数字图书馆宏观管理的尝试性探讨——《中国数字图书馆宏观管理研究》概要

●田国良

（中共中央党校 出版社，北京 100091）

作为国家社科基金重点课题结项成果，田国良主编的《中国数字图书馆宏观管理研究》一书于2009年9月由湘潭大学出版社出版。该书意在梳理我国数字图书馆宏观管理实践，并加以理论阐释。

1 关于数字图书馆宏观管理的基本问题

数字图书馆宏观管理是一定社会环境下政府及有关部门，为了促进数字图书馆良性发展，根据数字图书馆客观规律，运用行政、法律、经济和技术手段，从系统、综合和全局角度对数字图书馆活动实施整体指导、调控的过程。

我国数字图书馆宏观管理的目标是：促进全社会数字图书馆持续、健康、全面发展；构建数字图书馆合理的结构体系；保持数字图书馆总供给和总需求的基本平衡，不断满足人民群众日益增长的对数字图书馆产品和服务的需要。

我们大力发展数字图书馆事业，但不能不顾客观条件，必须是需要与可能相结合，质量与数量、速度与效益相统一，兼顾目前发展与长远发展、全局发展与局部发展，掌握好发展的“度”。

数字图书馆结构体系主要有地区结构、系统结构、所有制结构。国家需要通过发展数字图书馆，使中西部和农村地区尽快共享丰富的信息资源，为实现跨越式发展创造条件，同时，充分发挥东部和大城市在数字图书馆建设中的带动和辐射作用；国家数字图书馆基础工程应作为全国性数字图书馆主干工程，其他系统的数字图书馆项目纳入全国性工程的大体系，各自有明确职责和分工；数字图书馆建设不可能也不必要在各地区、各系统甚至各图书馆平均布点；放宽市场准入，应该允许和鼓励非公有资本进入数字图书馆领域。

在发挥市场机制调节作用的基础上，通过正确的宏观调控政策，实现数字图书馆总供求的基本平衡，使数字图书馆的发展能够保证和适当超前引导社会对数字图书馆的需求，又不至于造成资源的闲置浪费或者供不应求。

数字图书馆宏观管理面临许多难以逾越而又必须逾越的难题，其中包括：避免重复，共建共享；注重社会效益，兼顾经济效益；消除城乡和地区发展不平衡；协调数字图书馆与传统图书馆的发展；吸引社会资金，推进产业发展；破解知识产权的困扰。

数字图书馆宏观管理，可采用行政、法律、经济和技术方法。

数字图书馆宏观管理理论是对数字图书馆宏观管理实践经验和规律的概括、提炼和总结，是一门以实践为基础的综合性交叉学科，它以数字图书馆宏观管理实践为研究对象。数字图书馆宏观管理理论既包含管理学的基本理论和方法，又具有数字图书馆宏观管理的特殊的理论和方法，属于管理学和数字图书馆研究的分支领域。其研究内容包括：在数字图书馆宏观管理实践和实证的基础上总结基本的宏观管理思路，形成对实践有普遍指导意义的宏观管理理论；研究数字图书馆的宏观运行规律，归纳宏观管理原理；研究数字图书馆宏观管理实施中的主体、客体及环境的交互作用关系，寻求科学的宏观管理方法；研究数字图书馆宏观管理中以计划、组织、领导、控制和决策为中心的管理环节，确立宏观管理的实施体系；研究数字图书馆宏观管理要素的作用和实现等。

2 关于数字图书馆宏观管理机构

我国数字图书馆宏观管理可以在现行机构框架内实施，不应另行成立新的专门的数字图书馆宏观管理实体机构。

借鉴国外经验，结合我国现状，可以以国家数字图书馆基础工程为主体工程，将各系统和地方数字图书馆项目纳入全国数字图书馆工程的大体系，联合有关部门共同参与，开发研究和建设数字图书馆。

既然国家数字图书馆基础工程是由文化部及其下属的国家图书馆申请立项和主持，既然我国数字图书馆已经形成以图书馆为主要参与者的基本格局，既然我国图书馆的主体——公共图书馆归属于文化部，那么，全国数字图书馆工程项目就可以由文化部及其下属的国家图书馆组织协调，传统图书馆与数字图书馆统一归口管理。

