湖南省山洪灾害监测预警实践与反思

周波艺 汤喜春

（湖南省防汛抗旱指挥部办公室长沙410007）

1 山洪灾害概况

1.1 山洪灾害概念及特点

山洪灾害是指在山丘区由强降雨形成的洪水泛滥以及相伴生的山体滑坡、崩塌、泥石流等所造成的灾害。研究分析湖南省历史上的山洪灾害，与平原洪水灾害相比，具有以下突出特点：

（1）突发性。

湖南省地处亚热带季风气候区，雨量充沛，全省多年平均降雨量达1427mm，比全国多年平均降雨量多800mm，而且时空分布极为不均，加上溪河多、比降大、产汇流快，从降雨到形成山洪一般只有几个小时，最短的只需1小时左右。因此，山洪来势凶猛，极易突发成灾，防不胜防。

（2）多发性。

据统计，全省从12世纪至20世纪，山洪灾害发生的频率为每百年63次，其中16世纪以来为每百年92次，19世纪以来几乎年年都有局部山洪灾害发生。

（3）区域性。

湖南省山洪灾害发生的区域性十分明显，主要集中在几个暴雨中心的局部区域，即：澧水上游以五道水为中心的地区，资水、沅水的分水岭及其下游地区，湘东北幕阜山至与江西省交界的罗宵山脉地区，以及湘南的南岭、九疑山地区。新中国成立以来，全省发生大规模的山洪灾害数以百计，其中死亡10人以上比较典型的灾害过程就有18次，按行政区划来看，高发区主要是郴州、永州、邵阳等地。图1为建国以来各市（州）典型暴雨山洪发生频次柱状图。

（4）季节性。

图1 建国以来各市（州）典型暴雨山洪发生频次柱状图

从调查分析得知，湘南和湘东的山洪灾害发生在3月底至6月底，湘中发生在4月上旬至7月初，湘西和湘北发生在4月上中旬至7月底。但受台风影响，湘南及湘东南最严重的山洪灾害常发生在7～9月。统计2000年以来49次较大暴雨山洪的发生时间，主要集中在5～8月份，其中5月份4次，6月份11次，7月份18次，8月份15次，其余月份没有较大暴雨山洪发生。图2为2000年以来较大暴雨山洪发生时间分布图。

图2 2000年以来较大暴雨山洪发生时间分布图

（5）破坏性。

山洪灾害的破坏性极强，突出表现为：造成人员伤亡严重，财产损失惨重；对基础设施损坏程度深，恢复难度大，有的甚至是毁灭性破坏，顷刻之间就可造成溪河改道、道路中断、房屋倒塌、耕地被毁，严重危及人民生命财产安全。

1.2 易发区基本情况

湖南省地理位置位于我国东南腹地，长江中游以南，全省土地面积21.18万km2，总人口6 805万。境内山地、丘陵、岗地分布广泛，占全省土地总面积的80.49%，受复杂的地形地貌条件和不稳定的气候系统影响，极易发生山洪灾害。省内山洪灾害易发区总面积7.13万km2，涉及到96个县（市、区）1 611个乡（镇）594.05万人。

1.3 典型山洪灾害

调查分析近10年来的山洪灾害统计数据，其影响范围之广、危害程度之深、人员伤亡之大令人触目惊心。2001年，邵阳市绥宁县“6·19”特大暴雨山洪导致124人死亡，直接经济损失5.6亿元。2003年，郴州市临武县“5·13”特大暴雨山洪导致24人死亡，6人失踪，直接经济损失0.25亿元。2004年，益阳市安化县“6·23”特大暴雨山洪导致14人死亡，直接经济损失达6.48亿元。2005年，“5·31”特大暴雨山洪袭击娄底市、邵阳市局部地区，洪灾导致84人死亡，37人失踪，大量基础设施被毁，直接经济损失22.98亿元。2006年，发生在湘东南的“7·15”特大暴雨山洪，因灾死亡417人，失踪109人，共造成直接经济损失78.1亿元。2008年，“6·25”特大暴雨山洪致使临武县金江镇林森村解秽堂自然村发生泥石流灾害，造成12人死亡，2人失踪。2009年，怀化市“7·25”特大山洪灾害，冲毁房屋2 377间，损坏房屋1.706万间，因灾死亡11人。2010年，全省先后发生了12次较强降雨过程，局部山洪频发，共造成64人死亡，8人失踪。统计建国以来的17次重大山洪灾害，共造成人员死亡达5 996人之多，房屋倒塌达281.96万间，有60座小型水库失事，尤其是1954年7月25日浏阳市宝盖洞水库因特大暴雨山洪造成垮坝，一次性造成477人死亡。

