温州产业集群发展中的政府职能及效果分析

宁宏茹， 孙红梅

(浙江温州轻工研究院， 浙江 温州 325003)

0 引言

世界各国绝大多数产业集聚区，无论是欧美发达国家的集聚区，还是中国、印度等发展中国家的集聚区在形成过程中政府的作用都相当突出，虽然一开始显得相对滞后，但是从发展的全过程看，政府政策和行为对产业集聚的影响显得十分重要.政府对产业集聚的影响是一把双刃剑，如果适度、有效、及时，则对产业集聚的形成、发展以及竞争优势的保持都会产生积极的促进作用.如果政府行为不当，也可能成为集聚体保持竞争优势的绊脚石.因此，政府的行为要视产业集群成长的内生性需求而定，特定地域、特定背景下的产业集群成长需要政府发挥什么样的作用，政府就应该发挥什么样的作用，这样地方政府才能有效促进产业集群成长并以此推动地方经济发展.本文对温州市政府在产业集群发展中的职能和效果进行了分析，并提出了发展建议.

1 从政府参与产业集群的角度对温州产业集群发展阶段的划分

从政府参与产业集群建设的角度可以把温州产业集群的发展分为3个阶段：

第一个阶段(1978年～1991年)，是产业集群的形成期，被学者称为无为而治阶段.针对当地人多地少、贫穷落后、国家投资少的实际情况，政府的职能主要是顺应市场经济的发展，创造比较宽松的发展环境，默认私有经济的发展.依靠温州地区人民的商业意识，个体和私营企业迅速发展，形成了产业集群的雏形.

但是，政府的“无为而治”也使得温州坐失了结构调整、深化改革的良机.温州在改善投资环境方面，比如土地价格、人才引进、教育水平和文化建设等方面都存在一定问题.由于缺乏必要的监管和引导，温州模式也导致了假冒伪劣产品横行.温州模式粗放的发展方式，对当地的自然环境造成了极其恶劣的破坏，在很长的时间里当地遍布的河流水道几乎都受到了污染，如比较出名的平阳水头制革污染,此外电镀业也对当地的环境造成了严重破坏.

第二个阶段(1992年～2001年)，是政府参与的第一个阶段，政府参与产业集群的发展初期主要是治理已经出现的问题.

邓小平视察南方讲话发表以后，这个阶段一方面产业集群得到了迅速发展，另一方面出现了许多假冒伪劣产品.温州市按照省政府“管理、打击、扶持、引导”的定位，以“质量立市”，配合国家治理整顿，打击非法生产经营，使温州民营经济逐步走上了规范化的道路.民间称这个阶段政府必须要有所为，市场得靠政府培育，企业主要是创造利税和就业机会，为此温州市充分发挥政府的产业政策优势和资源整合优势，在迅速推进国有集体经济股份制改造、加强公共基础设施建设、加快专业市场建设以及特色产业空间聚集等方面积极作为.这一时期，浙江各地纷纷实施“二次创业”战略，通过加快工业园区建设和城市化建设的步伐，推进要素集聚，克服以往老百姓自发创业的弊病，促进了专业市场和产业集群的发展.

第三个阶段(2002年至今)，是把政府职能定位转向“加强服务”，政府引导产业集群发展，从技术创新、品牌建设、行业协会的发展等多个方面参与产业集群的建设.

温州各级地方政府一方面明显加快了从经济建设型政府向服务型政府转型的步伐，着力健全社会保障体系，增加公共产品和公共服务的供给，强化城乡经济社会的协调发展；另一方面，着力进行各种旨在优化经济发展的体制环境、提高政府运行效能的政府管理创新实践，这种角色转型又比较好地适应了市场体系发育和市场秩序扩展的需要；此外引导有条件的个私企业、合伙企业、股份合作企业向有限责任公司和股份有限公司发展，鼓励企业加大技术改造和技术创新、争创名牌，并进一步优化经济发展环境，做好各项发展规划，抓好重要基础设施建设.在党的十六大精神的指导下,通过打造“信用温州”、“品牌温州”战略,温州建立了融观念、制度、机构等为一体的覆盖全社会的信用体系,全力争创产业品牌、城市形象品牌、政府服务品牌和温州人品牌.

