职业教育中外合作办学的市场形成与政府干预

□谢丽惠 侯 桃 杨菁菁

教育具有产业属性，属于投资领域，中外合作办学作为教育的方式之一，必然具有所有的教育形式都具备的基本特点，也能实现所有的教育形式都可实现的价值目标。中外合作办学所提供的服务属于兼具公共产品和私人产品性质的教育服务，在一定程度上具有公益性的本质。在当今跨国合作背景下，中外合作办学在职业教育领域其商业性的含意应放在“市场”的框架内来分析。市场是有效率的，具有自发配置经济资源的功能，但现实的市场总是不完备的，在不可能出现理想市场的前提下，市场自身存在的缺陷所带来的一系列经济和社会问题，为政府干预市场的行为提供了必要性。

政府是行使国家权力、履行国家职能、管理国家事务的实体或组织。政府与国家是两个紧密相联的概念，在经济学理论中，政府的经济功能也可称之为国家的经济功能[1]。市场机制作为一种经济形态和配置资源的方式并不是孤立地存在的，市场机制要发挥作用，需要一系列社会条件的支持，政府力量便是其中之一。在中外合作办学职业教育领域，通过市场配置教育资源，把握市场需求，充分调动各方面的积极性和力量适应市场需求，来促进我国职业教育事业的发展成了我国教育政策的一个基本导向。

一、教育战略联盟——国际合作的意义

市场经济的确立，使教育服务的市场也逐步开放。开发国家教育市场不仅可以获取眼前的经济利益，同时也能刺激国与国之间的教育革新，有利于学生适应经济的全球化。从更为宏观的角度来看，它促进了文化的交流，在一定程度上推动了教育国际化的进程。

国际合作应建立在以下必备的前提条件：合作伙伴关系必须对合作双方都具有重要的战略意义；合作伙伴关系必须建立在合作双方拥有共同战略目标的基础上；必须在合作各方间实现高效的信息交流。战略合作伙伴关系正是通过贡献自己的生产资源、生产技能和生产能力，信息共享，协调规划，业务互补，通过相互协作为利益双方创造价值，更好地实现各自的经营目标[2]。

在教育领域实行国际合作战略联盟，是须至少两所教育院校 （一所中国院校和一所海外院校）之间建立起来的伙伴关系，是以开发院校学术人员的实用技能，支持院系内专业发展，开发课程，转化知识成果为目的，通过教育服务等活动，培训各级院校各领导层的管理者等方式促进高等教育知识及职业技能的吸收，资源、设备的整合及管理水平的提高。中外合作就是要以最佳的组合方式,最大限度地发挥双方各自的优势,以实施联合办学获得最好的效益。国际教育服务贸易和跨境教育,也为不同国家和地区教育交流与合作开辟了广阔的空间。

二、职业教育中外合作办学的市场形成

（一）职业教育中外合作办学领域中的“市场自由化”

何谓市场？市场本是一种理念，是“供”、“需”两者交易行为发生的场所，大都是有形的，但在资讯科技愈来愈发达的时代，无形市场也愈来愈多。因此，可说有交易就有市场，不论是供给创造需求，或是需求创造供给，或者供需两者同时出现，都是“行为人”主观意志的行动显现。无论是供方或需方，绝对是追求各自的最大利益[3]。

所谓“市场自由化”，指政府对已经存在的市场管制予以解除，籍以开放更多的参与者加入，使公共领域或公共管理中产生一种内部竞争，引入自由竞争及采用自由市场的供需法则运作，以求产生更高的效益。[4]中外合作办学就是将教育对外开放，把服务供给“外包”（contracting out），在高职院校引入市场式管理的运作机制，并引进合约性关系来籍此提升公共管理的效率、效能和效益。

教育不只是对社会有益的“纯公共物品”，而是“准公共产品”或“私人产品”，因为教育对个人来说，是一种生产性的投资，有较高的私人回报率[5]。作为一种特殊的产业，教育的产业属性凸显了其以提供劳务为主的经营性内容，其与社会紧密的联系使之接受市场的调节成为可能。

市场介入教育是一种必然的发展趋势，主要源起于20世纪中叶以后高等教育大众化所带来的大学规模扩展导致了高等教育质的变化。市场的力量不仅影响大学间的排行榜、经费竞争、生源竞争等，而且也体现在今天办学的消费者意识、企业管理和营销手段[6]。市场经济的两个主要特征——竞争机制和效益观念被注入了教育市场，消费者（学生及其家长、教师和用人单位）的需求开始受到重视；学校资源利用效益得到提高；教育系统内部机制逐步形成。