2 监测预警实践

2.1 工作思路

山洪灾害的突发性和破坏性，往往使人们防不胜防，措手不及，而且治理的难度特别大。因此，必须坚持“避治结合，避重于治”的原则、必须明确“远离山洪，主动避灾”的指导思想，把防御工作的重点放在实时监测预警及机构建设、预案编制、培训演练等相应配套手段上，从根本上确保人员安全和灾害损失最小。

2.2 工作措施

2.2.1 机构建设

目前，全省1 611个山洪灾害易发乡（镇）都建立了山洪灾害防御指挥机构，覆盖率达100%；有山洪灾害防御任务的17 351个村中，成立了16 112个防御指挥所，覆盖率达93%。

2.2.2 预案编制

2008年，省防指专门下发文件，颁布了乡镇和村级山洪灾害防御预案编制大纲。目前全省96个山洪易发县（市、区）、1 611个乡镇、17 351个村基本上都制定了山洪灾害防御预案。

2.2.3 监测预警

2005年汛期，省防指开通了灾害性天气预警手机短信服务，截至目前，已有近10.5万个号码纳入到气象短信平台，为基层躲灾避灾争取了一定的主动权。2007年6月初，省财政安排1 670万元，各市、县累计配套2 000多万元，在全省32个山洪灾害防御重点县的3 000个村建立了村级预警报警系统，通过广播、铜锣、口哨等信号器具的配发，较好地解决了山洪灾害防御预警信息“最后一公里”（即预警报警信息的进村入户到人）的问题。同时，在中央和地方财政的共同支持下，已有浏阳、耒阳等24个县（市、区）基本完成了山洪灾害监测预警系统一期工程建设。

2.2.4 组织领导

随着防汛格局的新变化，省委、省政府对山洪灾害防御工作日益重视，2007年5月20日，在资兴市召开了全省山洪地质灾害防御工作座谈会；2008年5月30日在涟源市召开了全省山洪灾害防御暨水库除险保安座谈会；2009年6月17日在浏阳市召开了全省山洪灾害防御工作座谈会，专门就如何做好山洪灾害防御工作进行了部署。各市县也切实加强领导，先后多次召开专题会议，研究部署山洪灾害防御工作。

2.2.5 培训演练

据统计，2005年以来，全省共开展不同形式的宣传培训达1 250余场次，其中省级9场次、市级83场次，累计发放各类宣传挂图140多万册、《山洪灾害防御常识》10万册、《山洪灾害防御探索与实践》1万册到各类防汛责任人、乡村干部、群众骨干手中，先后有590多万人通过电视、广播、网络、专题讲座等不同渠道学习了山洪灾害防灾躲灾常识。同时，近几年全省上下共开展了960多场不同规模、不同层次、不同范围的应急避灾实战演练，增强了基层防汛抢险队伍的应急抢险能力。

2.3 工作成效

据调查统计，自2005年以来，全省各地在抗击严重暴雨山洪过程中，突出监测预警和应急避灾，累计紧急转移群众达510多万人，取得了巨大的防灾减灾效益。

3 监测预警工作存在的主要问题

在山洪灾害监测预警实践中，我们还存在不少薄弱环节，其中一部分是由于当时治水思路的制约，一部分是由于科技发展和社会财力造成的限制，主要表现在：

（1）在资金投入上，原先对山洪防御重视不够。

“一湖洞庭水，多少天下事”。由于特殊的地理位置，湖南省在相当长的时期内把抗灾救灾工作的重点放在洞庭湖地区，重平原轻山区，重城市轻农村，重大江大河轻中小河流。用于山洪灾害防御的资金，仅占防洪资金的比例为2%～15%，这其中用于山洪灾害监测预警系统建设的资金更是微乎其微，而山区、农村和中小河流山洪灾害死亡人数却占整个洪水灾害死亡人数的70%以上。在山洪灾害防御方面，原先对监测预警系统等非工程措施建设不够重视，办法不多。2004年以前财政基本上没安排专项资金用于山洪灾害监测预警系统非工程措施建设，尽管近几年财政安排一定数额的资金用于监测预警系统或村级报警设施的建设，但防治范围十分有限，而且预案的编制、防御组织体系还有待健全，山洪灾害易发区尚没有全部建立有效的预警机制。山洪灾害的发生具有突发性和不确定性，防御工作需要运转顺畅的预警机制作支撑。实践证明，对山洪灾害的防御在非工程措施上有投入和没有投入大不一样。2010年，安化县先后遭受了7次特大暴雨袭击，2005年建起的县级山洪灾害监测预警系统滚动发出橙色和红色预警信息，广大基层防汛责任人先后迅速组织危险区累计15万群众转移避灾，连续6年实现了零伤亡，被国家防总办公室作为典型在全国通报推介。