2 温州市政府在产业集群发展中的职能分析

根据实地调研和资料分析，温州市政府在产业集群的引导、成立行业协会、维护金融市场秩序、人才引进及培训、技术创新、研发、集群升级、品牌等多个方面发挥了积极的作用：

(1)产业集群的引导方面：温州的产业集群从自发形成到现在政府参与引导，例如产业整合、产业限制及发展规划、建立工业园区、帮助企业解决技术问题等方面，政府逐步将产业从过度竞争向有序的、按照市场经济发展规律发展的方向进行引导.实践证明，如果没有政府的引导，产业集群可能会衰退解散，如浙江的灯具产业集群的衰退，而在政府的引导下，打火机、皮革、服装等产业集群进行了产业整合，集群正在不断地朝着良性发展.

(2)行业协会的成立和运营：截至目前，温州已经成立了皮革、打火机、眼镜、汽摩配、低压电器等83个市级行业协会和其他地区120个商会，行业内的企业作为会员参与协会的管理，协会为行业的发展、解决行业存在的问题等服务.但是，目前行业协会的性质以及服务范围、内容等有待改进.

(3)解决企业融资难的问题：温州的金融业比较发达，与温州经济的快速发展是相符合的.但是温州民营中小企业多，风险大，中小企业融资困难，而另一方面温州地区的过剩资本却流出温州，到其他地区进行投资.为此，温州市政府利用民间资本充裕的优势进行金融创新，成立乡村银行，解决了中小企业的融资问题，并且为中小企业融资提供了许多优惠政策和融资渠道.

(4)技术创新：温州的产业集群处于转型与升级阶段，需要提高产业集群整体的技术创新水平，建立技术创新的良性机制.温州市政府通过增加财政科技投入、项目资助、建立公共技术平台、引进科技人才、保护知识产权等方式支持企业进行技术创新，引进知名学府成立研究院，并在上海、深圳等地设立技术研发中心等方式以促进集群技术创新.但目前技术创新能力不强仍然是制约温州产业集群发展的关键因素，政府仍需加大力量综合解决该问题.

(5)人才引进政策：从20世纪90年代至今，针对各时期人才流动的特点，政府出台了多项人才政策，帮助企业引进各类人才.但是由于温州的基础设施、人文环境等多方面的制约，温州人才流动快，高级技术和管理人才缺乏.

(6)招商引资政策：近几年来，温州一直被如何及时进行产业升级以及民企如何提高管理和技术水平、摆脱家族制，完善公司治理结构等问题困扰.而以民引外，让外企嫁接在民企上，民外合壁，无疑会从外因上来助推民企改变家族制，迅速做大做强，同时促使温州本地产业及时升级，向技术密集型和资本密集型企业过渡，发展高技术产业和适合温州实际的重化产业.为此，政府提出了“以民引外，民外合璧”的政策.近年来，来温州投资的外商不断增加.

(7)基础设施建设：温州市政府高度重视投资对经济的拉动作用，始终把加强基础设施建设当作头等大事来抓，建成了一大批交通、水电、城市市政、文化教育、生态环境等方面的重点工程，使温州市的投资环境明显改善，城市面貌焕然一新.在交通建设方面，大力推进公路、铁路、航空港建设，为将温州建设成为我国东南沿海交通枢纽城市打下了坚实基础；在水利能源建设方面，提高温州市抗灾防洪的能力，通过建设城乡电网、发电厂缓解温州市电力供需的矛盾；在城市公用事业建设方面，加快实施了旧城改造和拆迁安置工作，目前城市中心区已基本建成，构建了运行高效的现代化电信网，同时促进了公共教育事业的发展.但是，与北京、上海、广州等产业集群集聚地区相比，温州的基础设施建设仍相对滞后于产业集群的发展.

(8)产业集群品牌建设：针对温州产业集群品牌核心价值太低、没有对产品进行合理的市场细化，产品线单一,无法形成集团竞争优势以及市场营销渠道短小，无法在信息化时代占据优势等问题，温州市政府制定了产品名牌建设的一系列政策，支持企业创建名牌.发挥区域品牌规模效应，创建优势品牌是温州市政府发展产业集群的一项重要举措和目标,为此温州市启动了区域品牌试点，通过制定区域品牌管理办法、加强策划宣传工作、实施质量提升工程等措施来整合区域资源，提升区域产业的整体形象，同时温州市经贸委还建立了一整套科学量化的指标体系，设立包含抽检合格率、先进标准采标率、品牌占销售的比重等指标的考评体系.2009年政府还创新性地推出了“温州名购”，在全国发展迅速.

