城乡统筹发展与农村职业教育转型

2010-02-17张胜军

职教论坛 2010年28期

□张胜军

城乡统筹发展与农村职业教育转型

□张胜军

城乡统筹发展是当今我国社会改革和发展的主旋律。城乡统筹发展要求农村职业教育实现转型。然而，当前我国农村职业教育发展中存在的经费投入不足、培养目标定位不清、体系结构不完善、办学模式不适宜等突出问题，严重迟滞了农村职业教育的转型进程。为此，应以城乡统筹发展为指导，重点采取如下应对措施：以政府作为第一投资主体，增强农村职业教育的公共性；重新厘定培养目标，提升农村职业教育的服务功能；加强区域职业教育统筹，建立城乡一体化的职业教育体系；以办学模式改革为切入点，大力推进农村职业教育集团化办学。

农村职业教育转型；问题；对策

自党的十六大提出统筹区域城乡发展战略，城乡统筹发展已经成为当今我国社会改革和发展的主旋律。城乡统筹发展既给农村职业教育带来了历史性的发展机遇，也在客观上对农村职业教育提出了转型要求。因此，研究城乡统筹发展中的农村职业教育转型问题，具有比较重要的现实意义。

一、城乡统筹发展对农村职业教育转型的现实诉求

（一）为形成契合城乡统筹发展的新特点，城乡统筹发展要求农村职业教育转型

长期以来，我们对农村职业教育的界定，与我国存在的二元社会结构紧密联系。在城乡分治的二元社会结构中，农村职业教育有如下三个典型特征：（1）由农村人在农村举办，教育资源匮乏办学条件差，是一种落后的职业教育；（2）结构单一、层次低，是一种封闭的职业教育；（3）以培养“安农型”、“留农型”人才为目标，是一种功能单一的职业教育。无疑，这是一种“小农村职业教育”（即：目标小、范围小、功能小、层次低）。

与“小农村职业教育”相对应的是一种“大农村职业教育”。所谓“大农村职业教育”，它是以城乡统筹发展为指导而形成的一种现代农村职业教育。其特征如下：（1）范围大。突破了传统的、狭隘的地域界限，能够在更大范围内获取发展资源；（2）质量高。办学条件、人才培养质量得到极大提高，与城市职业教育的发展差距日渐缩小；（3）视野阔。不仅服务本地经济社会发展，还从城乡统筹发展出发，为更大区域范围的经济社会发展服务；（4）功能全。个体需要与社会需要并重，服务对象和服务功能得到全面拓宽和提升；（5）模式活。农村职业教育不但政府办，而且行业、企业、社区、家庭、个人均能参与其中，办学模式和人才培养模式开放、灵活；（6）体系畅。延展并提升教育层次，在城乡之间、普（普通教育）职（职业教育）之间，形成上下衔接、左右贯通、“城乡一体化”的职业教育体系。

城乡统筹发展包括城乡政治、经济、文化教育、社会事业等多方面的统筹发展。作为城乡统筹发展的基本内容，农村职业教育只有从“小农村职业教育”转型为“大农村职业教育”，才能形成契合城乡统筹发展的新品质、新特点。

（二）为培育更多的新型农民，城乡统筹发展要求农村职业教育转型

城乡统筹发展的过程，也是新农村建设的过程。新农村建设的关键是培育有文化、懂技术、会经营的“新型农民”。只有广大农民的科技文化素质得到普遍提高，才能不断改变落后的农村面貌。

目前，我国农村人口的文化教育程度和科技素质还比较低，严重制约了他们在新农村建设中主体性作用的发挥。有数据表明：截止2007年，我国农村劳动力资源总量为5.31亿人，小学文化程度和文盲半文盲占40.31%，初中文化程度占48.7%，高中及以上文化程度占11.62%，其中实用职业技能人才总量严重不足，系统接受农村职业教育的劳动力不到5%，劳动力整体素质远远低于发达国家水平。[1]农村职业教育是培养新型农民最直接、最有效的措施和手段。因此，城乡统筹发展要求农村职业教育积极转型，为新农村建设培育出更多的新型农民。

