农村基层政权组织在新时期角色转变的问题探研

（陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中723001）

农村基层政权组织在新时期角色转变的问题探研

任孟娥

（陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中723001）

目前的农村基层政权组织仍属于传统的以管制为本质特征的全能统制型的政府行政范式，其单向度功能表现强烈，而且在市场经济中出现谋利倾向或行为。为适合时代要求，新型农村基层政权组织的角色必须从单向度功能向双向度功能转变，全权全能体制向有限型体制转变，同时还有赖于各级政府职能的转变。

农村基层政权组织；角色；转变

近年来，不少学者把视角投向农村基层组织的研究上。如何认识乡村社会，如何探讨有效的农村治理模式，成为理论界特别是政治学界关注的焦点。所谓的农村基层政权组织，按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡（民族乡）、镇人民代表大会与镇人民政府两者有机构成的统一体。因此目前的农村基层政权研究一般就指乡镇政权研究。

一、文献回顾

在农村基层政权组织研究中，笔者发现学界出现了这样一个有意思的现象：从二十世纪九十年代村民自治委员会成立以来，多数学者将自己的研究重点放在农村村民自治问题上，在国家的制度框架——实行村民自治的视角下来探讨农村的政治发展，试图说明新制度由国家从外部输入及其在乡村社会的碰撞与遭遇、在乡村社会的演绎、与乡村旧有规则的博弈过程；有的试图通过对村民自治这一新规则的研究，寻求有效的农村治理模式；还有的通过对乡村的研究，力图解读转型时期中国乡村社会的特性。但到二十一世纪初，学者们发现不管是村民自治的实践发展还是学理研究均出现瓶颈，只将研究重点锁定在村民自治本身已很难有所进展。作为村民自治这一草根民主，因为其本身的弱小性及粗糙性，使得村民自治的实现载体——村民委员会并没有让村民实现真正的自治。问题好象突然出现在村民自治委员会的上一级机构——乡镇。待到乡镇问题的研究铺天盖地展开后，学者们再一次尴尬地发现，同样的问题接踵而至，在进行乡镇体制改革的同时，要对县级政府进行相应的改革。只有在县、乡、村治理体制上进行整体性改革，才能真正推进中国乡村治理结构的良性转型。[1]

看来，就事论事并不能从根本上解决问题，不管是哪一级行政机构，总有一级要充当国家行政机构的末梢，都要面对广大的农村。讨论将哪一级行政机构作为农村政治体制改革的突破口，看起来意义已经不大。我们就暂且将目前的乡镇机构作为研究的对象加以考虑。

在有关对乡镇政权的研究中，笔者经过梳理，发现现有的研究是按照三个思路进行的：一是对乡镇政权的研究是从乡镇政府的内部权力结构、转变政府职能及乡镇的权力运作等角度进行研究。这一思路在研究中占多数。如钟启泉在谈到转型时期农村基层政权的控制力时，认为基层政权存在问题有职能转变不到位、条块分割、财政问题、干部素质低等。（1997）刘然、胡良琼认为农村基层政权建设存在的问题是权力结构失衡、政权功能柔弱、政权建设缺乏法制化。（1998）二是本着为村民自治服务的思想来探讨乡镇改革。在这一点，华中师范大学的学者们做出了可贵的探索。具有代表性的是徐勇，徐勇在谈及乡政村治时，指出村民自治遇到了发展的制约因素，即处于村民自治机构之上的乡镇政权，厘清二者的权力边界成为村民自治进一步发展的重大问题。（2003）吴毅等也在自己的文章中表达了相似的观点。（2002）三是将乡镇政权置于行政体系中来考察和研究，但此方面的研究很少。张汝立指出乡镇政权之所以机构膨胀、人员超编，根本原因是“上下一般粗”的结构同构。（2003）荣敬本也创造性地提出“压力性体制”的概念。学者们根据基层政权组织存在的问题，提出了不同的改革思路，择其要者有三，一是认为目前的乡镇体制总体还是适应的，其缺点是人员众多，机构庞杂，因此，可以通过精简机构和人员，理顺乡镇管理权限，来削除目前乡镇体制的弊端，乡镇作为基层政权和国家在农村最基层的行政设置的体制不需要改变；二是认为目前乡镇一级作为基层政权，没有历史依据（所谓“皇权不下县”），也缺乏现实需要。目前乡镇一级主要是收费养人，陷于恶性循环，因此建议撤销乡镇政府，实行乡镇自治，由农民选举产生官员来管理乡镇社区的事务，国家将基层政权继续上收；三是认为乡镇一级作为政府，没有存在的必要，应改乡镇政府为乡公所。乡公所不是一级政权，也没有独立的财政权，而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。例如徐勇主张将目前的乡镇政府变成上一级的派出机构，以简化其臃肿的体制。

笔者无意去争论乡镇这一级机构的存舍，无论农村基层政权组织究竟处于国家政权组织体系的哪一层次，基层政权组织都将存在，其特殊地位都应谨慎对待，因为它是国家联系农民群众的桥梁和纽带、是政府各项工作在农村最后一个落脚点。早在2006年9月国务院召开的全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理就强调，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。”“现在，我们对乡镇政府转变职能的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。”

