农村公路运输主干线融资问题研究＊

卢丽琴,刘志鸿

(1.顺德职业技术学院经济管理学院,广东佛山528333;2.华中农业大学经济管理学院,湖北武汉 430070)

农村公路运输主干线融资问题研究＊

卢丽琴1,刘志鸿2

(1.顺德职业技术学院经济管理学院,广东佛山528333;2.华中农业大学经济管理学院,湖北武汉 430070)

解决农村交通运输问题的核心是大力发展农村公路运输主干线作用,本文从农村公路运输主干线准公共物品性质出发,探讨了资源配置市场化、融资渠道多元化、融资过程规范化及融资活动法制化等的长效机制。

农村公路运输主干线;融资问题;准公共物品

农村公路运输主干线是指以农村公路网为依托,连接跨区域高速公路,具有承载大容量运载能力及快速疏散功能,且允许进行市场化融资的二级以上的运输通道,既与高速公路存在区别也与由国家主导建设的乡镇公路及通村公路有所不同。我国农村公路运输主干线的准公共产品性质包括两层含义。(1)农村公路运输主干线作为农村公路中最为重要的形式之一,与普通农村公路一样具有较大的正的外部效应,其公益性质在使用过程中表现出“非排他性”及“不可分割性”;但由于受社会生产力发展水平的限制,作为一种高级别的农村干线,其使用过程中可能出现“拥挤效应”,需要表现出一定的“竞争性”,即必须通过付费才能消费。根据新制度经济学的理论,解决外部性问题是依靠出售外部性产权来解决的。同时,从经济规律看,由于存在道路级差效益,农村公路运输主干线适度收费是符合公路经济规律和公平原则的。使用者可选择以支付公路通行费为代价来换取增加运输量、降低运行成本、缩短运距、节约时间、减少交通拥挤等道路使用效益。因此,现阶段我国农村公路运输主干线与高速公路一样具有公共产品及私人产品的属性,属于准公共产品的范围。(2)随着我国综合国力的不断增强,农村公路运输主干线及部分高速公路也将逐步过渡为公共产品。

一、强化资源市场化配置,提高融资预期收益

农村公路运输主干线建设资金短缺,融资困难只是一种表面现象,实质是其运行缺乏效率和投入产出率低。著明产权经济学家德姆塞茨认为:“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”。这就是说产权的界定可以使与外部性相关的成本或收益内在化,能激发当事人有效运用资源的动力,从而降低成本,提高经济效益。只有科学管理,制定符合经济规律的成本控制制度、符合市场规律的通行费形成机制以及适应经济和交通发展前景的农村公路运输主干线规划,才能大大提升农村公路运输主干线的社会经济效益和融资能力。

(一)遵循投入产出规律

美国经济学家瓦西里·里昂惕夫的《投入产出经济学》认为,将投入产出的数量用表格排列出来可以分析研究各种经济问题。利用投入产出分析,至少可以用于解决三个方面的问题:即分析各种经济问题、预测经济变化及制定行动规划。投入产出数量主要分析消费需求、投资需求与生产量及就业量之间的关系,以及每增加某部门的生产量时,直接与间接需要其他部门的投入及劳动力的情况。里昂惕夫认为,一个产业的产出水平是与所有其他部门的活动水平相适应的,否则这个产业的产出水平就会受到制约。我国农村公路运输主干线的规划和建设就缺少全面的投入产出综合分析,导致在产业发展的政策制定和预测方面出现了一定的盲目性,有的地区超前太多,有的则严重滞后。

(二)落实产权管理

现代产权理论认为:如果交易成本为零,不管产权确定给交易的哪一方,交易双方都会通过市场交易使资源达到合理配置即“帕累托最优”状态。但在现实生活中交易成本不可能为零,那么产权的界定会对资源配置产生影响。德姆塞茨认为产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励,这样无疑就激发了当事人运用资源的动力,从而提高了经济效益。市场交易无非是产权交易,如果农村公路企业产权不明晰或没有独立的财产权,实际上就没有参与市场交易,也就没有具备完全意义上的市场主体资格。按照经典的产权理论,界定模糊的产权必定损害经济效率。农村公路运输主干线如果由国有所有,那么很可能会出现所有者缺位现象而导致低效率的结果。经过三十年多来的改革,国有农村公路运输主干线资产的产权在社会活动中没有得到充分体现,经济行为引起的责、权、利等关系,还没有以产权为基础加以规定。因此,农村公路运输主干线最好通过市场化处理,明晰产权,因为处于市场经济中的农村公路企业才能有资格承担各种责任。

