长沙市农村饮水工程存在的主要问题及对策研究

陈海燕

（宁乡县水利水电勘察设计院长沙市410600）

1 自然、社会经济和水资源概况

长沙市位于湖南省东部偏北，湘江下游和长浏盆地西缘。长沙属亚热带季风性湿润气候，四季分明，全年平均气温（16.8～17.2）℃，年平均总降水量1 422.4 mm。水资源以地表水为主，年均地表径流量73.7亿m3。除湘江外，还有浏阳河、捞刀河、靳江和沩水等汇入湘江的支流15条，大型水库有浏阳市境内的株树桥水库和宁乡县境内的黄材水库。

长沙系湖南省省会，全省政治、经济、文化、科教、信息中心，辖芙蓉、天心、岳麓、开福、雨花5区，长沙、望城、宁乡3县和浏阳市，全市土地总面积1.18万km2，其中耕地面积24.79万hm2（371.8万亩）。全市总人口637.4万人，其中农业人口419.03万人。

改革开放30余年以来，长沙市经济实力明显增强，城乡建设日新月异，人民生活不断改善。根据《长沙市2008年国民经济和社会发展统计公报》（2009年5月），2008年，全市实现国内生产总值3 000.98亿元，全年地方财政收入342.21亿元，财政一般预算支出259.27亿元。城市居民人均可支配18 282元，农村居民人均可支配收入7 632元。

2 农村供水现状

长沙市农村饮水工程建设从20世纪80年代开始，截止2004年底，共建成101处集中供水工程，其中乡镇供水工程33处，村级供水工程68处，农村集中供水受益人口24.8万人。2005年以来，长沙市大幅度增加了对农村饮水工程的投入，2005～2009年间，利用中央预算内资金0.69亿元，加上地方各级政府配套及群众自筹资金共计1.57亿元，兴建供水工程1790处，惠及人口38.07万，占列入国家“十一五”规划人口的10.9%。农村饮水工程建设取得了显著的社会效益、经济效益和生态效益，全市农村饮水问题得到有效缓解，农民真正得到实惠，深受农民的欢迎。

但是，根据2009年初及年底长沙市两次农村饮水工程现状调查掌握的情况来看，目前全市已建农村饮水工程在规划设计、建设管理上还存在诸多问题，这些问题的存在影响和制约了农村饮水工程效益的正常发挥。

3 农村饮水工程存在的主要问题及对策研究

3.1 规划设计问题

（1）项目布局分散。

从长沙市以往几年来实施的农村饮水安全工程来看，总体上规划还不科学、布局还不够合理，部分项目过于分散，单村集中供水工程多、分散供水工程多，千吨万人工程少，一些完全可以整合供水的工程没有整合，没有按集中供水工程进行标准化建设。建议在今后的农村饮水工程建设中，明确以“以发展农村集中供水工程为主，适度规模，力争实现村村通自来水，逐步实现农村供水城镇化，城乡供水一体化”为发展方向，进一步完善和明确农村饮水安全建设的原则和思路，优化布局。

（2）项目建设标准偏低。

长沙市农村饮水工程建设总体上是处于低水平、小规模、技术含量不高的层次。究其原因：一是前期工作深度不够，技术方案不够合理，重水源轻水质；许多供水工程没有正规设计，没有设计施工图纸，部分供水工程为边勘察、边设计、边施工的“三边”工程，盲目性、随意性较大。二是施工技术水平低，监管不力，技术服务不到位，工程质量与安全缺乏保障。

3.2 管理问题

（1）工程产权不明晰。

农村饮水工程管理的最大难题在于工程产权不明，责任不清，管护责任主体缺位。就调查情况来看，长沙市农村部分饮水工程仍没有形成规范的管理机构和管理制度，工程长期效益没有保障。有的水厂运行中不搞核算，不提折旧，不计成本，甚至变相变卖固定资产，最终导致国有资产流失的同时，工程老化失修，直致报废。因此，要从根本上打破这种体制弊端，就必须首先明确饮水工程的产权主体，在体制上与市场经济接轨，建立饮水工程长效机制，确保工程效益正常发挥。