二、问题的提出

改革开放以来，随着我国计划经济向社会主义市场经济的转变，我国政权管理机制，从上到下，到乡镇一级形成一个循环体，而村级以下的广大农民自己形成一个循环体，衔接这两个循环体的，就是农村基层政权组织。农村基层政权组织是我国政权的基础，在整个国家行政体系中的地位与作用比其他层级要明显突出。它与其他层级政权组织不同之处就是直接面对众多的农民群众，直接管理和服务于民众。自上而下的国家意志与自下而上的农民群众的意志在基层政权组织这里形成交汇和碰撞，基层政权组织承担着协调和弥合的角色。

然而，目前中国农村基层政权组织现状却令人担忧。农村基层政权组织的现状严重落后于农村经济、政治发展的现实：随着社会主义市场经济、农业社会化及产业化的发展，农村基层政权组织的功能却与农民的经济、政治利益诉求相脱节。农村基层政权组织既没有发展成为代表农村社会利益的组织，也没有发展成为代表国家政权利益的代理组织，两个循环体出现了断层，这种状况使农村经济发展受到制约，并且使农村面临严峻的治理危机。因此，研究寻找适合时代要求的新型农村基层政权组织，成为农村新一轮发展的必由之路。

三、农村基层政权组织存在的问题

从市场经济和民主政治角度看，目前的乡镇政府尽管已有很多方面的变化，但还远不是一个现代性政府，政府行政从根本层面观察，仍属于传统的以管制为本质特征的全能统制型的政府行政范式。

1.农村基层政权组织单向度功能表现强烈

乡镇政权是我国农村目前的基层政权组织，它的设置应该是根据治理对象的实际需要，而并非根据上级政府的需要。其运行机制具有直接性和综合性的特点，所谓“上面千条线，下面一根针”。但是，乡镇政权毕竟属于国家政权体系，它拥有农民自组织所没有的政治资源，再加上长期以来计划经济的影响，命令型的管理模式的惯性仍旧存在，还停留在用行政命令的方式发展经济和管理社会。上级根据一定的要求，将任务和要求分解为多个具体的目标，通过目标考核下级的工作，并决定其奖惩和升迁。这种行政目标管理构成压力型体制。

而且中国是一个多级政府构成的国家，从中央，到省、地（市）、县、乡，愈往下，指标愈多，压力愈大。而这种自上而下的单向度功能与目前农村和农民的实际明显相悖。虽然农村的市场经济还未完全成熟，但市场经济确实已开始渗入农村生活，农民的生产经营自主空间加大，村民自治开展地如火如荼。因此，单向度的压力型体制虽然强化了管理，但也出现了一系列脱离乡村实际的问题。基层干部急于应付上面，并不能沉下身子来了解下面的实情，农民想什么，农民要什么，导致出现了干群关系紧张、条块分割严重、工作重复等情况，基层干部也有苦难言。

2.价值目标错位，农村基层政权组织出现谋利倾向或行为

改革开放之前的乡镇政权，基本上没有自己独立的利益。贯彻来自中央的方针政策，管理和组织社区生活是其首要和基本的任务。因此它是在代表国家控制基层农村，在这一点上，它与其上级政权组织没有什么根本不同。八十年代后，随着财政体制改革的深入，乡镇政权逐渐成为一个独立的利益实体，并且具有了主体意识，此时，它的角色已经相对模糊。一方面，就宪法和其它法律规定而言，乡镇政权是国家依法在农村建立的最低一级的政权，也就是说，至少在名义上，它和它的上级政府一样，依然是国家在地方的代表，是国家力量的体现。但在现实中，乡镇政权的工作已经远远超过了执行国家政策、完成国家任务这一范围，其扮演的角色也绝不仅仅是国家的代理人了。基层政权的一个引人注目的新角色是从事经营，成为经济行动者。“这种新角色，一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其它经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）”。[2]九十年代，中国社会开始从计划经济向社会主义市场经济转型，乡镇政权将工作重心向经济领域倾斜得到进一步的鼓励，各级政府的注意力也集中在了经济领域。乡镇政权从“代理型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”。

四、农村基层政权组织角色的“三个转变”

如何增强基层政权组织的有效性，笔者认为应该重新定位基层政权组织的功能，并且应该将其放在国家-乡镇-乡村这一系统中去考察，在系统中其功能的转变将改变其现有角色。

1.单向度功能向双向度功能转变

笔者在此提出的基层政府的双向度功能是相对于单向度功能而言，指接上连下的功能。关于这一点，荣敬本等人通过对河南声新密县的调查，最早注意到压力型体制对于基层管理的影响。［3］乡镇政府处于国家正式权力组织序列的最末梢，上接国家而下联农民，这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中受到国家和农村民间社会双重力量的交互作用，国家的威权力量和农村的传统力量以及新权威力量均在此交汇，使得这一基层政府组织，既不能雷同于其上的任一行政组织，又不能等同于农村任一组织。因此，它必须建构在中国农村社会的具体实际以及国家在农村基层政权建设的历史传统的基础之上。它直接面对村民而治，这种面对面的治理形式决定了它必须摆脱官僚作风和冷峻的政权面孔，保持较高的亲民性。换言之，像乡镇政府这样的基层组织的权威必须建构在国家与农村社会双重的合法性认同的基础上。如果它只得到国家的合法性，得不到农村基层社会的认同，只具有自上而下的单向度功能，而缺少接上连下的双向度功能，那么，它将很难在农村社会真正立足，并且也难以达到国家对农村社会治理的目的；只有它融入到农村社会中去，才会真正实现国家在农村社会的善治。