(三)提高企业的竞争能力

我国农村公路运输主干线建设后续发展资金匾乏的问题已露端倪。要使我国农村公路运输主干线产业走从数量到质量的全面、科学的发展道路,就必须形成自我发展的机能,形成适应市场竞争的机制,形成对资金市场的参与能力,形成对投资的吸引力。发展建设中的主要困难是融资,在政府融资体制不断改革,不断引入竞争机制、市场机制的背景下,我国农村公路运输主干线建设如果不能尽快形成竞争实力,形成融资优势,农村公路运输主干线的发展将面临巨大困难,可能会形成两种反差强烈的局面:经济发达和融资能力强的地区能轻松筹集大量资金,而急需发展农村公路运输主干线的不发达地区却因没有对资金的吸引力而举步维艰。结果会导致我国农村公路运输主干线分布的极不平衡,发达地区过于密集的农村公路运输主干线将难以发挥应有的作用,造成资源和建设资金的浪费,甚至影响全国经济的均衡发展。通过市场配置资源,提高融资能力,是推动农村公路运输主干线健康发展的重要措施。农村公路运输主干线资源配置的市场化,首先就要确保农村公路运输主干线产业的各个环节形成竞争机制。没有竞争、没有激励、没有监督的国有资产是不会对资本市场有吸引力的,而没有资金市场的支撑,农村公路运输主干线的发展只能是无米之炊。一个产业的发展固然需要国家的扶持,但最终的发展和成长要靠自己去适应市场、占领市场。

二、融资渠道多元化

长期以来我国农村公路运输主干线融资渠道单一、债务结构单一。具体表现为,农村公路运输主干线融资大多数集中于政府融资、银行借贷融资,且以间接融资为主。只有不断拓宽农村公路运输主干线的融资渠道,走多元化的融资道路,才能使农村公路运输主干线建设走出融资难的困境。

(一)调整债务融资结构

目前农村公路运输主干线领域的公司债券公开发行几乎为零,这种状况说明两个问题,一是农村公路企业自己发行债券的可靠性不高,二是公众对其信誉认可度不高,形成了一个不敢卖,一个不愿买的尴尬局面。结合我国农村公路运输主干线融资的现状,建议我国农村公路运输主干线债务融资可按6:3:1的比例安排银行借贷、公司债券和企业债券的债务融资结构。我国农村公路运输主干线的准公共产品属性决定了银行借贷具有政府扶持的性质,银行放贷在一定程度上具有稳定金融市场、体现金融政策和发展战略的作用。

农村公路行业在我国证券市场还不是主流,抗风险的能力很有限,透明度过高将会不断增加监管成本,所以应“积极发展、适当控制”公司债券的比例。自办发行的企业债券应把企业的信誉放在首位,在实现融资目的的同时注重提升企业的无形资产,完善自我监督机制,审批和管理部门应严格要求,企业债务的融资比例应严加控制。

(二)发展直接融资

农村公路运输主干线公路经营企业将过多的融资负担压在商业银行的肩上,导致商业银行决策极易受到外部因素的干扰,加大了金融风险。化解银行不良贷款、拓展农村公路运输主干线融资方式的一个重要措施就是发展直接融资。直接融资,即拥有暂时闲置资金的社会部门与需要补充资金的部门之间直接进行协议,或者在金融市场上前者购买后者发行的有价证券,将资金提供给需要补充资金的部门使用,从而完成资金融通的过程。随着我国经济发展和高速行业规模的不断发展壮大,一些经济发达地区的农村公路运输主干线产业正高速地良性发展,经济效益不断好转,少数农村公路集团已掌握有相当数量的资金,具备了一定的投资能力。资金短缺虽然是全局性的、绝对的,但在一些局部区域或集团却存在资金相对过剩的现象,政府决策部门要抓住时机鼓励和引导大型、良性发展的农村公路企业积极兼并、投资其他农村公路企业,这有利于农村公路运输主干线的专业化、集团化和网络化发展,有利于充分发挥规模效应和比较优势。积极倡导优胜劣汰,达到用市场配置资源,把政府对农村公路运输主干线产业的产业扶持由输血式的放贷、国债支持等转变为帮助企业形成自己的造血机能,从而提高农村公路企业的竞争能力和获利能力,培养企业自我发展的长效机制具有巨大的现实意义和深远的历史意义。

