中国金融监管体制弱点的改进与完善

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

中国金融监管体制弱点的改进与完善

刘翠霞

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

目前全球都在反思“后危机时代”金融监管体制的改革问题，在此背景下，中国的金融监管体制暴露出了种种缺陷，需要进行改革。温家宝在2010年的政府工作报告中指出，“健全金融体系是应对国际金融危机冲击的重要举措”，要“推进存款保险制度建设”。因此，中国要完善金融监管体制，稳定金融市场，逐渐由机构监管向功能监管过渡，加强监管机构间的协调，加强对金融消费者的保护，建立存款保险制度，防范化解金融风险。

金融监管；监管体制；完善；金融消费者

2008年，由美国次级债危机引起的全球金融危机，使许多国家的金融体系遭受重创，进而影响到国内实体经济的发展。同时，此次金融危机也暴露了国际金融监管存在的缺陷。面对金融危机，目前全球都在反思“后危机时代”金融监管体制的改革问题。

中国对金融的稳定发展十分重视，对金融体制的改革和金融法制建设也作出了许多努力。温家宝在2010年的政府工作报告中指出，“健全金融体系是应对国际金融危机冲击的重要举措”，要“推进存款保险制度建设”，健全金融体系显然包括金融监管体系在内。面对“后危机时代”各国对金融监管体制的改革，反思中国现有的金融监管体制，同样面临改革的问题。

一、后危机时代各国金融监管的改革措施

2009年6月，奥巴马政府公布了《金融监管改革：新基础》。虽然至今还未获得国会通过，但美国金融监管的改革的确提出一些创新的措施。主要包括三个核心部分：一是将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”，全面加强对大金融机构的监管；二是设立新的消费者金融保护署（CFPA），保护消费者以及投资者的权益。三是提高国际监管标准并改进国际合作。还提出组建两个新的监管机构：一是执行跨部门协调职能的金融服务监管委员合；二是成立专门负责对银行进行监管的部门，弥补现有监管体系的缺陷。

金融危机爆发后，英国的金融监管的改革，主要在于英国议会通过的《2009年银行法案》以及英国财政大臣达林公布的《改革金融市场》的两份文件。英国的金融监管的改革措施在于：一，设立专门机构，强化金融稳定目标，高度重视对系统性风险的监管，明确监管当局在危机银行处置中的权限和程序。二，加强对金融消费者的保护,《改革金融市场》提出，必须要确保消费者能够获得所需的金融服务；金融机构应该为消费者提供易于理解的高透明度金融产品；对于给大量消费者造成损害的金融服务和产品，消费者有权提起代表诉讼，向金融机构追讨损失；为了更好地保护存款者的利益，应该对存款保护安排做进一步的改进等。另外，要加强国际及欧洲监管合作。

日本对金融市场实行统一监管。国际金融危机爆发后，日本金融厅制定了中长期监管结构的治理措施：将行政资源尽早投入到对金融危机影响的把握和分析上，尽早采取应对措施；明确证券化商品的原资产的可追查性，充实监管方针中的风险管理和信息公开；对评级公司进行加强监管的讨论；强化金融厅的内部体制，设立新的部门来专门负责把握市场动态。日本金融厅虽采取了一系列应急措施，但日本仍然坚持了鼓励金融创新的原则，没有采取过多的金融监管调整措施，这与美英等国积极进行金融监管改革形成鲜明对比。

二、中国金融监管体制存在的弱点

后危机时代各国针对本国的金融监管实施了一定的监管改革措施，美英日三国的改革方案对中国的金融监管有一定的启示。中国目前的金融监管也暴露出了种种弱点，因此需要进一步的改进。

（一）监管重复与监管真空

中国是以机构监管为基点的，实行“一行三会”的分业监管模式，即在此模式下银监会、证监会、保监会三大金融监管机构自成系统，监管目标不同。这导致金融监管机构之间出现监管重复与监管真空。尤其国内的金融创新模糊了分业经营的边界，使得各监管机构原本明确的管辖权界定变得模糊。

金融控股集团，如光大集团的出现，使得各金融监管机构间的业务交叉越来越多，导致重复监管。当一些可能对监管机构产生严重不利影响的事件发生的时候，各监管机构存在相互推诿的现象，导致我国金融监管体系的疏漏，这在某种程度上降低了监管效率。

（二）金融监管机构间信息共享与协调机制不足

中国的金融监管机构是“一行三会”，其中三会之间在行政上是独立的监管机构，地位平等。各机构以自己的业务范围为限进行监管，机构间的协调只依靠不定期举行的联席会议制度，这根本无法达到信息的共享。

