争和伊拉克战争后遗症的泥潭。在伊拉克改造政权的努力虽然取得了较大进展，伊拉克已经按照美国的标准建立起了三权分立制度，但是伊拉克民主还面临多重挑战[12]；而在阿富汗，无论是总统大选结果的一波多折，还是新一届政权的曲折难产，都说明了美国对阿富汗政权改造的努力遭遇挫折。美国力图在伊拉克和阿富汗改造政权，推行民主的努力，使得美国对缅甸的政治转变实行更谨慎的政策。

美国想要恢复在20世纪70年代中期越南战争后期在缅甸丧失的影响力[13]，单纯地依靠打压政策并不能达到预期目的和目标，这也与奥巴马政府的“巧权力”外交战略相背离，打压与接触并重则成为奥巴马政府对缅政策的选择。

（四）制裁政策影响美国在东南亚的利益

在小布什任期内，尽管美国取得了阿富汗战争和伊拉克战争的胜利，并“意想不到”地进入了“心脏地带”，但随着美国在东南亚军事基地的撤离，美国对东南亚的影响力却大为削弱。美国一直在缅甸问题上对东盟施加压力，甚至要求东盟把缅甸开除出去，而东盟却坚守“不干涉内政”原则，主张在“建设性参与”政策的前提下推动缅甸逐步走向民主。

奥巴马上台后，为了实现美国在东南亚的国家利益，进一步推动美国与东盟之间的关系。2009年希拉里在第16届东盟国家外长会议上宣称“重返东南亚”，而美国加强与东盟国家之间的关系，就不能避开与缅甸的关系。美国改变对缅甸的孤立政策，在一定程度上可缓解东盟在美国与缅甸之间的尴尬地位，增加美国与东盟的合作空间，有利于实现美国重返东南亚的整体战略目标，也在一定程度上有利于修复小布什政府单边主义政策对美国国际形象的损毁。

另外，美国认为，“对缅甸的经济制裁把缅甸更深地推向中国的轨道”。目前，中国是缅甸第二大贸易伙伴和缅甸最大投资国。缅甸中央统计局数据显示，2008~2009财年缅甸吸引外国直接投资总额为 9.85亿美元，其中，8.56亿美元来自中国；2009年春天，中缅签署了建设中缅原油和天然气管道的协议。这条管道②的铺设，进一步加强了中缅政治、经济等方面的关系。“美国不希望中国抢走它在东南亚的地盘，所以总是希望中国周边多出点事，或者给中国制造点麻烦，这样好在外交上牵制中国。”[14]

三、缅甸旨在实现多重利益

奥巴马政府对缅甸的接触政策，得到了缅甸军政府较为积极的响应。缅甸军政府之所以呼应美国的接触政策，在一定意义上是出于实现多重利益的目的。

（一）加强政治合法性

政治合法性是政治统治获得民众认同和支持的前提条件，是有效统治和政治稳定的基础，更是任何一个政治系统都必须面对的核心命题。任何一种政治系统，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众（对它所持有的）忠诚心[15]。如果合法性下降，即使可以用强制手段来迫使许多人服从，政府的作为也会受到妨碍[16]。正因为政治合法性对于政治体系的运行具有如此重要的意义，所以，如何维护与加强合法性，是任何一个政权必须认真对待和解决的问题，缅甸军政府也概莫能外。但自执政以来，缅甸军政府就一直面临着“合法性”的挑战。尤其是军政府尽管主持了1990年的民主大选，但又拒绝把权力移交给在大选中获胜的“民盟”，这致使军政权的合法性遭到了国际社会的普遍质疑，成为长期困扰缅甸军政府的最大难题。

尽管面对美国等国长达20余年的抵制、中止援助、贸易禁运和制裁，缅甸军政府的统治依然如故，但不可否认，缅甸深层次的矛盾与危机并没有最终得到解决和化解。20多年来缅甸政局波谲云涌，军政府与主要反对派“民盟”之间的关系素来紧张，甚至几度发生对抗。而美国对缅甸内部问题则爱憎分明，在打压和制裁缅甸军政府的同时，极力支持亲西方的“民盟”，甚至辅助昂山素季的表兄盛温在美国成立了流亡政府。

