确立制度意识与推进反腐倡廉建设的关系分析

李正春

（中共定西市委党校，甘肃 定西 743000）

确立制度意识与推进反腐倡廉建设的关系分析

李正春

（中共定西市委党校，甘肃 定西 743000）

在新的历史时期，推进反腐倡廉建设，加强制度建设是根本，只有从制度上构建遏制腐败蔓延的堤防，才能有效地防治腐败。同样，加强反腐倡廉制度建设的一个重要的前提和基础就是确立和增强人们的制度意识。

制度意识；反腐倡廉；关系

在改革开放和不断健全完善社会主义市场经济体制的新的历史时期，反腐败仅仅着眼于案件的查处和强调思想教育与自律是远远不够的。只有从制度体系上构建遏制腐败蔓延的堤防，才能有效地预防和惩治腐败。反腐倡廉制度建设作为惩治和预防腐败体系建设的重要内容，无疑是从源头上防治腐败的重要途径，而确立制度意识，树立制度反腐的新理念，是推进党的反腐倡廉建设向制度化迈进的重要前提和基础。

一、制度意识的确立是人们反腐观念的一大飞跃

改革开放以来，我国经济社会持续快速发展的一条基本经验：就是以思想的大解放、观念的大转变带动事业的大发展。这也是中国特色社会主义道路是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的唯一正确的道路。如同新民主主义革命道路的探索和开辟是破除教条主义束缚，坚持将马克思主义同中国实际相结合一样，中国特色社会主义道路也是靠解放思想、打破“两个凡是”，冲破教条主义束缚，实行改革开放，才最终开辟出来的。

反腐倡廉建设也是如此。经过我们党对反腐倡廉建设规律性问题认识的不断深化和不懈探索，如今我们党已经初步走出了一条具有中国特色的反腐倡廉之路。党的十一届三中全会以前，党的反腐倡廉工作采取的主要是群众性政治运动的方式。这种方式在我们党刚刚执政时期是必要的。但在新政权稳固以后，特别是进入社会主义建设时期以后，就应逐步走上法制化轨道。遗憾的是，由于相当长一个时期“左”的指导思想占主导地位，这种政治运动一直就没有停止。

改革开放以来，我们党把工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心上来，实行改革开放政策。在反腐倡廉的基本理念上，也从依靠群众性的政治运动转向依靠经常化、法制化、规范化工作的轨道。1980年8月，邓小平同志在中央政治局扩大会议上的讲话中，对在和平建设时期大搞群众运动的方式进行了根本的否定。他说：“历史的经验证明，用大搞群众运动的办法，而不是用透彻说理、从容讨论的办法，去解决群众性的思想教育问题，而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的。”1982年4月，在中央政治局讨论打击经济领域中的严重犯罪活动的会议上，邓小平同志又指出，“打击经济犯罪活动，我们说不搞运动，但是我们一定要说，这是一个长期的经常的斗争。”在1992年视察南方的重要谈话中，邓小平同志更明确地指出：廉政建设还是要靠法制，搞法制靠得住些。由此可见，邓小平提出的这些廉政要经常化、法制化思想，是新时期反腐倡廉思想和理念的一个重大转变，它为中国特色反腐倡廉道路的形成作了思想理论上的准备。也是思想意识和观念上的一个重大突破。遵循这一思想，在改革开放实践中，我们党对如何开展经常性的反腐倡廉工作这个崭新的课题，进行了不懈的探索。从而提出了要“在新的历史条件下，在党的建设上走出一条不搞政治运动、而靠改革和制度建设的新路子”的总思路。与此同时，还提出“经济要繁荣，党政机关要廉洁”的要求，并进行廉政制度建设的试点，提出要在廉政建设方面集中做几件人民群众关心的事。所有这些努力，都是在改革开放新的历史条件下对中国特色反腐倡廉之路的探索。

党的十六大以来，尤其是十七大党中央首次提出反腐倡廉建设并将其融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设中，在坚决惩治腐败的同时，进一步加大预防腐败工作力度。这是对反腐倡廉规律性及其理念认识上的进一步深化。2010年1月，在中纪委十七届五次会议上，胡锦涛总书记从党和国家事业发展全局和战略的高度，在全面、科学地分析了当前的反腐倡廉形势的基础上，着重阐述了加强反腐倡廉制度建设的重要性、紧迫性和基本要求，强调要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力、增强制度实效。

至此，可以说，一条从开展群众运动的方式到运用权力再到着重完善制度为核心的中国特色反腐倡廉道路已初步形成。反腐倡廉道路是构成中国特色社会主义总道路的具体道路之一，其重要特色就在于，它确立了制度意识，充分体现了执政党反腐倡廉意识的主动性、自觉性、自律性。这是党的反腐观念的一大飞跃。

二、反腐倡廉建设也是各种制度形态的有机结合

加强反腐倡廉建设，切实有效地遏制腐败现象的滋生蔓延，重点要健全完善惩治和预防腐败体系。完善惩治和预防腐败体系是一项复杂而艰巨的系统工程，只有通过长期不懈的努力，才能使拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制逐渐得以完善。