我国的数字图书馆研究和建设，应该根据各部门的特点，加以分工、协作。技术的跟踪、开发、研究，主要由科学院、高等院校等部门和有关企业承担，数字资源的规划和建设主要由国家图书馆，联合全国各图书馆、档案馆、博物馆、新闻出版单位等承担。

我国数字图书馆宏观管理机构的职能：制定全国数字图书馆发展计划；组织研究和提出有关法规和政策；组织有关重大项目的招投标及其评估、验收；推广数字图书馆标准规范和技术；统筹、协调数字资源建设和网络服务；帮助搭建和指导有关组织和行业协会。

3 关于数字图书馆信息资源的宏观管理

结合数字信息资源申报登记制度，应该对现有而且不断增加的数字信息资源进行全面调查摸底。信息资源申报登记过程同时又是严格的鉴定、审批过程。

在数字图书馆建设起步阶段，有几项基本的数字信息资源建设项目需举全国之力完成：一是尽快建立健全全国文献和数字信息资源联合目录；二是尽快实现全国所有新出版物的数字化；三是根据轻重缓急，分期分批开展各类文献数字化；四是对因特网各种信息资源进行系统收集、整理、保存、提供，去伪存真，去粗取精，同时建立网络数字信息资源指引库。

我国数字图书馆的信息资源可以采取集中式和分布式结构相结合的办法。可以考虑集中建立几个类似“美国记忆”的大型数据库。但是，从长远看，不可能将所有数字信息资源都集中在某一点，还是要采用分布式结构体系。我们的目标是利用分布式技术将分散在不同空间位置的数字信息资源整合成一个完整的检索系统。

数字图书馆信息资源建设的重点是数字信息资源整合，主要涉及数字图书馆异构数字信息资源系统和因特网数字信息资源的整合，可以归纳为数据、信息和知识整合。同时，还要特别注意数字图书馆信息资源与传统图书馆信息资源以及其他数字信息资源的整合。各种数字信息工程建设项目，应该加强统筹协调，避免各自成为“信息孤岛”。理想的境界是通过整合，使所有有价值的数字信息资源都有部门和单位负责开发，同时避免重复开发；使跨时空分布的数字信息资源成为一个用户可以无障碍利用的统一的数字信息资源整体。可以赋予某个或几个图书馆以国家级数字信息资源整合中心职能。

参照各国的经验和国际通行的标准规范，分析我国有关标准规范应用环境和制定程序，建立和推广适应我国数字图书馆信息资源建设的标准规范描述体系，并纳入国家标准系列。

构建数字图书馆信息资源长期保存体系，明确数字信息资源长期保存系统的基本目标、原则、对象、基本内容和基础技术，建立长期保存的组织制度。

购买和引进数据库，特别是国外较大型数据库，应建立合作采购机制。定期通报国内外可供数据库信息，收集各数字图书馆建设和管理单位购买、引进意向，组织专家对数据库进行调研、评估，实行合作采购、集体谈判、费用分担和资源共享策略。

中央政府投资的数字图书馆信息资源建设项目，由宏观管理部门提出项目指南，各有关单位提出项目申请，由专家鉴定，投资部门审批立项。每个项目，可以由一家承担，也可以多家联合承担，还可以由一家牵头和协调，联合全国或者某一地区、系统有关单位共同承担，实施信息资源共建。

数字信息资源共享，千万别忽略了数字信息资源利用的弱势地区和弱势群体。我们提倡社会和谐公正，同样包括建立数字信息资源利用的和谐公正环境。我们的目标是，通过一段时间的共同努力，消除不同地区、不同层次、不同类型读者的信息资源服务环境差异。

4 关于数字图书馆技术和人才资源的宏观管理

应该加强数字图书馆科研的管理和协调，加强知识产权保护力度，加强科研成果的交流与合作，鼓励数字图书馆科技创新，促进市场转化，并对数字图书馆研究开发企业提供优惠政策。

政府投资的数字图书馆工程项目的技术设备购置，应推行招标投标制和政府采购制。

数字图书馆员具有多种身份，既是数字图书馆信息导航员，又是计算机工程师，还是法律专家等等。这就要求数字图书馆优化人才群体结构，包括人才的复合化和层次化。复合化是指数字图书馆需要各种知识结构的人才；层次化是指数字图书馆需要各种层次的知识、技术和管理专业人才。其中，专业图书馆员在数字信息资源的评价、选择、采集、组织、学科导航及用户服务等方面，可以发挥其他专业人员难以替代的作用。