职业教育，是教育的形式之一，本质上讲是一种就业教育，是一种技术教育。职业教育发展市场性，是指职业教育发展受市场规律、市场机制、市场原则的影响和制约的特性。随着市场体系的建立，高职院校应把自己放在服务者的位置上，为所有学习者提供优质服务，其质量管理也应该“符合消费者的愿望和需求”。在微观管理营运领域通过中外合作办学市场手段，培养符合社会要求的人才，使国际教育的智力成果能对社会产生更大的作用，提高办学效益以及社会服务。市场对职业教育发展的最积极的作用还体现在增强了其与社会的联系，使其提供的教育服务和产品更加符合社会需求，从而增强了职业教育对社会发展的促进作用。

（二）职业教育中外合作办学政策支持的历程

中外合作办学是在经济全球化与高等教育国际化大背景的驱动下产生和发展起来的。我国对中外合作办学的尝试开始于20世纪80年代中国对外开放的大背景下。当时有中国人民大学、复旦大学等高校相继举办了中美经济学、法学培训班，比较引人注目的还有天津财经学院与美国俄克拉荷马市大学合作举办MBA班，南京大学与美国霍普金斯合作创建中美文化研究中心等。

进入90年代初，中外合作办学开始作为一种办学形式出现在教育领域。国家教委有关部门就中外合作办学当时出现的问题进行了大量的调查研究，在此基础上起草了相关的合作办学、管理规定如1993年发布了《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》,提出了“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的原则。1995年,国家发布了《中外合作办学暂行规定》,充分肯定了合作办学的地位和意义,指出“中外合作办学是中国教育对外教育与合作的重要形式,是对中国教育事业的补充”。1996年发布了《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》,严格划分了非学历培训与学历教育、非学位项目与授予学位项目的界限。至此,中外合作办学逐步走上规范化道路。此后，尤其是2001年我国加入WTO后，中外合作办学如“雨后春笋”般迅速发展起来。据统计，1995年，我国有71家中外合作办学机构和项目，到2002年底，中外合作项目约增加了9倍，覆盖了全国除西藏、宁夏以外的28个省、自治区、直辖市[7]。

2003年3月1日,国务院正式颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》,“国家鼓励在高等教育、职业教育领域开展中外合作办学，鼓励中国高等教育机构与外国知名的高等教育机构合作办学。”2004年教育部出台了包括 《中外合作办学条例实施办法》（以下简称《实施办法》）在内的6项行政规章,进一步完善中外合作办学法规、行政规章。《实施办法》第十二条规定：“根据与外国政府部门签订的协议或者应中国教育机构的请求，国务院教育行政部门和省、自治区、直辖市人民政府可以邀请外国教育机构与中国教育机构合作办学。被邀请的外国教育机构应当是国际上或者所在国著名的高等教育机构或者职业教育机构。”《实施办法》明确了发挥地方政府的积极性，大力引进外国优质资源，发展职业教育。

职业教育本身以服务为宗旨,以就业为导向,走产学研结合的发展道路,这种开放性决定了国际交流与合作一直是中国高职教育的一项重要内容。2006年2月7日我国教育部出台《关于当前中外合作办学若干问题的意见》,2006年10月1日起施行《中外合作职业技能培训办学管理办法》。在法规政策的引导和社会需求的推动下,我国的高职院校中外合作逐步发展起来。据有关人士提供的数据,“2006年年初全国中外合作办学机构和项目已达1300个左右,其中高等学历学位教育层次700余个。”2007年,在坚持中外合作办学公益性的原则上,教育部颁布了《关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》进一步规范其办学,把握审批入口关。截至2007年2月,在中国境内已有中外合作办学机构或项目1400多个[8]。

（三）职业教育中外合作办学市场形成的作用

中外合作办学是我国改革开放后在教育领域出现的新生事物，已成为我国国际教育合作与交流的重要形式之一。中外合作办学是指中国教育机构同国外教育机构在中国境内合作举办的以中国公民为主要招生对象的教育活动。中外合作办学作为一种跨国高等教育的实践形式,也是对中国教育事业的补充。[9]它不但架起了国际教育沟通和交流的桥梁，也为我们的教育改革提供了试验平台。