（2）在责任落实上，无明确的考核奖罚体系。

山洪灾害防御涉及水利、国土、安监、气象、广电、民政等部门，还没有真正意义上形成运转高效的防御应急机制。一些部门工作还停留在开会、发文件上，没有真正把工作落实到基层。此外，在一些山洪易发的河流，上下游信息快速传递的机制没有建立，影响及时避险转移。历次重大山洪灾害过后，分析原因时往往强调降雨等客观原因，而对责任划分、工作体制和防御对策等不完善的考核奖罚标准和体系却没有进行系统地反思。

（3）在监测预警上，网络覆盖范围有限。

受经济水平和技术手段所限，目前很多地方重点山洪灾害危险区的监测站点还很不足，导致对山洪灾害发生与发展预测不准。根据省防指编制完成的《湖南省山洪灾害监测预警系统建设可行性研究报告》，全省有96个县市区需要进行监测预警系统建设，目前仅完成24个县市的建设，网络覆盖范围十分有限。有些地方虽然用了一些新技术，收集了不少信息，能够快速汇总反映降雨过程、反映已发生灾害和原因分析，看似现代化，看似科学，看似快速，但目前还只停留在降雨预报监测，临界雨量等关键技术还没有真正确定，没有实现对灾害本身的预警，更难以实现快速撤离。

（4）在躲灾避灾上，部分群众的防范意识不到位。

湖南省山洪灾害易发区多，山洪发生的次数多。但具体到某一地区，一般则十多年、几十年都未发生过，就有不少群众不同程度存在麻痹思想和侥幸心理，山丘区地处偏远，人员居住分散，经济不发达，受教育程度相对较低，加之一些地方宣传教育不够，致使部分群众对山洪灾害的突发性、破坏性认识不足，防灾意识淡薄，防御常识缺乏，自防自救能力很低。涟源市荷塘镇枧埠河有上百年多年未发生过大水，2005年5月31日山洪暴发，该镇左湾村一家三口，当洪水淹进家门，由于缺乏基本的逃生常识，不是往山上跑，而是迎着洪水的方向逃生，结果导致了两人丧生。这样的事情，这几年屡见不鲜，有的是已经撤离又返回家中抢救财产而被洪水冲走；有的是山洪暴发还在溪边路面行走，因路面垮塌而落水致死；有的因抢救养殖网和鱼而翻船致死，其死亡原因均属可以归避的范畴，令人叹息。

4 对策与建议

“以人为本，以防为主，以避为上”是做好当前山洪灾害监测预警工作的基本要求。从近几年实践来看，需继续加强以下几个方面的工作：

（1）加强预警系统建设，提高防灾保障。

事实证明，山洪灾害监测预警系统建与不建不一样，投多投少不一样。2006年，超强台风“碧利斯”给资兴带来特大降雨，由于没有有效的监测预警手段，共造成247人死亡，91人失踪。2007年8月，又一超强台风“圣帕”过境，与“碧利斯”相比，降雨强度更强、影响范围更广、持续时间更长、降雨总量更多、水势涨幅更快，但因及时启动了刚刚建成的监测预警系统，仅造成6人死亡，防灾减灾效益极为显著。建议加大财政投入力度，把山洪灾害监测预警系统建设放在与病险水库除险加固、城市防洪堤建设等工程措施等同的位置，及早纳入省级基建项目，以确保稳定的资金来源，使这项惠民工程能早日上马。

（2）加强预案体系建设，夯实防灾基础。

湖南省山洪灾害点多面广，全面治理难度大，近期山洪防御只能以非工程措施为主。根据湖南省实际，一是要进一步加强气象、水文预测预报工作，要结合监测站网建设，推进信息共享，加强科技攻关，总结经验，进一步优化短历时、小尺度局地强降雨的预测预报工作，为防汛减灾提供更加可靠的信息；二是要进一步完善防御预案，要继续全面深入开展山洪灾害隐患普查，划定危险区和安全区，确定转移路线，并加强演练，提高防御预案的可操作性；三是要进一步加强宣传普及力度，提高山丘区干部群众防灾避灾意识和能力。

（3）加强工程建设，提高防灾能力。

一是要科学选址，规范城镇、乡村建设。二是要加强中小河流综合治理，提高防洪能力。三是要加快病险水库除险加固步伐。全省尚有5 900多座病险水库，这些水库不但不能发挥应有的防洪减灾效益，还可能因溃坝失事造成更大的灾害，是湖南省防灾工作的重点和难点，要尽快加快治理力度；另一方面，要切实加强对各类尾砂坝、未上型的电站等管理，减少次生灾害危害。四是要出台政策，开始着手或考虑对处于山洪灾害危险区、生存条件恶劣、地势低洼而治理困难地方的居民实施永久搬迁。