数字图书馆人才宏观管理需要采取以下措施：提高知识创新意识；发展专业教育和培训；开展国际人才交流合作；建立人才流动机制；促进人才激励机制的形成；建立从业人员资格认证制度。

5 关于数字图书馆知识产权的宏观管理

数字图书馆知识产权宏观管理的内容：优化法律环境；完善宏观管理政策；明确宏观管理机构的相关职责；建立高效运作的著作权许可机制；开展知识产权法规宣传教育。

没有必要在法律条文上单独列出“数字图书馆知识产权”，而只需在现有著作权法的框架内，按照国际惯用的三步检验原则（属于特殊情况；不与作品的正常利用相抵触：不无理地损害权利人的合法利益），针对数字图书馆所涉及的数字复制、网络传播、制作链接等问题，设置明确的限制条款，完善著作权法规。首先，对著作权法合理使用条款内涵加以明确与细化，如允许出于展示和保存目的对馆藏作品进行限量数字复制；允许出于教学科研目的，以数字形式限量复制某些类型的参考资料；允许在指明出处和版权信息的条件下，建立网络资源的链接。其次，在《网络著作权保护条例》中设置信息网络传播权的限制条款，明确界定信息网络传播权所覆盖或控制的网络类型和公众的含义；设置非赢利教育机构远程教育豁免条款；在采取著作权技术保护措施和非赢利的条件下，允许在局域网和校园网范围内向特定用户传输馆藏数字作品。

6 关于数字图书馆投资的宏观管理

我国数字图书馆投资宏观管理以间接调控为主，主要包括：通过有关政策和经济杠杆加以指导；通过制定中长期计划和重大项目建设计划加以引导；通过有关法规加以控制；通过项目审批等行政手段加以限定。

由图３可以看出，第2组除了意志下滑情形外其余5种情形信息量均高于第1组，表明第2组团队建设出现意外情况概率低于第1组，团队建设常态时稳定，但一旦出现某情形时信息量便剧增，隐患及潜在危机更强，需要积极防患，注意团队建设．

数字图书馆投资的宏观管理主要是调控全社会数字图书馆投资总规模。中央财政重点加强国家数字图书馆的投入，扶持西部和边远地区、农村地区数字图书馆投入。

数字图书馆主要是一项社会公益性事业，在起始阶段，主要靠政府投入。国家应采取多种措施保障数字图书馆启动资金和公益服务的运行资金；通过不断提高公共服务水平吸引持续的公共投资和其他投资。企业资金的注入可以在一定程度上弥补政府投资的不足。要通过宏观政策引导企业投资方向，对以公益性服务为目标的数字图书馆企业投资项目给予减免税和优惠税收、贷款政策。

数字图书馆投资效益是指数字图书馆投资活动所取得的成果与所占用或消耗的投资之间的对比关系，包括社会效益和经济效益。社会效益是指数字图书馆投资项目的建设和运行对社会带来的影响，是从国民经济全局和社会发展的角度对数字图书馆投资项目的评价。经济效益分微观和宏观经济效益。微观经济效益是指数字图书馆投资项目的投入与产出相比较，能否获得预期的盈利。宏观经济效益是指数字图书馆投资总量或每一个投资项目对数字图书馆以及整个国民经济有效增长、结构优化的贡献。

数字图书馆投资效益，首先取决于投资规模、布局、成份等的宏观决策，还取决于具体投资项目的确定及其进度和相互配合等微观决策。实现数字图书馆投资的科学决策，必须做到：从国情出发，借鉴国际经验，制定正确的发展战略；优化投资布局，合理安排投资项目；选好投资目标，重视项目内部、外部的配套建设和同步建设。

目前，有的数字图书馆工程项目决策者还没有充分认识自己决策责任的重大，也很少顾及投资项目的风险，于是，投资决策随意性现象难以完全避免。即使造成了投资决策的失误和项目运营的失败，由于其原因往往是综合性的，几乎每个部门都可以推托责任，同时又没有相应的处罚法律和规定，也很难追求责任。