2007年 8月，由僧侣带头引燃的“袈裟革命”从一个侧面反映了民众对国内社会经济形势的不满。而这场自1988年 9月以来缅甸国内爆发的最大规模的民众示威活动与美国不无关联。CNN在2007年9月播出的节目中公开说，在缅甸的抗议活动中，全国维护民主捐赠基金会（又译为“美国国家民主基金会”）起了很大作用[17]。该基金会是由美国国会通过《国务院授权法》成立的、资金几乎全部由政府拨款的、形式上由私人运作的政府机构，素有“第二中情局”之称。该基金会的任务，主要是做一些中情局因美国法律禁止而不得从事的活动，比如支持别国政党[18]。一直保持低调的小布什夫人劳拉·布什也操刀上阵，对缅甸军政府大加挞伐。2007年10月10日，劳拉指责缅甸军政府镇压持不同政见者并导致“广泛的苦难和贫穷”，敦促缅甸军政府或者走向民主的道路，或者靠边站[19]。2009年6月28日，她又在《华盛顿邮报》发表了题为“勿忘缅甸”的文章，公开呼吁潘基文向缅甸军政府施加更大压力。

按照缅甸军政府公布的民主路线图，2010年缅甸将举行20多年来的全国大选，它不仅关系到缅甸未来政局的走向，更关乎军人集团的命运，而获得国际社会对大选合法性的承认，是其中关键的一环，美国的态度尤为重要。新加坡学者圣布里奇特·威尔士博士指出：“我认为缅甸政府非常急切地想获得国际承认和某种合法性。而当人们谈到接受缅甸问题时，他们实际指的是获得美国的承认。”[20]

（二）扩展对外经济联系

就世界范围而言，缅甸是一个发展中国家，具备发展中国家的一般特征：资金短缺，技术落后，基础设施薄弱，发展水平低。1987年，缅甸被联合国列为“最不发达国家”。据联合国统计，到2001年，缅甸人均GDP仅为267美元，已落伍成为第10位世界上最贫穷的国家。根据缅甸政府自己公布的资料，2008年GDP仅有270多亿美元，人均收入只有470多美元，外汇储备也只有36亿美元，而外债达到了67亿美元，仍没有摘掉贫穷这个帽子。

就地区范围而言，缅甸也是东盟内部一个经济较为落后的国家，与东盟6个较发达国家（文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和新加坡）之间的差距越来越大。以2005年为例，新加坡的人均国内生产总值是25 207美元，而缅甸仅为166美元，与新加坡相差152倍[21]。缅甸经济发展的滞后已经成为地区经济一体化的重要障碍。

就缅甸本国而言，也曾经有过经济辉煌时期。在建国前的殖民地时期，缅甸凭借优越的地理和气候条件成为东南亚地区最富裕的国家，一度是世界上最大的稻米出口国。石油、天然气、柚木、宝石在内的丰富自然资源，也成就了缅甸这个富庶之国。但目前，缅甸仍然是坐拥富饶的贫困国家。

掣肘缅甸经济发展的因素既有内因又有外因，在经济全球化迅猛发展的今天，美国和欧盟积年的经济制裁无疑使缅甸的经济雪上加霜。2003年小布什政府加大对缅甸制裁力度：禁止三年内从缅甸进口任何货物；禁止在缅投资；反对向其提供贷款和技术援助等。由于缅甸对美国出口的商品主要是纺织品，所以美国制裁对缅纺织业造成巨大冲击。2003年以前，缅甸有300家纺织、服装厂，从业工人35万人，其生产的75%成衣出口到美国。制裁之后，125家左右服装厂倒闭，约10万人失业[22]。2008年，小布什政府扩大对缅甸政府的制裁：冻结其政治与军事领袖资产，禁止缅甸红宝石与玉石进口；财政部也宣布对10家与缅甸政府有关的公司进行经济制裁；国会通过了《兰托斯冻结缅甸玉石法案》，禁止所有缅甸玉石与红宝石进入美国，包括第三地转手。宝石贸易为缅甸政府的重要收益来源，缅甸生产的红宝石量达世界产量90%。据统计，玉石与红宝石在2006年，为缅甸政府带来3亿美元收入，其中有1亿美元产品进入美国。因美国的制裁，缅甸的宝石生意举步维艰。

缅甸期望利用美国对缅政策松动之际，推动美国放松对缅甸的经济制裁和贸易限制，广泛吸引外资，更多地获得国际人道主义援助和发展援助[23]。

（三）拓展外交空间

美国、欧盟对缅甸的制裁使得缅甸在外交上相对来说比较孤立，虽然缅甸积极发展与东盟其它成员国、中国、日本、印度等国之间的关系，但是外交活动空间相对比较小，这就限制了缅甸在东南亚地区甚至在世界上的作用。