我国职业教育与发达国家相比,历史较短,经验不足,对学生实际技能的培养不够,缺乏职业教育特色。在职业教育领域通过中外合作办学,有助于引进国外优质教育资源和国际通用职业资格证书课程体系,更新办学观念,提高办学水平和办学质量,推动社会经济的发展。

中外合作办学的开展使世界先进的教育理念在中国找到了生存的土壤，对我国各级各类教育发展产生了很大影响，中外合作办学成为教育机构在传授、生产(创造)知识和培育人才这两种商品提供中的手段和方式。中外合作办学是通过不同国家的教育主体实现的,而这种主体之间的国际差异引发的目标须借助市场经济的运行机制才能保证双方或多方的利益,为市场介入大学校园带来了竞争机制和效益观念。

三、政府在职业教育中外合作办学领域的作用

（一）职业教育中外合作办学政府干预的必要性

政府与市场的关系问题，自近代社会以来，一直是经济学领域讨论的热点。从亚当·斯密提出“看不见的手”推动市场发展、政府只扮演“守夜人”角色的古典自由主义起，到凯恩斯的政府干预理论，再到弗里德曼的新自由主义，其间经历了不同经济学观点的激烈交锋。市场功能的缺陷和不足决定了政府干预市场的必要性[10]。

1．政府干预的必要性是基于教育的外部效应。教育是一种培养人的活动，是一种服务，既有规模效益，又是劳动密集型产业。教育的外部效应体现在其对经济增长的影响，包括技术变革的增加，特别是技术的普及。学校教育按照联合国教科文组织的看法被认为是实现未来经济繁荣昌盛的关键，是科学与技术进步的动力。因此，学校不是一个单纯的教育场所，其担负着社会改造与重建的神圣使命。这些外部性特点决定了政府干预的必要性。

2．政府干预的必要性是基于教育领域的市场失灵。在教育领域同样存在着市场失灵的可能。学校作为一种组织，也有自身利益的诉求，它在追求自身利益的同时，有可能损害其他组织和个人的利益，或者是不提供、不满足其他组织或个人所需要的利益。如教育在中外合作办学模式中一些高职院校对项目的盲目性导致的资源浪费，资源配置不合理，无序竞争，追逐名利违背了公益性原则等，政府都必须加以控制。

3．政府干预的必要性是基于学校自身资源有限。职业技术教育在高等教育中一直处于不被重视的地位，而中外合作办学是一项系统工程，涉及人、财、物等各方面，学校本身不具备社会协调的能力，需要借助政府的力量解决与社会各机构、各方面所产生的矛盾。其次，办学经费方面没有政府政策的支持也只能停留在理念层面。

4．政府干预的必要性是基于高职院校办学水平和教育质量评估困难。职业教育中外合作办学发展中，一些国内高职院校忽略了应以服务地方经济、培养实用技能型人才为主的任务，受生源市场竞争压力、国家政策导向等影响，借助中外合作办学盲目增设专业，追求“升格”，出现了一些诸如合作办学的中方高校定位不明；合作办学总体水平有待提高；专业、学科设置重复,缺乏特色；中外合作办学的“公益性原则”与“营利性动机”之间矛盾突出,合作办学的“公益性原则”难以充分体现等问题，[11]造成高等教育中外合作办学的大量低水平重复引进、特色缺失和办学资源浪费等问题。

因此，市场发展内在地要求政府行为的配合和调控。在市场经济发展进程中，政府的作用己越来越重要。在经济生活的多个领域，政府需要发挥市场不能取代的功能，如提供公共产品、建立和完善市场秩序、调整利益关系等等。