中国的一行三会的联席会议制度，只是一个开始，无法满足日常工作对机构间协调工作的要求，而且还存在一定的缺陷：一是联席会议制度没有相应的法律依据，缺乏保障，只是有关金融监管部门以《备忘录》的形式对联席会议制度进行设计；二是不同金融监管部门在具体监管业务上缺乏有效地约束机制，协调交叉领域监管没有具体明确规定，如果只是采用一种“会签”的方式增加部门间的沟通，一旦不同金融监管部门之间对某项政策或业务产生利益纠葛，可能出现相互推诿的问题，影响金融创新的效率以及金融监管的有效性。［1］三是，联席会议制度中，对中国人民银行只是邀请参加。虽然我国已经形成银监会、证监会、保监会“三驾马车”的监管格局，中国人民银行不再承担对具体金融机构一般性业务的监管责任，但其作为中央银行，根据现行法律规定，依然担负着维护金融稳定、防范和化解金融风险等职责。如果金融监管联席会议中没有来自中国人民银行的声音，其缺陷不言自明。

（三）中国对于金融消费者的保护不够完善

目前，金融产品日益复杂化、多样化，而我国目前对于金融消费者的保护，还存在薄弱环节。首先，相关法律不健全。《消费者权益保护法》缺乏具体的适用性，《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规对于金融消费者的保护规范多为原则性规定，操作性不强，金融监管部门对金融消费者保护承担的职责不够明确清晰。如《银行业监督管理法》“维护公众对银行业的信心”写入监管目标，并对银行业监督管理机构的职责作了系统的规定，但是没有明确“为消费者提供适当的保护”，也没有一个条文涉及到金融消费者保护问题。我国一直采取隐性的存款保险制度，这也不利于保护存款人的利益。

其次，行业自律协会的保护不够，中国银行业协会、证券业协会、保险业协会等自律机构虽已成立多年，但是由于制度、机制、监管等方面的原因，行业协会的功能没有得到很好的发挥。

最后，金融消费者的投诉与受理机制欠缺。中国目前没有专门的负责保护金融消费者的部门。虽然证监会内部有一套信访制度，用以处理投资者上访。但是它还不是那种严格意义上的处理投诉和受理的应对机制，而更多的是一种普通处理群众上访的制度。

三、中国金融监管体制的改进和完善

通过考察各国的金融监管措施，中国的金融监管体制存在一些弱点，因此，我国要改进和完善金融监管体制，稳定金融市场，逐渐由机构监管向功能监管过渡，加强监管机构间的协调，加强对金融消费者的保护，建立存款保险制度，防范化解金融风险。

（一）加快“机构监管”向“功能监管”转变

金融控股集团的出现表明我国已经开始出现混业经营了，但还不是真正的功能监管。功能监管，是指以某一类金融产品或金融服务为监管对象，并将监管范围扩大到整个金融市场，不但监管某一类金融机构内的风险，还关注风险在不同金融机构间的传递，有效避免监管真空。金融控股集团使我国现存的分业监管方式面临严重的挑战：分业监管能否应对集团结构中多种业务带来的市场风险？能否公正有效地监管金融控股集团机构？［2］所以建议我国从以下三个方面进行改革：

首先，建立有效的功能监管体系，在现行机构监管体制下强化监管机构间建立的高层定期会晤制度；其次，对业务交叉领域和从事混业经营的金融集团以及对出现混业经营特征的外资参股商业银行，各监管机构要达成联合监管协议；最后，建立一个以非现场为主的功能监管信息体系，促进监管机构间的信息交流，建立制度性的信息共享机制，克服机构监管带来的因信息封闭所导致的监管效率低下和监管空白。［3］

（二）加强监管机构间的协调与信息共享

中国的一行三会之间，应该进一步加强信息共享与协调合作，进一步完善金融监管联席会议制度。我国可以考虑以法律或国务院行政法规等形式确立金融监管联席会议的法律地位，进一步明确金融监管联席会议制度的组成机构，具体职责，运行机制，监管目标的协调，不同监管部门之间分歧的解决机制，及其与各监管部门及被监管金融机构的关系等问题。并保证各监管机构能够对监管问题进行磋商，交流监管信息，并对金融监管真空及时采取相应的措施，协调各机构的权力冲突。另一方面，《备忘录》将中国人民银行放到了“可邀请参加”的地位，是不妥的。法律上来说，虽然银监会已成立并履行职责，但这并不是说它和中国人民银行之间在业务上没有任何的纠葛，央行仍承担着一定的金融监管职能，因此，应将央行作为联席会议的一员，以加强各机构间的协调。