（2）政策扶持不力。

农村饮水工程在建设、运行上成本相对城市供水工程要高出很多，政府未对农村饮水工程这一公益性事业在政策上进行扶持，未出台有关农村饮水工程运行和管理的优惠政策，如征地、税收、电费、破路等，导致农村饮水工程建成后运行艰难。

目前长沙市农民饮用水工程建设资金由中央、地方配套、农民自筹三部分构成。建议在今后的农村饮水工程建设中，除继续按原政策补助外，对规模较大的水源工程，市水利局建设资金按照一定的比例给予补助；农村饮水工程用电电价执行农业排灌用电价格标准；建设环节和运营管理的税费实行减免；明确农村饮水工程建设用地为公益性用地，减免工程建设用地费用，免费办理各项手续；对山区和经济相对落后的村，市级资金按项目建设适当给予政策倾斜；对部分提水扬程高、水质处理难度大造成成本过高，用水户无力负担成本水价的工程，给予适当的财政补贴等优惠政策。

（3）饮用水源存在安全隐患。

虽然近年来长沙市不断强化执法监督，加大饮用水源保护力度,但并未从立法和执法层面采取切实有效措施，严格保护饮用水源，导致水厂制水成本剧增。通过两次饮水工程调查，发现一些饮用水源存在安全隐患，主要是养殖业污染、农村生活污水污染、山林种植污染、河道采砂污染等。

建议政府采取有效措施，通过以下多种形式，切实加强饮用水源保护：①加强宣传普及工作，进一步增强人民群众对饮用水源保护区的保护意识；②建立饮用水源水质保护协调领导机制，统筹协调辖区内饮用水源水质保护工作；③坚决取缔饮用水源保护区内的非法建设项目和排污口；④加强日常环境执法监管，及时发现和消除安全隐患；⑤严格项目审批，从源头上消除饮用水源安全隐患。⑥加强农村饮用水安全保护工作，进一步推动全市农村改水、改厕以及污水和垃圾集中处理设施建设等治污保洁工作。

（4）未建立农村饮水安全应急机制。

长沙市未建立农村饮水安全应急机制，没有备用水源，不能有效应对可能发生的各种突发性水污染事件。建议建立饮用水源安全应急体系，制订应急预案，加强应急演练，提高突发环境污染事故应急能力。

（5）水质监测服务体系不健全。

目前长沙市在水质监测服务体系方面管理手段滞后，水质监测服务体系建设不健全。为确保农村居民饮用水卫生、安全，建议以县为单位建立水质监测机构，对全县的农村饮水工程进行常规监测；集中供水工程按《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2006）、《村镇供水工程技术规范》（SL 310）和《村镇供水单位资质标准》（SL 308）的要求，对水源水、出厂水和管网末梢水进行检验。规模较大乡镇级供水工程，设化验室配备相应的水质检测设备；规模较小村级的供水工程，配备自动检测设备或简易检验设备，也可委托乡镇级供水工程进行常规检测。

3.3 农村饮水工程建设与运行问题

一方面由于目前长沙市农村饮水工程运行管理经费来源于水费，政府不再进行扶持，村级集中水厂水费收取按市场化操作确定，农民难以支付，故绝大部分农民饮用水仅将自来水作为备用水源用于做饭、烧菜、喝茶等方面，并未从真正意义上脱离饮水不安全状态；另一方面，乡镇、村级集中水厂在征地、破路、用电、纳税、水源污染等高成本运行状况下，也是举步维艰，故农村饮水工程迫切需要政府财政支持。

（1）水价过低，水费收取困难。

长沙市绝大部分农村水厂由于当地农村的经济条件和政府行政干预等因素，水价低于制水成本，造成了工程难以得到及时维护和正常运行。村级集中水厂情况更是严重，水价很低，有的只是象征性的收取一点。水费计收困难同样将造成工程运行困难和难以及时得到维护，用户饮水安全得不到有效保障。

为保证水厂长期良性运行，建议以保证工程日常运行、维修和更新改造为前提，按供水成本计收水费，不以营利为目的。个别困难地方成本水价一时不能到位的，应确保运行费和维修费，在成本水价逐步到位的过渡期间，各地采用财政补贴或乡村集体经济补贴的补偿措施。

