中国的慈善公益事业需要一场产业变革——徐永光访谈录

○王 正

徐永光，南都公益基金会副理事长、秘书长，兼任中国青少年发展基金会副理事长，第九、第十届全国政协委员。他是希望工程的创建人。

中国的慈善公益事业水平十分落后

问：目前，我国的公益慈善事业颇为媒体所关注。想请您谈谈我国公益慈善事业的现状。

徐永光：我们可以先从一个概念开始，就是公益慈善在社会中所占的份额。从这个份额我们能比较客观地了解慈善在中国社会的地位到底如何。2007年底，民政部统计中国非营利组织在服务业当中的增加值，大约是0.3%，这就是说我们的慈善事业在服务业当中还占不到1%。还有一个数字，就是非营利部门的就业在整个就业人口当中所占的份额，据统计也在0.3%左右。全世界的水平呢？1995年美国有一个社会研究，是对全世界22个国家进行的调查，包括发达和发展中国家，最后得出公益慈善在服务业当中所占的就业人口平均水平是10%；而美国的公益慈善则占全部就业人口的10%。由此可见，中国的公益慈善水平仅仅为全世界1995年平均水平的三十分之一，距离美国就更远了。

然而在这个0.3%中，还有一种情况，就是非营利部门的增加值的统计是一个经济概念，它是按照收入、支出的数字来衡量的。如果我们再给它仔细分析一下的话，还要大打折扣。因为在这个统计中有两个最大的部分：一个是公募基金会筹集到的资金，占到全社会捐款的90%以上，而这些公募基金会资金的使用，主要是通过政府部门。因为公募基金会是没有自己的腿的，包括青基会、儿童基金会、妇女基金会等等，它的腿长在政府上。比如说，到了县一级，这些基金会在县里面没有对口的民间组织，所以他们最后在用钱的时候，就只能是公务员来给它干活。也就是说，大量的民间捐款，在落实的时候，并没有给民间非营利部门的就业带来贡献，而只能依靠政府。由这里还可以引申出一点，就是世界上的各国都是政府购买非营利组织的服务，而中国是非营利组织购买政府的服务，正好相反。例如美国政府购买非营利组织服务的钱是民间捐款的1.5倍，比如民间捐款3000个亿，则政府购买服务就需要拿出将近5000个亿，实际上就是政府拿这些钱来养这些民间组织从事公益慈善的服务。而中国公募基金会的收入只能通过政府部门来落实，这里面算的是服务业的增加值，但是它没有给服务业带来就业机会，所以这个0.3%，是要大打折扣的。另外一个部分，就是在非营利组织创造的社会价值中，有一大块是“民非”——民办非企业单位。2007年，中国的民非是17万个，其中8万个是民办学校。中国的民办学校实际上是营利的，它是市场性的，但是它在这里面占去了相当大的份额。因此如果我们把公募基金会的一部分扣去，再把统计为非营利组织的民办学校扣去，那么中国的非营利组织创造的价值还剩多少呢？恐怕就几乎为零了。

政府的垄断和不信任是造成民间非营利公益机构生存困境的主要原因

问：那么，您认为，出现这样一个情况的原因在哪里？

徐永光：我想主要有三个。

第一是历史造成的体制的原因。中国过去是政府垄断、包办一切，而到今天，仍然有很多可以让非营利组织去做的事情，还是政府自己在做。比如社会福利方面，像孤儿院、社会福利院，都是事业单位，而这些机构在国外都是民间的。那么，国家和民间的区别在哪里呢？国家的机构就是国家提供纯粹的公共服务，因为是国家控制资源，所以就带有垄断性，垄断就导致缺乏竞争，就会效率低下。而如果把这些福利院、孤儿院等，都变成民办非营利的机构，那么政府的资助还在，但是，它已经不是纯粹政府供养的了，它变成一个竞争性的机构，则同类机构中谁干的好谁就获得更多的政府补贴，或者更多的民间捐赠和社会支持，这就与垄断性的分配方式不一样。因此我把政府的公共服务叫做“纯粹的公共服务”，或者“垄断性的公共服务”，而把非营利部门的公共服务，叫做“准公共服务”，或者“竞争性的公共服务”。

这里有一个现象比较有意思。就是政府有些事情如果要给民间干的话，它也不选择非营利，而是直接选择市场。就是说要么直接政府包办，要么市场化。中国的教育现在就是如此。但是，我们看外国的很多大学都是民办的非营利的。例如美国前十名的大学，都是私立大学，而且是非营利的、公益性的。而在中国，非政府化就是市场化。我们在教育、医疗卫生的体制上，走的都是绝对政府化加绝对市场化的道路。当然出现这种现象也不必奇怪，在社会主义初级阶段，如果不给市场干而直接给非营利干，它恐怕也干不起来，这是实在话。因为市场竞争中，要优胜劣汰，而现在中国非营利部门的竞争性跟市场比差得很远。而且非营利组织的参与者还必须志存高远，不能急功近利，要有社会理想。可在当今的中国社会，能够做到不看眼前利益的人能有多少呢？