(9)其他：政府在促进产业集群发展方面的职能非常多，例如大力加强物流业的发展、提供税收优惠政策、建立质量立市政策、推广温州名购等，目前温州市政府在不断地探索促进产业集群发展的方式和方法，为产业集群的发展提供服务，更好地发挥政府的服务职能.

3 温州市政府发展产业集群的效果分析

产业集群研究在我国发展较晚，至今我国尚无专业的产业集群统计机构和数据.因此，本文对产业集群发展比较集中地区的经济发展数据进行了分析，通过将温州整体经济发展的数据与产业集群集聚地区的经济发展数据进行对比分析了政府参与的效果.温州主要发展了轻工业产业集群，因此选取的分析指标为工业生产总值及发展速度(环比).分析的地区包括温州鹿城区(制鞋、眼镜、剃须刀、打火机)、龙湾区(泵阀产业、食品机械、人造革、拉链、打火机)、瓯海区(锁具、眼镜、鞋服、汽摩配)、乐清市(电子、电工电器、仪器仪表、石化、船舶)、瑞安市(汽摩配、休闲鞋、模具)、永嘉县(低压电器、泵阀、鞋服、钮扣、拉链业、教学仪器、玩具业)、平阳县(皮革、塑编)、苍南县(印刷).

3.1 1978～2008年温州产业集群聚集区工业总产值变化分析

产业集群的发展带动了地区经济发展，产业集群集聚地区的工业生产总值发展速度高于其他地区.图1列出了温州龙湾区、瑞安市、乐清市、永嘉县的工业总产值和工业总产值发展指数(环比)变化图，其他产业集群集聚地区的图形相似，不一一列出.

图1 温州产业集群集聚地区工业总产值发展变化图

地区工业总产值水平基本反映了当地产业集群的产业发展，从图1可知，产业集群集聚区的工业生产总值自1978年至今持续增加，1993年起增幅变大，尤其是2002年以后增幅更大，从而验证了本文依据政府职能对产业集群发展阶段的划分：无为而治时期工业总产值增幅不大，20世纪90年代政府开始参与以来工业总产值大幅增加，近几年来政府对产业集群进行了多方面深入的引导、扶持和帮助，促使了工业总产值迅速增长.

本文对3个阶段的工业总产值进行了分析，无为而治时期的函数为一元二次函数，第二和第三阶段均为一元线性回归函数，第三阶段的斜率大于第二阶段，这正验证了政府对产业集群的扶持政策对产业集群发展具有较大的促进作用.要使产业集群健康发展，政府必须进行科学的引导.

(1)无为而治阶段(1978～1991年)：产业集群形成时期工业迅速发展，尤其在20世纪80年代初期，政府对个体和私营经济的发展开辟的宽松环境形成了产业集群的雏形.1978～1992年数值增长较缓，在1978～1988年的10年间，温州的私营企业从无发展到350家，而个体户从1980年的1 984家发展到1988年的146 622家，增加了73倍，营业额达到了19亿多;工业总产值不断增加，从1978年的111 211万元增加到1991年的1 233 678万元，增加了10倍.

(2)政府参与初期阶段(1992～2001年)：从1992～2001年，在政府支持民营私营经济发展的政策下，温州各产业集群聚集地在原有个体私营经济的基础上飞速发展，这个阶段工业总产值在数量和速度上都达到了顶峰，主要原因是个体民营经济的飞速发展.

(3)政府科学引导阶段(2002年至今)：2002～2007年(2008年受金融危机的影响较大，分析时剔除)，该阶段温州市政府注重环境治理及产业集群的园区化、产业品牌、产品质量、技术创新等各方面的科学引导和治理，工业总产值不断增加.由于21世纪是技术的竞争，集群技术创新水平的高低在很大程度上影响了集群的正常发展，产业治理和集群升级是该时期的重点.

3.2 1978～2008年温州工业总产值发展指数(环比)变化分析

图2 1978～2008年温州产业集群集聚区工业生产总值及发展指数(环比)变化图

从温州市工业生产总值发展指数(环比)变化图(图2)来看， 1978年以来出现了几次较大的波动， 2000年以后发展指数相对比较稳定，各市县区图形变化基本一致：无为而治时期发展指数涨跌比较频繁，基本出现了3次峰值，到1990年左右降到最低，这说明了市场自发调节引起的震荡比较大，发展速度缓慢，而且市场自发调节带来的问题越来越多，导致后期发展速度快速下降；1992年以后，政府开始参与解决影响产业集群发展的问题，并且大力支持民营经济的发展.在政府的引导下，产业集群发展迅速，发展指数在1992至1993年达到峰值；从1993年开始发展速度又直线下降，一直到2000年以后，政府开始深入参与产业集群建设，开展产业集群规划、支持技术创新、建设集群品牌等，使产业集群发展速度的下降趋势被抑制，并又开始增长，但是幅度不大，说明影响产业集群发展的主要因素还未真正解决(2008年降低的主要原因是金融危机的影响).