据统计，党的十五大以来，全国仅省部级以上机关共制定反腐倡廉方面的法律法规及其他规范性文件就达2000余项。其中，中央纪委、监察部制定的就有160余项。若论全国各级纪检监察机关制定的各种反腐倡廉制度，更是不可胜数。客观地讲，我国各级各类反腐倡廉法规制度的不断丰富和完善，为党风廉政建设和反腐败工作提供了重要的法制依据，对推动反腐倡廉建设的深入开展起到了积极的促进作用。但是，当前反腐倡廉制度建设中有些制度制定不科学、执行不得力、监督不落实的状况也比较突出。具体表现在：

一是制度设计不规范。党的反腐倡廉制度建设的重点是要实现从制度要素建设向制度体系建设的转变。当前我们党致力于构筑以党章为根本、以民主集中制为核心、以基础法规为支撑、以其他配套法规为补充的制度体系，并提高制度的执行力。但存在的一个薄弱环节是制度体系建设不完善，尤其是在地方配套法规体系建设跟不上，致使有的制度滞后现象严重，有的甚至与现行法律法规相冲突，缺乏科学性；有的制度制定不考虑自身实际，而是直接套用上级的制度规定，缺乏针对性；有的制度不遵循基本规律，没有经过深入细致的调查研究，缺乏预见性；有的制度规定过于笼统、原则，缺乏操作性；有的忽视制度之间的相互联系，不进行制度整体规划和调整，很多制度存在交叉、重叠，甚至自相矛盾，缺乏系统性；有的制度朝令夕改，制度缺乏长期性和稳定性等。

二是制度执行不得力。有的在制度的执行上总是挑着执行，有利的就执行，不利的就变通执行。执行有难度的，就想办法、找理由来抵制执行，有时甚至在执行过程中，以地方利益和小团体利益为中心，寻找制度上的漏洞，钻制度的空子、“打擦边球”，严重削弱和影响了制度的执行力。有的地方执行制度缺少严肃性，不严格执行制度和规定，搞“人情化”。同样的制度，不同的人就有不同的执行结果。有的单位甚至存在着以会议落实会议，以文件落实文件的现象，致使制度停留在纸面上，难以落到实处。

三是监督检查不落实。一大批制度出台后，没有有效推进制度运行的保障措施，常常形成职责不明晰、监督不到位的局面。对不同阶段制度运行所要达到的目标不明确，对制度执行情况，往往习惯于“一阵风”式的突击检查，致使日常检查督促流于形式。有的地方不注意掌控制度运行的具体状况，致使制度运行过程中出现的问题不能被及时发现和纠正。对制度执行情况的考核，缺乏客观的评估标准，通常采用看资料、听汇报的形式，难以客观公正地进行结果评价分析。

这些问题的存在，直接导致一些法规制度落实不到位，使制度应有的规范约束作用得不到有效发挥，严重削弱了制度执行的严肃性和权威性，违背了制度设计和制定的初衷，甚至影响到党的形象。究其原因，最根本的是思想认识上存在偏差，即缺乏制度意识和观念。具体表现为：一是“重治标轻治本”，“头痛医头、脚痛医脚”，等到出了问题时才意识到制度建设的必要性。这就难以通过制度来调动党员干部的积极性，解决监督难的问题。二是“重制定轻落实”，有的地方和部门热衷于制度“创新”和花样翻新，制度一大堆，却往往只写于纸上、讲于口头，对制度出台后如何执行的具体举措全然不加考虑；三是一些基层领导干部对反腐倡廉建设的长期性、重要性、艰巨性认识不足，错误地把经济建设与反腐倡廉工作对立起来，只看到了制度的规范约束作用，忽视了反腐倡廉建设对经济建设的推动保障作用，他们片面地认为抓出经济效益是“实”，而贯彻落实反腐倡廉制度是“虚”，因而，对贯彻落实反腐倡廉制度积极性不高、主动性不强。同时，我们还要看到，由于监督机制不科学、不完善，制度执行不力，从而导致监督检查不实。有的纪检监察机构没有在完善监督机制上下功夫，不能形成健全的监督体系，不能创造性地运用各种丰富、有效的监督形式和手段，缺乏公开透明、畅通无阻的监督渠道，不能合理整合监督资源，没有形成监督合力，从而导致人民群众反映真实情况的来源和渠道不畅通，对制度的执行缺乏持续有效的过程监督，协调和督促的职能作用得不到充分发挥，在推动制度实施的过程中感到处处受到掣肘，推进制度科学运行显得“力不从心”。因此，推进反腐倡廉建设不仅仅是制度建设的某个方面，而是各种制度形态的有机结合，这样才能形成制度合力，有效地预防和惩治腐败。同时，更为重要的是在推进反腐倡廉制度建设的过程中，迫切需要我们继续解放思想、转变观念，不断完善反腐败工作领导体制和工作机制，并推进工作方式、方法创新。这也是确立制度意识和制度反腐观念的重要内容。

