政府主导沿线型模式在村庄综合整理中的应用——以湖南醴陵市江口村为例

楚艺江，段建南，喻 瑶，杨 君，金 萍

（湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 410128）

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，概括了新农村建设的要求及方向，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。湖南省农村宅基地零乱，村内空闲地多，具体表现在以下几个方面[1]：宅基地占地面积广，平均每户宅基地面积145.9 m2，平均每人占地39m2；宅基地中超标准的户数较多，占总户数的l1.7%，平均每户超占61.4m2，宅基地闲置未建的宗数占总土地宗数的0.7%，平均每宗闲置185.6m2，一户多宅的占总户数的1.5%；村内空闲地多，占居民实际宅基用地总面积的68.9%，占湖南省土地总面积的3.3%。这种宅基地使用情况既不美观又浪费了土地，与新农村建设的村容美观、整洁要求不相符，因此开展村庄综合整理具有重要意义。目前只有极少数学者对村庄整理进行过初步研究，如朱洪才等[2]指出村庄整理的急迫性及重要意义；张风丽等[3]对村庄整理的效益进行了分析，提出了相关的计算方法；覃事娅[4]等提出了村庄整理的四种类型式。但对新农村建设形势下的村庄综合整理模式研究较少，因此，开展新农村建设形势下的村庄综合整理模式研究具有重要的理论和实践意义。

1 村庄综合整理的含义

传统的土地整理主要为了改善农业生产条件和提高农作物产量，采用经济、技术手段对田、水、路、林、村进行综合整治。新农村建设下的村庄综合整理又增加了改善村民的居住、生活条件和生态环境保护的内容，即通过土地整理追求经济、社会、环境效益的协调统一。简而言之，村庄综合整理是指在一定的区域，采用行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村进行综合整治，包括：土地的用途、布局、权属的调整和土地生态环境的维护治理，提高有效耕地面积，减少居民点人均用地规模，改善生产及生态环境，提高农民生活质量。

2 政府主导沿线型模式

2.1 政府主导沿线型模式的含义

政府主导沿线型模式是指按照新农村建设基本要求，在某个村庄依据当地土地利用实际情况，考虑村庄未来的发展方向，将全村或部分居民点整体搬迁集中于该村主干道两旁，统一配套安置，打造新的经济、政治、文化中心，促进建设用地的集约利用及全村的经济发展。

2.2 政府主导沿线型模式村庄特点分析

不同的村庄因区位、土地利用现状、经济发展水平等因素不同而选择适合该村庄的综合整理模式，政府主导沿线型模式的村庄特点如下：（1）村民搬迁意愿不强或当地经济发展水平不高，凭村庄自身经济能力很难实行规模化搬迁，需政府带头实施及筹集资金来保障实施。（2）村域内具有明显的主干交通线，且主干线两旁具有明显的显性或隐性经济效益。显性的经济效益是指主干交通线本身即可为干线两旁周边带来明显的经济效益；隐性经济效益是指居民点集中于干线两边，将会为村域其他地方的发展带来明显的经济效益。（3）村域内居民点整体分散，不便于组织管理，且不便于与其他村合并。

2.3 政府主导沿线型模式优缺点分析

2.3.1 优 点 （1）为村庄综合整理提供了法律保障，可确保其顺利实施。进行村庄综合整理，需对土地的用途、权属、布局做全面调整，要实现这些必须有一定的政府强制性行政权力。而政府主导沿线型模式为其提供了法律保障。（2）便于统一布置公共基础设施，提高基础设施地均占有量。集中布局居民点，统一安排配置公共基础设施，提高了基础设施地均占有量，减少了公共建设用地面积及基础设施建设成本。（3）便于打造新的商业中心，有利于工业及第三产业的发展。该模式将居民点集中搬迁至交通便利的主干线旁，有利于打造新的商业中心，建立商业街，推动工业及第三产业的发展。（4）提高了居民点用地集约度，美化了村庄。该模式改变了传统农民“各围一块地”的居住形式，统一按照《城市居住区规划设计规范（GB50180）》的要求为村民建设安排房屋，这就大大提高了居民点用地集约度，使其建设风格、形式可与当地的自然景观、风俗相搭配，不仅具有现代气息，还兼顾地方特色。

2.3.2 缺 点 （1）资金量大且周期长。该模式需要对零星居民点实行整体搬迁，需要的资金量大，且周期长，需要有完善的融资渠道来确保整理工作的顺利实施。（2）群众工作的协调难度大、安置标准难确定。因需资金量大，不可能完全依靠政府来解决，故需要村民自筹部分资金，实行拆迁安置，群众协调工作复杂。且农村安置补偿标准和城市不同，目前没有一套系统化的标准方案，尤其对于一些特殊情况，例如江口村一些村民在城务工，但户口并未转出去，出现了间歇性的空心屋的情况，对这部分居民怎么安置补偿还需进一步研究。（3）提高了农民从事农业生产的成本。就农村目前情况来看，家庭承包制分配农田充分考虑了村民住宅地与农田的距离，现对居民点统一沿线布局，整体上增加了农民与农田的距离，无形中增大了农业生产的运输成本。

3 政府主导沿线型模式实证

3.1 研究区状况

江口村位于湖南省醴陵市沈潭镇南部，地形地貌主要以平原和丘陵为主，村庄西南面是连绵的山岭，北部、南部和东部是较平整的耕地，且以宽达22m的铁水河为界，将其环绕。气候属于中亚热带季风湿润区，雨量充足，生长期长。全村2009年人口2 230人，585户，村民居住条件较好，但住宅建筑分布较分散，村内空闲地较多，新建房屋建筑形式各异，较为混乱。江口村2009年国内生产总值为640万元，人均产业产值为2 870元，其中工农业总产值460万元，第三产业为180万元，工业规模不大。