（二）职业教育中外合作办学政府干预的作用

1．政府是职业教育政策及其相关政策的制定者和推行者。发展职业教育中外合作办学需要政府的政策支持,政府是职业教育政策及其相关政策的制定者和推行者。[12]在现代市场制度中，从经济研究的角度看，政府既可以如生产者和消费者那样参与经济生活，同时又作为宏观管理者驾驭市场的运行方向。在市场失灵的地方，决定了政府必然要介入。政府支持中外合作办学是政府介入中外合作办学市场的方式之一。（1）制定、调整相应的政策和配套的措施促进跨国的职业教育人才培养专项的交流与合作。我国将中外合作办学较为明确地定位于“吸引外国高质量的教育资源”、“引进中国急需的国际先进的课程和教材”。近年来中外合作办学除了增进与世界各国的交流之外,更为强调的是在学习、吸纳的基础上提高本国的教育质量,提升办学水平；（2）加强对中外合作办学的管理,严审合作项目。对于高职院校而言,就是要与职业教育发达国家的著名职业院校或教育机构合作；就是要与虽然院校知名度不高,但相关专业非常有特色和优势的院校合作；就是要引进本地区、本区域经济发展急需的、对本校来讲相对薄弱的专业或具有先进性和特色的课程和教材。因此,在准备进行中外合作办学前首先要搞清楚自身发展的需要,摸清家底、选准专业,中外合作办学才能可持续发展；（3）加强和建立对中外合作办学项目的考核机制和评价体系。对合作办学中风险性考核和有效性评价体系的建构，对于规避合作中的风险,加快高等职业教育的国际化的进程,具有重要的意义和作用；（4）拓展中外合作办学新领域。从高等职业教育自身发展规律出发,从学生的国际交流、教师的国际交流、国际学术交流与合作研究三个不同维度拓展中外合作办学新领域,这也将成为中国高等职业教育转型期内涵建设新目标和新方向。

2．用政策的手段来推进职业教育中外合作办学。政策就其本来意义是一种行动指南或准则,它是政府管理社会公共事务的主要方式。在特定的历史条件下,政府选择一定的社会政策,分别作用于不同的社会层面,用以规范、引导各有关社会团体和个人的行为,使复杂多变、相互冲突、甚至漫无目的的社会生活纳入到一个明确的、统一的目标上来,从而保持社会系统的协调发展,并由此推动工作效率的提高和工作效益的持久增长。[13]

发展职业教育中外合作办学需要良好的政策环境。在发展职业教育中外合作办学中,政府可以发挥政策对职业教育的规范、导向、协调和推动作用,用政策的手段来推进职业教育中外合作办学。职业教育的对外开放将进一步扩展国内教

育界的视野，为我国职业教育体制的改革与发展找到了一个国际性的参照体系。教育市场化运作的思路也会进一步推动我国教育事业的对外开放，教育服务贸易的国际化将成为政府支持政策关注的另一个焦点。

四、结束语

在现代市场经济阶段，政府干预和市场机制的结合是经济运行的基本模式。政府干预和调节经济必须遵守与市场保持一致的原则。实行市场经济体制，以市场机制为配置资源的基础，政府干预为市场服务，使市场经济得以有效运行并不断完善。中外合作办学项目相对来说还是一个新生事物，对于职业教育来说还是一个崭新的领域。在这方面没有什么成型的经验可以借鉴，需要我们参与运作中外合作办学项目的管理者在实践中不断探索、不断总结。因此,在职业教育中外合作办学实践中,就要求我们必须在国家政策法规的指导下，在政策层面和实践中从我国的实情出发,立足国际化的视角,通过中外教育的“嫁接”,创造性地开展工作，保持中外合作办学项目的可持续发展。

[1]戴晓霞,莫家豪,谢安邦.高等教育市场化[M].北京：北京大学出版社,2004.

[2]黄日强．政府在发展职业教育中的作用[J].济南职业学院学报，2007（2）.

[3]李春玲．理想的现实建构：政府主导型学校变革研究[M]．杭州：浙江大学出版社，2007.

[4]马丁·克里斯托弗，阿德里安·佩恩，大卫·巴伦泰恩．逸文,译．关系营销[M]．北京：中国财政经济出版社，2005.

[5]孟中媛．关于中外合作办学发展策略的思考[J].哈尔滨学院学报，2008，29（7）.

[6]文炳勋．政府干预问题研究[M]．长沙：湖南人民出版社，2005.

[7]向春名．中外合作办学的政府支持政策研究[D]．湖南大学，2007.

[8]覃美琼.中外合作办学的发展战略[J].三江学院学报，2006（2）.

[9]朱新梅．政府干预与大学公共性的实现：中国大学的公共性研究[M]．北京：教育科学出版社，2007.

[10]文炳勋．政府干预问题研究[M]．长沙：湖南人民出版社，2005.

[11]向春名．中外合作办学的政府支持政策研究[D]．湖南大学，2007.

[12]黄日强．政府在发展职业教育中的作用[J].济南职业学院学报，2007，2.

[13]向春名．中外合作办学的政府支持政策研究[D]．湖南大学，2007.