就世界范围而言，由于美国的阻挠和蛊惑，缅甸的国家形象受到严重损害。为达到孤立缅甸之目的，美国的新闻媒体摇旗呐喊，纷纷丑化缅甸军政府。2002年4月出版的《华盛顿月刊》刊登了题为“缅甸为什么不在布什的‘邪恶轴心’名单之中”的文章，列举了缅甸的多条“罪状”：缅甸军政府实行独裁统治，与当年的伊拉克萨达姆政权相比，有过之而无不及；缅甸的毒品泛滥和少数民族武装骚乱深刻影响着泰国和印度的安全与稳定；缅甸在20世纪90年代就曾计划研制化学武器[24]。此外，美国还借助联合国舞台，进一步孤立和打压缅甸军政府。美国不仅从2000年开始，促使联合国安理会将缅甸问题列入议程，而且，2007年美国还伙同英国向联合国提交了缅甸问题决议草案，指责缅甸国内存在人权、艾滋病、毒品等问题并对地区安全造成威胁，要求缅甸政府尽快改善国内状况，否则将面临更大压力和后果。

就地区组织而言，缅甸加入东盟的目的之一就是利用东盟这个平台，摆脱外交困境，抵御国际社会对缅甸的孤立，改善与西方国家的关系[25]。尽管在加入东盟初期，东盟一度成为缅甸抵御西方压力的主要屏障，但进入21世纪以来，缅甸在东盟中的地位由于美国等西方国家的从中作梗并没有得到完全的尊重。2003年8月，缅甸推出了“七步走民主路线图”，但部分东盟国家以缅甸在民主道路上没有取得实质性进展为借口，刁难、要挟缅甸军政府。2004年11月底，来自马来西亚、泰国、柬埔寨、印度尼西亚、新加坡和菲律宾等东盟国家的执政党和反对党议员在马来西亚吉隆坡举行了首次缅甸问题高级研讨会，会后宣布成立“缅甸问题东盟议员组织”。出席会议的东盟各国议员们一致认为，如果缅甸民主改革没有进展，应该停止其东盟成员国资格；2005年，除越南、老挝、柬埔寨和泰国外，东盟其余国家均表示反对缅甸接任2006年轮值主席。2007年“袈裟革命”后，除缅甸外的东盟9国外长发表共同声明，批评缅甸军政府当局武力镇压示威群众[26]。

美国等西方国家对缅甸的遏制，加之他们对缅甸的歪曲宣传，造成缅甸的国际形象受到严重损害，一些国家慑于美国的压力，难以与缅甸建立正常的外交关系，使得缅甸丧失了与世界上大部分西方国家发展政治、经济等交往的机会。美国对缅甸政策的松动也有可能会带动欧盟一些国家改变对缅甸的态度，扩展缅甸在国际舞台上的外交空间。

四、美缅关系发展前景

美国与缅甸为达成不同的战略意图，双方关系表现出回暖迹象，但从近期来看，距离两国关系的正常化还相去甚远，因为其间还深受诸多客观因素的制约和掣肘。

（一）双方的战略目标不同

虽然奥巴马政府放弃了更替政权的旧论调，改变了对缅甸的孤立政策，对缅甸实行接触政策，然而接触只是美国的一种手段，只是为美国在短期内通过促使缅甸政府正常运行而便于政权变化提供机遇，美国最终和长期的目标仍然是“民主和人权的真正进步。”也就是说，方式改变，目标依然。2009年奥巴马无论是在日本阐述缅甸政策时，还是在与缅甸领导人会晤时，都不忘向缅甸施加压力，要求缅甸释放昂山素季。而缅甸的目标是打破美国等西方国家对缅甸的封锁，拓展外交空间。虽然缅甸面对美国的接触政策，也作出了部分让步，但是缅甸军政府不会完全按照美国的要求去做，甚至放弃在缅甸的统治。

（二）双方的互信机制尚未建立

在国际关系中，矛盾与冲突并不可怕，可怕的是对抗性的思维方式已经成为一种习惯。美国与缅甸之间的关系已经敌对多年，双方之间把彼此定位为潜在敌人的观念仍然影响着双方的思维方式，美国对缅甸是否能够走向“真正的民主”存有疑虑，而缅甸对美国试图改变缅甸政治体制的担心也未消除，因此在短时间内双方之间难以建立起真正的互信，双方关系走向正常化的基础也就无从谈起。美国东盟事务大使斯科特·马歇尔2009年11月5日在曼谷表示，尽管美国政府开始对缅甸采取接触政策，但在缅甸政府的“民主改革”取得具体进展前，美国政府不会解除对缅甸的制裁。而缅甸对于美国的政策也是处于试探阶段，如果美国对缅甸只是口头承诺，而不采取切实措施放松对缅甸的制裁，使得缅甸看到改善美缅之间关系的实惠，那么双方之间关系正常化确实还有很长的路要走。

[注释]

① 见《缅甸审判反对派领导人昂山素季》，《财经》，2009年12期第15页。

② 根据2009年3月26日签署的协议，这条管道自缅甸的实兑港起，经曼德勒，到中国的昆明，全长约771公里。