(三)保持政策性融资的力度

回顾我国农村公路运输主干线发展的历史,可以清楚地看到,中央财政对农村公路运输主干线建设的资金支持和政策支撑,在我国经济基础并不坚实、资金状况非常紧张的情况下以政府为主导筹集了大量的建设资金,为农村公路运输主干线的发展提供了强有力的资金保证。地方政府因财力有限对农村公路运输主干线的投入非常有限。随着改革开放的不断深化,不少地方的政策投入正在逐渐取消,政府对农村公路运输主干线的控制力度也已伴随着政策性融资的减少或取消而逐渐减退,这对农村公路运输主干线的良性发展和其产业市场的有序竞争将产生负面的政治影响、社会影响和经济影响。农村公路运输主干线的发展不能唯利是图,因为它不是一个简单私人产品,该产业的发展要纳入国家的总体发展规划中就应使农村公路运输主干线政策性融资保持一定的密度和力度,通过融资政策体现国家意志,扶持优势企业,完善农村公路运输主干线建设、管理的政策法律体系。

三、融资过程规范化

经过良好规划的农村公路运输主干线本身就是好的投资项目,具有较高的投资回报率,应具有强劲的融资能力,如果融资活动缺乏管理、制度不严密,整个融资活动随意性很大,这对控制财务成本,保持较高的投入产出率和积累农村公路运输主干线的无形资产都很不利。

(一)融资方式规范化

农村公路运输主干线建设需要的资金巨大,融资过程中的每一个细小环节的资金出现寻租现象,其后果都非常严重。这些损失都将作为农村公路运输主干线融资的交易成本,最终进入农村公路运输主干线建设经营的总成本,无疑加大了企业经营的负担,挤占了项目的获利空间,消蚀了农村公路运输主干线的无形资产,成为了农村公路运输主干线行业发展的巨大障碍。因此,农村公路运输主干线融资是一个复杂的系统工程,从融资项目的可行性调查、融资工具选择、融资方案审批、融通资金拨付、以及工程进度管理、融资风险监控、退出机制建立等许多环节和程序方面都需要制定适宜的规则,用制度约束融资的每一个程序和细节;尽量增大融资的可预见性,减少不确定性,用规则和制度规范融资行为;在每一个融资程序上都要用严格控制的制度来提高融资的透明度,尽量减少在融资活动中的人为因素,要约束和限制个人在融资行为中的自由裁量权。

(二)融资程序制度化

改革开放以来,我国的融资体制正处在调整和转型之中。国家投资政策正从经济建设投资型向公共服务和社会管理投资型转变,国家对经济建设特别是竞争行业的直接投资越来越少,对基础设施投资的政策也正从财政融资型向商业融资型调整。农村公路运输主干线属事业型公益性产品,在国家投资由拨改贷、再由政策性贷款变为主要是商业性贷款后,农村公路运输主干线建设的资金来源就主要靠市场运作,按市场经济规则来筹集。市场经济是法治经济,法律就是一种带强制性的外在制度,农村公路运输主干线融资程序的制度性约束是市场经济的要求,没有这种约束,融资过程从程序开始就是无序的、无效率的和代价昂贵的。现在的农村公路运输主干线融资从程序开始就存在制度缺位的问题,不解决好这个问题,农村公路运输主干线融资就不会有大的发展和突破。

四、融资活动法制化

规避融资风险的重要手段是融资行为规范化、法制化。要规范农村公路运输主干线融资行为,提高企业融资能力,降低融资风险,控制融资成本,提高融资项目的经济效益,就要加强主干道融资的法制建设,包括完善法规体系,强化监督机制,加强执法力度,提高有关规定、制度的法律级别,为融资活动法制化创造良好的内外部环境。