（三）为成为农村剩余劳动力转移培训的主力军，城乡统筹发展要求农村职业教育转型

农村剩余劳动力是指超过农村产业发展需求的那部分劳动力。据统计，当前我国农村剩余劳动力多达2亿，劳动力剩余率高达40%。[2]一方面，随着人口总量的进一步增加、农村耕地面积的逐步减少，以及我国产业结构调整导致企业对农村劳动力吸纳能力的降低，农村剩余劳动力转移将会越来越困难；另一方面，随着我国农村城镇化进程的加快，需要转移的农村剩余劳动力数量却在不断增加。2007年发布的《国家人口发展战略研究报告》认为，大规模的劳动力流动将持续存在。按人口城镇化水平年均增长1个百分点测算，今后20年将有3亿农村人口陆续转化为城镇人口。[3]农村剩余劳动力能否转移，主要取决于农村劳动者的素质，尤其是职业技能水平。农村职业教育在农村剩余劳动力转移培训中具有得天独厚的优势。因此，城乡统筹发展要求农村职业教育积极转型，成为开展农村剩余劳动力转移培训的主力军。

二、农村职业教育转型面临的主要问题

尽管城乡统筹发展要求农村职业教育积极转型，但是，农村职业教育转型面临的一些主要问题，严重迟滞了转型进程。

（一）经费投入不足

据教育部、国家统计局、财政部《关于2006年全国教育经费执行情况统计公告》显示：2006年，全国职业中学生均预算内事业费支出为2163.69元，比普通高中生均的2240.96元净少77.27元；全国职业中学生均预算内事业费支出为407.28元，比普通高中生均的449.15元净少41.87元。[4]经费投入的不足，导致了不少农村职业学校缺乏教学必需的生产实习基地，实训室、实训车间残缺不全，用于教学示范和实训实习的设备也多为生产一线淘汰下来的旧设备，严重影响了教学和培训质量。2005年，某市有机会升入职业高中的农村初中毕业生原本不下2.4万人，除其中的38%或就近在办学条件较好的农村职高，或临近办学条件较好的省、市职高解决升学问题外，其余的62%则全部失学，未经任何职业教育和培训就直接流入社会，他们宁愿失学也不愿退而求其次就读办学条件差的农村职业高中。[5]

必要的办学投入，是保障办学质量的基本前提。经费投入的严重不足，使农村职业教育办学条件难以得到有效改善，人才培养质量自然也就无法保证。从总体上看，目前，我国农村职业教育依旧是一种落后的职业教育，远远不能满足城乡统筹发展对农村职业教育提出的高质量要求。

（二）培养目标定位不清

农村教育（包括农村职业教育）的培养目标是什么？这在教育研究中一直存在歧义。有研究者认为，就政府意图而言，举办农村教育，历来强调两个观点：工具论和身份论。所谓工具论，就是服务“三农”、服务地方经济建设和社会发展；所谓身份论，就是把农村儿童培养成新农民。工具论和身份论相辅相成，共同构成了政府举办农村教育的基本意图。[6]换言之，作为官方意志体现的国家教育政策，要求农村教育培养扎根农村的“安农型”、“留农型”人才。对农村教育的这种人才培养目标定位，也得到了教育学界多数研究者的支持和回应。[7]

但是，近年来，也有不少研究者开始质疑这种“单一目标论”，[8]主张农村教育（包括农村职业教育）应“以人为本”，更多地尊重和关注农村受教育者的个体需求。一些调查研究也表明，培养 “离土型”、“离农型”人才，也是一个不该忽视的、来自教育实践和底层社会的声音。[9]