2.全权全能体制向有限型体制转变

亨廷顿认为，各国之间最重要的政治差距，不在于其政府的形式，而在于其政府的有效程度。具有合法性、组织性、有效性和稳定性的国家政通人和。[4]乡政村治制度架构实际上是一种限权体制，但由于没有相应的法律和制度作为支撑，致使乡镇政权仍然延续着人民公社时期的全权全能体制，行政命令式的管理方式成为惯性。这样的深度卷入与越俎代庖在市场经济中存在很大弊端，基层领导对于瞬息万变的市场经济的认识和把握毕竟十分有限，因此容易出现盲目决策、瞎指挥的行政干预。在市场经济中，经济主体是农户。农户的活动除了要对自己的行为负责外，其动机就是获利。同时，村民需要通过自己参与集体来满足其公共需求，这就要求政府相应地要为村民提供足够的活动空间，其管理权限只能是有限的，其领导方式只能是引导和指导。积极从“想做什么就做什么”到以人为本、依法行政，从全能型、管制型向管理型、服务型、法制型转变。

3.乡镇一级政府职能改革有赖于各级政府职能的转变

在现有的乡镇改革的研究中，我们发现研究视野一般局限在乡镇这一级范围内，至多有的把乡镇改革与村民自治联系起来，鲜见有将其改革置放于系统中的，因此研究结果不可避免地出现偏差，如研究结果指出的乡镇干部素质低下的问题。但实际上一部分乡镇干部有苦难言。李昌平在提到相关问题时谈到，“很多人认为乡镇改革的阻力在乡镇干部。表面上看是这样，实际不是。主导乡镇改革的是县级权力体，县级权力体的改革愿望是希望加强对乡镇的控制力。历次乡镇改革的结果都是权力上收，包袱下放。”[5]因此，政府任务逐步增多，到最低一级的乡镇时，政府任务和目标会呈几何级的增加。[6]不少乡镇干部形容乡镇政府是“五有五无”即“有牌子，有机构，有章子，有人员，有责任；无权力，无票子，无地位，无待遇，无前途。”许多乡镇财政困难，但有些事情特别是公益性事业，如乡村道路建设、水利建设、计划生育、困难救济、军烈属优抚、学校维修改造等，又不能不办。要办这些事，办法主要是两条，一向上面要，二向农民摊。所以乡镇改革的核心既不是精简机构和人员，根本的是要转变政府管理体制。

所以，我们可以清晰地看到，基层政权组织的功能重构涉及面之广、之深是历史上任何一次农村改革无法相比的，它将是现代化进程中民主革命的里程碑。但就可行性分析，似乎也并不难。目前，不管是学术界，还是实践工作者们，在此方面励精图治，其迫切性可见一斑。这场改革是政府引导的政府自我革命，乡镇政府的改革，在相当程度上是一种政府自身的改革，更主要地依赖政府的制度安排或外在的强制性制度变革。虽然在改革中可能会触及一些既得利益集团，但这样的付出与收益相比，不仅是必要的，而且也是值得的。

[1]吴理财，朱红萱.乡镇改革：乡镇干部的所思所想——对湖北省乡镇干部的问卷调查[J].中国农村经济，2010（1）.

[2]张静.基层政权——乡村制度诸问题[M].浙江人民出版社，51-52.

[3]徐勇.从村治到乡政：乡村管理的第二次制度创新[J].山东科技大学学报（社科版），2002（4）.

[4]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.北京：三联书店，1989.

[5]李昌平.乡镇改革与乡镇干部的出路[N].南方日报，2005-06-17.

[6]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003.160.

Transformation of Rural Grass-roots Political Organization's Role in New periods

REN Meng-e
(School of Economic and Law,Shaanxi Institute of Technology,Hanzhong,Shaanxi 723001,China)

At present,the rural grass-roots political organization is still in control of the traditional government administration paradigm of all-round control type.Not only its one-dimensional function is obvious,but also it shows the tendency or the behavior of seeking profit in the market economy.The role of new rural grass-roots political organization in the market economy should transform to two-dimensional function from one-dimensional function,and from versatile system to the limited system.

rural grass-roots political organization;role;transformation

C912.82

A

1008—7974(2010)09—0083—04

2010—06—21

任孟娥（1973-），女，陕西高陵人，陕西理工学院经济与法学学院副教授，硕士。

闻礼）