第二个原因，就是政府对于非营利部门还缺乏信任，因此它在法律制度上就有限制，这里面最典型的就是双重管理体制。什么是双重管理体制呢？就是说，如果要办一个民间组织的话，除了在民政部门登记外，还要有一个业务主管部门。可政府中那些应当作为主管部门的单位却往往不愿意，因为他们认为多一事不如少一事。有了不信任，事情就很难办了。我想这个问题的出现，主要是因为没有问责的制度。就是说民间组织登记，虽然要有业务主管部门的同意，但如果业务主管部门长期不同意，那要不要追究业务主管部门的责任？对这一点，任何法律法规都没有对业务主管部门的问责，也就是说它可以完全不作为。举两个例子：一个是红枫妇女热线，它成立了21年，很有名，做的也很好，但到现在还在工商登记中。按说它应当是由妇联做业务主管，可妇联说它的全称中有“心理”两字，是心理咨询，没法管。结果他们迄今还未登记下来。还有一个“自然之友”，也很有名，但到现在还没有法人资格，仅仅叫中国文化书院绿色分院，是挂在中国文化书院的一个二级机构。按说它是搞环保的，环保部门应该给它做业务主管，但也不管。可见，即使是完全业务对口的，主管部门仍旧可以不管，而且也不被问责。所以这个双重管理体制，是一个非常严重的障碍。这可以说是民间组织面临的合法性困境。

另外民间组织还有资源困境，没有人给它钱。在过去的20多年，民间组织能够活在那里，不是靠本土资源的支持，而主要是依赖外援，这显然是不正常的。作为本土的民间组织，应该主要是获得本土资源的支持。

必须深入反思

5·12大地震后的捐款流向问题

问：您说到了资源，也就是钱的问题，前一阵子关于2008年5·12大地震的巨额捐款大多流入政府这一事件，各方面多有讨论。您对这个问题怎么看？

徐永光：5·12地震的巨额捐款，民间草根组织基本上没有得到，其中的八成流向了政府。我想就这个事情细说一下。汶川地震的捐款流向有三个，第一个是主要捐给政府和有政府背景的公募基金会；第二，主要通过政府部门来落实这些捐款，就是说干活的主要是公务员；第三个，主要用于硬件建设，很少用于软件和服务方面，对于长期社会重建的需求，仅仅硬件怎么够？可见，这样一个流向结果对灾后重建的长期需求是很难满足的，更何况，这种流向对于在灾区工作的草根组织和志愿者根本没有支持，这样灾区就出现了民间组织和志愿者急剧退潮的现状，而且退得几乎是光光的。这里的原因就是民间组织和志愿者没有资源的支持。没有钱，他们在那里怎么抗得住呢？志愿者退潮，是因为志愿者无家可归，而志愿者是需要家的，这个家就是民间组织。志愿者不应是个体，一定要服务于某一机构。没有机构，志愿者到哪里去？所以志愿者只能退。

这笔巨额捐款中的八成进了中央财政，这样就引发了又一个问题：捐款到底用在哪里了？对此的回答是三个看不见。首先是捐款人看不见。根据清华大学邓国胜的研究，知道捐款用在哪里的捐款人仅占4.7%；而新京报调查了一千多个捐款人后，发现知道捐款用在什么地方的，只占0.61%，连1%都不到。第二个看不见是灾区群众看不见。因为灾区群众看到的都是政府项目，看到的都是政府在那里建，而看不到民间的慈善捐款在哪里。第三个看不见，也是最严重的，就是灾区政府也看不见捐款在哪里。这是说，各个地方送到灾区的援建款，都是汇集到政府然后以政府援建的形式到达灾区政府。当时国家规定，各个地方政府要拿出1%的财政收入给灾区。但在这个1%里面，有一半乃至更多是来自民间的捐款，也就是说民间捐款先进政府财政，然后再到灾区。这样本来应该是政府对口援建一份，民间再捐赠一份，灾区人民应该得到的是两份，可现在得到的实际上就是政府的对口援建，它已经把民间捐款含在里边了。这样事实上就使得灾区群众的受益减少了。对这个问题，我们是站在灾区人民的立场上提出来的，并认定这样做是不对的。对这个问题不能不进行反思。