在现行体制下，政府投资的数字图书馆工程项目容易造成多头分管，即项目投资、人事任免、劳动工资等由各行政部门分头负责。这些部门都可以合法地干预工程的投资运营，但并不承担财产责任。这就可能形成这么一种格局：似乎各部门都在管数字图书馆项目，但没有一个部门真正对从资本投入、资产经营到资本收益、资本积累的整个全过程负责，以至经营主体混乱，权责不明。甚至出现决策者不经营，经营者无责任的情况，其结果是投资运营效益低下。因此，对政府投资的数字图书馆工程项目，应明确具体机构作为投资主体，使其按照国家有关规定享有充分的自主权并承担相应责任，进行严格产权管理，提高投资效益。

各部门、各地方政府过于热衷于数字图书馆建设，容易造成投资规模过大，投资结构失衡，表现为前期投资比重大，后续投资青黄不接；硬件投资比重大，软件和技术投资不足，影响投资效益。因此，必须下大力气优化数字图书馆投资结构。

政府投资的数字图书馆项目的管理不力容易带来“三超”（概算超估算、预算超概算、决算超预算）现象。这些项目多属政府无偿拨款，投资主体与经营主体分离。这样，项目经营单位倾向于变动投资计划，扩大工程规模。投资“三超”致使工期拉长，造价上升，从而降低投资效益。为了减少“三超”，监理单位有必要从工程设计阶段就开始介入，以促进优化设计，减少中途设计变更，确保概算质量，使预算不突破概算，决算不突破预算。

7 关于数字图书馆工程项目的宏观管理

现行数字图书馆专家咨询和论证制度有待进一步健全完善，以形成这样的机制和环境：专家在工程咨询论证过程中可以畅所欲言、实事求是地表达意见；这些意见能够切实得到重视并发挥作用；专家在为工程宏观决策提供咨询服务过程中，不仅向政府负责，而更多的是向科学负责，向社会负责，向历史负责，同时也是向自己负责——对自己的“品牌”和利益负责。数字图书馆工程的专家咨询应采取以下改进和完善措施：第一，专家咨询工作应该前移。为了避免分散重复浪费，我国数字图书馆发轫之时，就应组织专家策划论证一个类似“美国数字图书馆创始计划”的整体工程，明确这个工程各个阶段的实施目标，确定每一阶段的若干子项目，通过招标和咨询论证落实各子项目承担单位。第二，严格实行项目申报单位回避制度。第三，严格实行咨询机构和咨询专家资质认证制度。

政府投资的数字图书馆项目以公益性服务为主，而辅之以某些营利性经营手段以补充政府投资的不足；企业投资的数字图书馆项目的主体是营利性经营，同时，也通过各种政策和措施引导其积极开展某些公益性服务。政府投资的数字图书馆项目应该由能够代表政府的或者受政府全权委托的项目法人来筹建和管理，其主体数字信息资源，应该免费向社会公众提供服务。

数字图书馆工程项目的宏观管理主要通过严格推行项目法人责任制、招投标制、工程监理制、合同调控制和工程评估制来实行。

数字图书馆宏观管理部门应该促进数字图书馆工程建立适合知识管理的组织管理机制、技术机制、环境和激励机制。数字图书馆组织结构应改变以往传统图书馆固定的等级模式，较多地采用扁平化的网络模式。一些临时性组织，如特别业务小组、工程组等，应该应用于数字图书馆工程项目，而且应该在其组织结构中引入知识总监体制，以适应变化莫测的用户需求和市场。组建知识型团队是数字图书馆项目知识管理的基本任务。

数字图书馆项目集成管理是将集成管理思想运用于数字图书馆项目管理实践，实现各资源要素的全方位优化，促进各要素、功能和优势的互补与匹配。数字图书馆项目的战略管理、标准规范管理、知识管理、人力资源管理、知识产权管理、用户管理、数字信息资源管理以及营销管理等构成数字图书馆项目集成管理结构框架。

包含众多子项目的大型数字图书馆工程项目，应借鉴项目管理方法。项目管理涉及9个方面：项目范围管理；项目时间管理；项目成本管理；项目质量管理；人力资源管理；项目沟通管理；项目风险管理；项目采购管理；项目集成管理。

数字图书馆宏观管理部门应采取措施，完善数字图书馆评估方法、内容体系和评估标准，推进数字图书馆评估的有效开展。

有关审计部门应对数字图书馆工程项目，特别是政府投资的数字图书馆工程项目进行严格审计，重点是对决策过程、项目管理、项目资金进行审计。