(一)构建融资法律体系

制度经济学认为,“制度在协调个人行为上发挥着关键作用……制度构成着关键的社会资本”。外在制度“由一个政治过程选举出来,并高居于社会之上。这样的规则最终要靠强制性法律手段来执行,如通过司法系统”。要协调农村公路运输主干线的融资活动,就要建立和完善这种法律制度,并形成一个体系,尽量减少人为因素的干扰,提高融资活动的透明度,遵循公平、公正、公开的市场经济规则,使融资活动真正做到有法可依、违法必究。农村公路运输主干线融资的法制建设,在行政管理立法方面涉及到国家在产业政策、税收、外汇、利润汇出等方面管制的规定。在与交通建设有直接关系的立法方面,加强农村非农用地征用过程中有关的法律制度建设。由于我国现行的土地管理法规不严密,在非农用地流转过程中存在制度性缺陷。中华人民共和国《宪法》中有关土地管理、流转与《土地管理法》、《土地承包法》、《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等土地管理法律、行政法规仍然存在不统一、无法衔接的地方,对农村土地管理、农业生产和农民生活造成了一定的伤害。由于法律体系上的不完善,使得土地管理、流转过程中出现混乱,并在农村公路运输主干线建设征地过程中直接导致征地寻租和征地价格的无序。

(二)提升融资制度的法律级别

目前用于规范我国农村公路运输主干线融资的法律级别都偏低,强制性差,对农村公路运输主干线融资的扶持和制度性保护力度不够。除《公路法》有原则性规定外,缺乏像美国颁布的《联邦资助公路法》那样专门面向公路融资的法律规定。没有一个关于农村公路运输主干线建设融资的行政法规,缺乏计委、经委等综合部门的规章支撑,各地方政府一般只是用政府规章的形式转发国务院职能部门的相关规定,大多缺乏与当地环境相适应的具体规定。这是现阶段我国农村公路运输主干线融资过程中政策不统一、管理水平低、管理难度大的制度性原因和缺陷。要整合农村公路运输主干线资源,高效、优质地配置资源,提升全国农村公路运输主干线融资的整体实力和融资的质量,努力开拓农村公路运输主干线的获利空间,就必须解决农村公路运输主干线融资中的制度法律级别低、制度性效果差等难题。使农村公路运输主干线融资的法律制度建设及创新的水平与我国农村公路运输主干线的发展需求相匹配,是今后国家相关决策部门应努力解决的问题。

(三)强化融资的约束机制

市场经济是以效率为基础的经济体系,要强化农村公路运输主干线融资的监督约束机制,改善融资质量,应主要从以下两个方面入手。一是明确产权。科斯定理认为“产权的界定是市场交易的必要前提”。而我国农村公路运输主干线的财产权并未完全明晰,国有农村公路运输主干线财产被“公共”持有,导致了缺乏监督约束的管理混乱,造成融资浪费和无效率,甚至寻租。目前“公共”财产权中的个人权利是根据行政级别和行政权限来界定的,这一制度安排意味着“巨大的租金耗散,尽管忍受着(物资)短缺之苦”。要解决国有农村公路运输主干线产权虚置的问题,就要从产权管理、产权监督约束等方面进行制度设计创新,加强国有资产产权管理。只有让产权的职能真正发挥出来,才能提高农村公路运输主干线融资的效率,降低交易成本。二是订立激励契约。契约经济学指出,“所谓激励契约是指委托人采用一种激励机制以诱使代理人按照委托人的意愿行事的一种条款”。农村公路运输主干线融资的专业性很强,难度较大,而农村公路运输主干线融资项目的竞争力并不很高,这种不利的处境直接影响了农村公路运输主干线的建设与运营。一方面难以吸引高素质人才,另一方面对进入农村公路企业的高水平人才缺乏激励作用,不利于鼓励他们全身心地投入到农村公路运输主干线建设事业上来。要解决激励因素的问题,必须努力设计一个风险互担、信息共享的激励契约结构,这种机制要作为一种监督管理的原则和主要内容在制度框架内具体化、法律化。

[1][德]柯武刚,史漫飞.制度经济学[M].北京:商务印书馆,2002.

[2][美]德姆塞茨.关于产权的理论(财产权利与制度变迁)[M].上海:三联书店,1990.

[3][美]科斯·哈特·斯蒂格利茨,[瑞]拉斯·沃因汉斯·韦坎德.契约经济学[M].李凤圣译.北京:经济科学出版社,1999.

2010-01-04

卢丽琴(1981-),广东顺德人,硕士研究生。