“正常人”做公益的时代即将来临

问：让我们回到本来的问题，您认为中国慈善公益事业不发达的第三个原因是什么？

徐永光：我想第三个原因，也许是更本质的原因，就是我们的价值导向问题。30多年市场化的改革，使得整个社会的价值导向是利益，利益成为了社会的主导价值。这就引出了一个后果，即不能吸引“正常人”做公益慈善。假如说，在当今的中国社会条件下，一个有能力的人，他说自己一不要权，二不要钱，这样的人正常吗？所以，目前中国做公益的人，很多是理想主义者，都是所谓有些“毛病”的人，而因为他们太过理想化，便又常和现实脱节，所以做事情很难。因此整个行业，人力资源极度匮乏。但是，从现在的情况看，我可以讲，中国慢慢开始进入“正常人”做公益的时代。为什么这样说呢？首先，非公募基金会到了一个高速发展的时期，非公募基金会从2004年到2008年底已经有640多家，估计2009年可能会过千家，而非公募基金会是可以吸引专业人才到这个行业来工作的。因为非公募基金会可以按照略低于市场的薪酬来吸引专业人才。另外，就是改革开放30多年后，有了一批有一些钱、自身已经度过了生存危机的人，他们愿意来做公益。特别是，现在有一些大学生，投入到公益创业中来，这一点我是鼓励的。因为公益创业不同于商业创业，商业创业的热情和成功不成正比，而公益创业的热情和成功基本上成正比。你的热情，总会感动人，你真诚地去做，就会有人支持你。毕竟，社会有支持公益慈善的一种热情，这种热情是没有短缺的，而且会越来越旺。因为人们在追求物质利益、建设物质世界的同时，也有建设精神世界的需求，而支持参与公益慈善会使人的精神需求得到满足，所以我给捐款起了一个名字：“精神消费。”它不是购买物质的东西，而是买到精神的满足。综合以上，我认为现在中国已经开始步入“正常人”做公益的时代，公益慈善的未来有戏了。因为慢慢来参与这个行业的人，既有一种理想，但也是有能力的、务实的，而且还能获得他应得的报酬，所以这个行业就会发展起来。

利益的价值导向在当初那种中国经济不发展、大家都还很穷的情况下，是正常的，因为任何事情都需要积累，需要发展的过程。但到了今天，改革开放30多年以后，中国要从经济建设转向社会建设，未来的30年，应该是一个社会建设发展的30年，要形成一个真正的公民社会，从前面30年万众一心、奋勇向“钱”，转入到社会建设的时代。

中国公益慈善事业

未来发展的核心是产业链再造

问：您认为中国未来公益慈善事业发展的方向在哪里呢？

徐永光：我感觉，现在公益慈善事业的发展已经有一个方向了。最近央视的“慈善导航行动”就提出“用规则引领慈善，让爱心更有力量”这样一个理念，而且进行了一些展示，我认为这个活动很好，它对我们未来的公益慈善事业是一个巨大的推动。这种推动主要表现在以下几个方面，而我想这几个方面，也就是中国未来公益慈善事业的发展方向。

第一个推动，就是推动公益产业资源链的再造，也就是使中国的慈善公益事业完成一场产业变革，这是核心。目前在公益产业中有的机构是有钱的，但它没有下层的执行机构；另外还有一些会做事的机构，但他们比较缺钱。而这次慈善导航行动就可以把有钱的机构和做事的机构对接起来，做到有钱出钱、有力出力。这就解决了过去中国公益产业链断裂的问题，从而实现了资金从民间直接到民间，把产业链连接了起来，这是一个突破。在这个大的推动下，同时对这些草根组织，也提出了一个要求，就是他们必须实现自我的提升，不能光有爱心，还要有能力，还要有好的项目，这样才能得到资金。有人这样说，现在慈善公益事业已经逐步从资金短缺转向项目短缺，这事实上是要求草根组织对自身进行提升。相应的，这为公募基金会的未来也指出了一条新出路，就是逐渐地把由全部资源都和政府对接，转变为拿出一部分乃至逐渐更多，实现公募基金会和草根组织的结合。这样，就可以使公益产业链得到再造。

第二个推动是强调善款使用是有规则的，即公开、透明、竞争、高效。通过这种规则意识的增强，对草根组织、对公募基金会、对捐款人、对政府等各个方面都有好处。

第三个推动是形成一种对慈善文化的引领、倡导，尤其是对社会怎样进行理性捐款会起到指导作用。过去大家捐款都是重硬件轻软件，不愿意为服务和人工成本捐款，但是在国外很多捐款就是用来承担人工成本的，否则民间组织和志愿者去给别人提供服务，他们自己不就只能喝西北风吗？通过这次行动，会引导大家更加理性地捐款。

第四个推动就是让政府意识到，民间组织确实是在和政府一起做建设和谐社会的努力，这样就能让政府对民间组织的发展给予重视。

第五个推动是这次活动让16个至今仍坚持在灾区做事的民间机构集体亮相，这实在是给了这些机构一个支撑、一种鼓舞。这一点也很重要。

第六个推动，我想就是推动整个行业的合作。公益慈善行业其实应当是包括政府、公益组织、捐款人、受益人以及大众传播在内的一个整体的互动，而这次活动做的就非常好，它创出一个公益传播的品牌，可以推动整个行业的合作。

问：感谢您接受本刊的采访，最后想请您描述一下您理想中的中国公益慈善产业的未来。

徐永光：我想中国的公益慈善产业发展的最终前景应当是这样的：法律规范、政府监管、公众监督、组织善治、行业自律、社会选择、平等竞争、优胜劣汰、合作共赢。我觉得这样的公益产业就是一个健康的状态了，未来应该是这样。