(1)无为而治时期：从1978年至1991年间温州市工业总产值发展指数有3次拐点，到1990年降至最低，这正反映了无为而治时期市场自发调节引起的震荡，同时政府对产业集群未进行规划和治理引起了一系列问题：假冒伪劣产品，个体企业主、私营企业家的能力限制了企业发展，环境污染问题，技术滞后问题等等.

(2)政府治理初期阶段(1992～2001年)：1991年以后，温州产业集群集聚地区工业发展速度提高很快，自1994到1995年达到峰值，随后一直下降，直至2000年左右.

20世纪90年代初期(1992～1997年)，各产业集群集聚区工业生产发展速度又一次大幅度提高，这与1992年邓小平南巡讲话有很大的关系.本阶段政府开始大力扶持发展民营经济，使得产业集群再次迅速扩大规模，但是与此同时出现的过度竞争和假冒伪劣产品问题以及劳动密集型企业技术水平不高、创新能力差等问题导致了1998年至2001年发展速度开始逐步下降.

政府在该阶段的职能是滞后的，在大力扶持民营经济发展的同时，未对产业集群进行科学引导和规划，产业集群集聚区的基础设施、配套投资环境、文化设施等没有随着工业生产的发展同步提高,因此出现了有些产业集群开始衰退及假冒伪劣产品猖獗、市场过度竞争等一系列问题.政府开始重视集群发展中出现的问题，提出了相关的解决措施，如温州市按照省政府“管理、打击、扶持、引导”的定位，以“质量立市”配合国家治理、整顿、打击非法生产经营，使温州民营经济逐步走上了规范化的道路.

(3)政府进行集群引导阶段(2002年至今).2002年至今，温州市工业总产值发展速度比较稳定(如表1所示).这与该阶段政府职能定位转向“加强服务”密不可分.温州市委、市政府发出了《关于进一步促进个体私营经济大发展、大提高的通知》，引导有条件的个私企业、合伙企业、股份合作企业向有限责任公司和股份有限公司发展，鼓励企业加大技术改造和技术创新，鼓励企业争创名牌，同时进一步优化经济发展环境，做好各项发展规划，抓好重要基础设施建设.

表1 温州产业集群集聚地区2002～2008年工业生产总值及环比发展指数

从表1数据可以看出，从政府职能转变以来，政府建立工业园区集聚相同产业，工业园区集中地区工业生产总值发展迅速，如龙湾区.政府采取的一系列政策措施开始发挥效用，产业集群集聚区的工业发展速度比较稳定.2008年金融危机对各地区的经济都有一定的影响，说明各产业集群抵抗风险的能力还不强，产业集群发展中存在的问题仍然存在，针对温州以民营企业为主体，中小企业众多的特点，政府必须在产业集群的引导上发挥重大的作用.

4 结束语

根据上面的分析，温州市产业集群集聚地区经济发达，经济发展速度快，尤其在改革开放初期产业集群形成期以及20世纪90年代初期政府大力支持民营企业发展，产业经济及产业集群发展迅速，带动了地方经济的发展.20世纪90年代后期温州市政府对产业进行规划，通过开发产业园的方式聚集同类产业，带动发展了产业园的地区经济.政府又在税收优惠、基础设施、产业规划等方面对产业集群进行了引导和扶持，数据证明温州市政府对产业集群的支持及引导不仅有效地阻止了产业集群的衰退，而且促进了产业集群的发展.

21世纪以来，技术创新、管理、人力资源成为企业竞争力的核心因素，温州地方政府在这些方面的努力取得了一定的成效.即使在2008年金融危机时期，政府采取了一系列措施化解危机，产业集群集聚地区的经济仍然保持了持续增长.但是，由于制约产业集群发展的几个关键要素尚未完全解决，因此目前工业总产值总体增幅不大.2000年以来，工业总产值的发展速度比较稳定，但还是出现了下降趋势,说明制约产业集群发展的关键因素尚未根本解决，因此温州市政府要促进产业集群的升级和发展，提高工业总产值，必须解决制约产业集群发展的关键要素.

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