（2）村级集中水厂运行管理不到位。

主要原因为村级集中水厂管理人员技术水平难以胜任管理工作。目前长沙市农村有能力的年轻人大多外出谋生，村级集中水厂的管理人员大多年纪较大、文化程度较低，而水站的管理要进行净化消毒工作，要计算加矾、加氯量，检测除氯含量，记录运行日志等等工作，技术专业性较强，管理需要较年轻的并且有一定的文化程度和责任心的人员。管理的不到位一方面造成了设备的闲置，另一方面也造成了饮水的不安全隐患。

（3）经营管理粗放，供水企业缺少发展潜力。

长沙市的大部分农村水厂仍在沿用计划经济体制下的管理模式，特别是村级集中水厂，管理意识淡薄，管理方式和手段落后，管理规章制度不完善。同时普遍存在供水规模小、制水成本高、水价低，利润低，改扩建工程资金投入大、产出小，积累远远小于投入，供水企业难以走市场化道路，缺少发展潜力。

（4）水厂建设、运行成本过高。

通过本次农村集中水厂运行成本调查，长沙市农村饮水工程建设、运行成本过高主要体现在用电、税费征收、工程建设用地等方面。

●水厂运行用电。根据已建成投产的几个规模较大的集中供水工程的运行情况来看，电费是水厂供水水价的一个主要成本之一。有的水厂只进水要用电泵加压，出水则自流供水，而有的水厂进出水都要用电泵加压。根据调查，水厂用电量基本在（0.4～0.65）元/t左右，占水价成本的40%以上，而农村饮水工程目前执行的电价是：有专用变压器的电价为0.67元/kW·h，没有专用变压器的电价为（0.9～1.1）元/kW·h，而且不分时计量。

●工程建设用地报批。新建农村饮水工程首先就涉及到工程建设用地问题，一个规模较大的集中供水工程须长期占用几亩工程建设用地，而且必须按工程建设用地的相关规定办理好林业、国土等各相关部门手续。根据调查，目前长沙市下属区县（市）林业部门收费标准约（0.4～1.33）万元/亩；国土部门收费项目包括：耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、防洪保安基金、纯出让金、契税、建设用地管理费、权属调查费、工作经费、佣金等等，按最低收费标准计算，办理好国土部门手续费用每亩达9.5万元左右（未包括农民的拆迁补偿费、青苗补偿费等），另外还有发改、环保、规划、消防、文物、建设等部门的手续费等等。拿一处占地8亩的集中供水工程来说，要办理好相关部门各项手续费用，需资金100万元左右。

●税费征收。在已建成供水的农村饮水工程中，国家投入较大、解决人口较多的规模较大的集中供水工程项目，由政府明确水利工程管理单位成立供水公司，以企业管理模式进行规范化管理，办理工商营业执照，按6%的标准税率缴纳税费。

为了降低制水成本，降低水厂供水水价，使水厂能持续发展下去，也为了让利于民，使农村居民在兴建饮水工程之后不但能够喝上和用上干净卫生、合格的水,而且能够喝得起、用得起水，不因喝不起和用不起水而造成供水工程成为摆设劳民伤财，建议政府制定优惠政策，降低农村饮水工程的水厂运行用电电价，或者农村饮水工程的水厂运行用电的电价执行农业排灌用电价格标准；减免或减半征收农村饮水工程供水税费；明确农村饮水工程用地为公益性用地，减免工程建设用地费用，免费办理各项手续。

4 结语

农民饮水安全直接关系到农民生存、生活和发展，农村饮用水工程是统筹城乡发展，改善和提高农民生活质量，促进农村经济社会发展的重要基础设施。我们必须清楚地认识到，改善农村饮用水条件、提高供水保证率，让农民从喝上水到喝上安全水是非常必要的，饮水安全工程是解决农民群众最关心、最直接、最现实的生活问题，是社会主义新农村建设的重要内容之一，同时也是中央省市八件实事之一，如果因项目的建设增加了农民的负担，将失去工程项目建设的重要意义。