3.2 江口村土地利用特点及存在的问题

江口村现状用地布局比较零乱，公共设施不健全，基础设施较落后且不完善，具体表现在：（1）耕地及水资源丰富，但未形成集约化生产。江口村耕地面积占全村总面积的37.76%，远远高于湖南省耕地面积平均比重22.30%；全村三面被铁水河环绕，水资源丰富，可大面积地发展优质稻及相关农副产品的生产。然而居民点穿插其间，零散分布，不利于机械化生产（表1）。（2）农村住宅用地较为分散、混乱，严重影响了村容村貌。该村人均居住面积62.96m2，远远大于湖南省人均39m2的水平，集约度不高（表2）。（3）交通设施较为薄弱，道路系统不完整。该村路况较差，质量不高，仅有村道与外联系，村民生活极不方便。该村道从东北进，贯穿全村，西南出，宽7.5m，长1 310m，全部硬化。（4）公共服务设施欠缺，仅有一个卫生室和一个敬老院。（5）生态旅游潜力较大，但未得到开发。该村西南面山岭连绵，绿树成荫，且有大型水塘镶嵌其中，形成了特有的自然景象。然而小片居民点零星坐落在半山缓坡上，不适合发展旅游业，需整体搬迁。

表1 江口村土地利用现状

表2 村庄建设用地现状

3.3 江口村实施政府主导沿线型模式的成效分析

3.3.1 经济效益分析 江口村现状建设用地18.48 hm2，人均82.87 m2。根据《镇规划标准》，江口村目前建设用地处于第二级，确定村庄综合整理后人均建设用地取75m2，可减少建设用地1.72 hm2。根据江口村实际情况，复垦的建设用地可增加耕地0.75 hm2，提高了该村的农业生产能力。

硬化的村道是江口村通往外界的主要交通枢纽，硬化后一些经济条件好的村民及工业企业相继搬迁到村道两旁，基础设施建设相继完成，形成了新的商业中心，显性经济效益较明显。同时实施后有助于带动其他村域农业的规模化生产及西南部旅游业的开发，具有一定的隐性经济效益。

3.3.2 社会效益分析 居民点的整理复垦，可提高江口村耕地面积，为农业生产提供更多的就业机会。同时统一配备公共服务设施，能够提高基础设施地均占有量，完备排水体系，改善路况和通讯设施等，还能进一步改善村民生产生活条件，加快该村的城镇化进程，有利于建设新型农村社区，推动农村社会全面发展。

3.3.3 生态效益分析 江口村西南部的林地区及铁水河内侧洪水灾害区居民点的搬迁，能减少洪水灾害带来的损失，同时有利于带动西南部旅游业的发展。农村居民用地更为集中，既改变了原来排水难的问题，减少了污水对环境、地下水体、土坡的污染，又减少了疾病的传播，使农村的生活环境得到极大改善。

4 实行村庄综合整理政府主导沿线型模式的关键

（1）法律保障。实施政府主导沿线型村庄综合整理模式，政府要让村民搬离原来的居住地，必须要有相关的法律赋予政府行使这一权力来保障实施；同时还要有村庄规划及其他一系列完善的法律法规作为保障。否则，必将受到多方阻力，导致难以实施。

（2）资金保障。实施该模式资金需求量大，需多渠道筹措建设资金。政府可以规章的形式明确村庄综合整理资金的来源：一是政府支持部分启动资金；二是农户自筹部分资金；三是社会投资资金；四是以土地使用权担保方式向银行贷款。

（3）组织体系保障。实施政府主导沿线型的村庄综合整理是一项综合性的系统工程，主要体现政府行为。村庄规划的编制、整理搬迁及建设用地的复垦等涉及政府的各职能部门，如果没有建立一个有效的组织体制保障，得不到各有关职能部门的支持和配合，那么势必会增加村庄综合整理的运作成本，降低运作效率。因此，必须成立一个有效的组织来保障政府主导型村庄综合整理的顺利运行[5]。

5 结 论

政府主导沿线型村庄综合整理模式有其法律保障，能确保其整理工作的顺利实施，沿线型的居民点布局又可提高村庄居民用地集约度及公用基础设施的地均占有量，并能美化村庄，带来明显的经济效益。但该模式存在资金需求量大，实施时间长，群众协调工作复杂，安置补偿标准难以把握等缺点，也为整理工作带来了相当大的困难，因此需根据该模式的特点选择适合的村庄开展整理。

[1] 胡进安，何铁城，杜建国.湖南省农村宅基地使用和管理初探[J].国土资源导刊，2004，1（5）：6-9.

[2]朱洪才，王雪明.建设新型农民社区——对昆山市开展村庄整理的调查与思考[J].中国土地，2003，（2）：36-39.

[3] 张风丽，朱亚夫，赵 俊.浅析新疆农村居民点整理[J].小城镇建设，2005，（4）：98-99.

[4] 覃事娅，尹惠斌.浅析新农村建设形势下村庄整理的运作模式[J].中国水土保持，2009，（4）：47.

[5] 覃事娅，尹惠斌.新农村建设对城乡土地利用的新要求[J].江苏农村经济，2006，（3）：24-25.