（三）加强对金融消费者的保护

结合中国金融消费环境及消费者保护法制的现状，并结合美国，英国的金融消费者保护制度，建议我国应从以下几方面进行完善。

第一，加强金融立法。首先，我国金融立法机构应借鉴英国《金融服务与市场法》将“适当保护消费者权益”放人监管目标中，确立监管机构在金融消费者权益保护方面的法律地位。

其次，制定存款保险制度。温家宝在2010年的政府工作报告中指出，“健全金融体系是应对国际金融危机冲击的重要举措”，要“推进存款保险制度建设”，这说明我国政府也意识到制定此制度的重要性。所以，建议修订并推出《存款保险条例》，明确规定存款保险制度的定位和运行准则，存款保险基金的筹集和运作以及存款保险基金的职责和管理。存款保险制度将更有利于保护存款人的利益，防止局部危机对全局危机的冲击。

第二，加强行业自律组织建设，进一步健全金融消费者保护的自律机制。明确金融行业协会在保护金融消费者方面的职责。进一步规范银行、保险、证券等行业协会在金融消费者保护方面的基本职责；可以为金融消费者提供一个自律性协调机制，金融行业协会可以设立专门的处理消费者投诉会员的机构，并制定相应的处理程序规则，为消费者投诉会员机构提供一个平台，以避免和减少金融消费者极端地将有关投诉诉诸司法途径。［4］

第三，明确监管机构对消费者的职责。一是确立金融监管机构在消费者权益保护方面的法律地位；二是促成金融监管机构内部设立消费者投诉处理机构，并建立消费者投诉解决的相应机制；三是金融监管机构应该承担和履行消费者教育职责，并通过适当途径加强金融业协会以及金融机构在消费者教育方面的职责；四是监管机构应该进行消费者调查，收集和通报消费者最为关注的事项；金融监管机构还可以借助监管指引，对金融机构在消费者保护方面需要高度关注的问题做出规范，强化金融机构的消费者权益保护意识，在服务和制度建设上为消费者权益保护奠定必要的基础，并在内部控制方面做好防范消费者投诉风险的事前控制。

另外，增加金融机构的透明度，制定金融机构信息披露法。制定此法应坚持完整性原则、真实性原则、准确性原则、可比性原则、及时性原则以及时效性原则，重点提高信息披露的及时性与时效性，还要审查与评估银行的信息披露制度，确保信息的真实性。另外，我国还需要制定严格的风险暴露的信息披露规则，这些规则既要规定风险暴露的信息定性披露，还要有定量的数据披露，同时对计算各种风险的方法要予以明确。保护金融消费的知情权与自主选择权。

金融是现代经济的核心，金融危机的爆发后各国采取措施完善本国的金融监管体制。我国更应加快步伐，完善我国的金融监管体制，防范化解金融风险。

[1]李金泽，梅明华.美国政府应对金融危机的监管改革方案及其启示[J].河北法学，2009，（27）.

[2]刘定华主编.开放中的金融法变革[M].湖南人民出版社.2008，216.

[3]张丽.基于金融创新的金融监管模式改革探讨[J].商业时代，2008，（24）.

[4]周良.论英国金融消费者保护机制对我国的借鉴与启示[J],上海金融，2008，（1）

Weaknesses of China's Financial Supervision System:Improvement and Perfection

LIU Cui-xia
(Law School of Hunan University,Changsha,Hunan 410082,China)

Presently,the whole world is reflecting the reform problem of financial supervision system in"post-crisis era".In this case,China's financial supervision system also exposes various kinds of deficiencies,and needs reform.Wen Jiabao pointed out in the government work report of 2010 that,"perfecting financial system is an important measure to deal with international financial crisis impact",and it demanded to"advance the construction of deposit insurance system".Therefore,we should perfect the financial supervision system,stabilize the financial market,transit from organizational supervision to functional supervision gradually,strength the coordination among the regulatory agencies,strength the protection to the financial consumers,build deposit insurance system,take precautions against and reduce financial risks.

financial supervision;supervision system;perfection;financial consumer

F832.1

A

1008—7974(2010)11—0059—03

2010—06—23

刘翠霞(1986-)，女，山东省沂南县人，湖南大学法学院在读硕士。

滢桥）