三、确立制度意识是有效推进反腐倡廉建设的前提和基础

“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”邓小平同志关于“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的论断，标志着我们党正在形成和不断确立制度意识。可以这样说，在现代社会，解决任何重大社会问题都要靠制度。这是被世界各国政治实践证明了的一条重要经验。改革开放以来，正因为我们党和国家高度重视和不断推进各方面的制度建设，人们的经济生活、政治生活、文化生活、社会生活才逐步走向规范化、制度化，促进了社会的整体发展和进步。但也毋庸讳言，目前仍然既存在制度不健全、不完善的问题，也存在一些制度没有得到很好执行和维护的问题，这其中就有制度意识缺乏的原因。因此，确立制度意识，树立制度观念，就显得十分必要和紧迫。

“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”“坚决查处违纪违法案件，对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息！”这些主张突出地表明了我们党对深化反腐倡廉工作的鲜明态度和立场；而“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”的主张则更为清晰地体现出了要紧紧依靠制度建设，包括把领导人的鲜明态度和坚强决心也要有效地转化为制度力量，来推进惩治和预防腐败体系建设的基本思路。

毫无疑问，仅仅依靠权力反腐是没有出路的，依靠制度反腐才是我国最终取得反腐成功的必由之路。依靠制度反腐我们党已探索了数十年之久，但目前我国依然处于由依靠权力反腐向依靠制度反腐的转型途中，而且要彻底实现这种转型仍面临着巨大的阻力。在推进反腐倡廉体系建设的历史进程中，我们党依靠制度反腐的思路更加清晰了，制度意识和制度观念更加深入人心。要使依靠制度反腐成为根本的模式，发挥出其应有的效果，必须要实现由“人治”向“法治”的根本转变。今天，我们党提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国之策，而要实现真正的法治社会，一个先决和前提条件则是权力过度集中的政治体制改革的实质性推进。在权力过度集中的政治体制改革方面，党中央从“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”到“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，从抽象的权力制约诉求到“决策权、执行权、监督权”之间的相互制约，这是认识上的飞跃。这种改革思路上的清晰化显然会有利于我国政治体制改革的实质性推进。当然，认识并不等于改革任务的提上议程，更不等于改革任务的完成，传统体制的惯性思维还很有市场，改革的阻力势必很大。但至少，观念转变和思路清晰之后，改革实质性推进的可能性明显增大了。

应当说，各级党员干部确立制度意识，树立制度观念，对提高制度执行力具有决定性意义。但现在存在的一个突出问题是，制度虽然很好，但是有些地方、有些干部没有认真执行，仅仅依靠权力反腐，在制度上就不可避免地使不少腐败分子成为漏网之鱼，即使受到查办的也难以得到真正的执行，那么，惩处的威慑效应将几乎丧失殆尽，效果也就谈不上，直接导致制度的效能大打折扣。领导干部如果从内心深处认识不到执行制度的重要性，把制度当成束缚，当成负担，就可能在行动上消极应付甚至阳奉阴违。制度是对社会公平正义的保护，各级党员干部只有从心里想着制度，有强烈的制度意识，才能做到上级有要求，个人有行动，不折不扣地落实上级制度要求和工作部署。因此，提高制度的执行力，也是人们确立制度意识的主要表现形式之一。

思想是行动的先导。加强反腐倡廉制度建设，增强人们的制度意识是一个重要的前提和基础。如果缺乏制度意识，不仅难以制定出好的制度，即使有了好的制度也难以得到有效遵守和执行，因此，只要全党全社会的制度意识增强了，自觉执行和维护制度的良好风气形成了，各项工作和事业才能顺利发展，反腐倡廉建设才能不断取得新的成效。

［1］反腐倡廉学习读本［M］.北京：中国方正出版社，2007.4.

［2］中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则学习读本［M］.北京：华文出版社，2010.3

［3］以制度建设打开反腐倡廉新局面［J］.中国共产党，2010.2

［4］杨河.解放思想与当代中国的发展［J］.中国特色社会主义理论，2010.3

［5］何增科.根据腐败多发规律提高制度预防质量［J］.中国共产党，2010.3

［6］中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2009.

Establish and Promote Awareness of System of Anti-corruption Construction

LI Zheng-chun
（Party School of Dingxi Municipal Committee，Dingxi 743000，China）

In the new historical period，promote anti-corruption construction，strengthen the construction of system is the basic system，only from the containment of the spread of corruption，can effectively control dyke corruption.Also to strengthen the construction of anti-corruption system is an important premise and foundation is established and enhance people’s consciousness of system.

system consciousness；anti-corruption construction；relations

D630.9

A

1009-6566（2010）06-0012-04

2010-07-25

李正春（1973—），男，甘肃定西人，中共定西市委党校讲师，研究方向为法学及党建理论。