就农村职业教育而言，如果以培养“离农型”人才为主，是否就意味着与城市职业教育趋同？是否就意味着丧失其独特性？反之，如果以培养 “留农型”人才为主，那么，在城乡统筹发展背景下，它又如何能提升其服务功能？农村职业教育到底该为谁服务？要培养和能培养什么人？毫无疑问，当前我国农村职业教育的人才培养目标定位不清，已经严重影响了它的转型方向和进程。

（三）农村职业教育体系不完善

我国现有的农村职业教育体系主要是在城乡分治的二元社会结构中逐步建立起来的。尽管改革开放以来已有较大调整，但依然很不完善。这主要表现为：（1）从总体上看，农村职业教育基本上还是一种以职高和中职校为主体的、层次单一的职业教育，没有与高等教育（包括高等职业教育和普通高等教育）对接；（2）由于缺乏不同类型教育之间的转换机制，农村普、职教之间既没有相互渗透，更不可能自由转换；（3）农村职业学历教育和非学历职业培训，分别采用了两套互不关联的教育制度，如招生制度、学习制度、评价制度、管理制度等，导致农村职业教育体系的内部阻隔；（4）受制于二元社会制度安排，城乡职业教育依旧相互分离。

在城乡统筹发展背景下，作为一种“大农村职业教育”，应有一个结构合理、普（教）职（教）沟通、城乡衔接的通畅体系。但是，当前我国农村职业教育体系的不完善，农村职业教育依旧具有很强的保守型和封闭型特征。如果不加改革，也就不可能实现农村职业教育转型。

（四）办学模式不适宜

办学模式要解决的是谁办学、如何办的问题。从20世纪80年代以来，我国农村职业教育的办学模式已经出现了多种变化，但总体看来，还存在以下几个主要问题：（1）主要依靠农村地方政府办学，办学主体比较单一。不论是在经济较为发达的东部地区，还是经济欠发达的中西部地区，我国农村职业教育主要还是依靠县、乡（镇）政府及其职能机构办学，其他社会组织和个体很少参与其中。其典型表现是在不少农村地区出现了普通民办中小学，但很少出现民办职业教育机构。产生这种现象既有观念问题，也与农村职业教育高风险、低回报的特点有内在关联。（2）主要以公办职业学校为中心办学，企业参与度低。一方面，农村企业相对较少，校企合作的范围有限，而数量相对较多的城市企业因地域、生产成本等各种因素的制约，也没有表现出主动参与农村职业教育的意愿；另一方面，当前的农村职业教育主要还是一种低重心、低层次的职业教育，办学条件有限，人才培养质量不高，很难为企业培养它们所需要的中、高级技能型人才，校企合作缺乏共同的利益基础。（3）主要是农村办学主体之间开展办学合作，城乡合作办学薄弱。近年来，由于国家政策的强力推动以及一系列农村职业培训项目（工程）的实施，如“农村劳动力转移培训”、“农村实用人才培训”、“农村科技致富带头人培训”、“返乡农民工培训”、“千百万农民素质提高工程”、“金色农业工程”，等等，这在客观上促使农村职业教育办学主体之间开展了不同程度和不同形式的合作办学。但是，却很少有城市职业教育机构参与这些培训项目（工程）的实施。不可否认，虽然在一些地区，城乡职教机构之间在招生、就业以及人才培养等方面，也开展了一些合作，但在大多数情况下，这些合作并不稳定，且实际规模小，合作程度也不高。

在城乡统筹发展背景下，农村职业教育只有突破地域界限，通过城乡合作办学、区域合作办学，才能够在更大范围内整合资源，获取资源，为自身发展创造有利条件。

三、推动农村职业教育转型的若干对策

结合前文相关分析，为推动农村职业教育转型，本文重点提出如下对策。

（一）以政府作为第一投资主体，增强农村职业教育的公共性

农村职业教育的经费投入，应以政府为第一投入主体，社会各界积极参与。其一，教育是一种培养人的活动，按照西方公共产品理论，它是兼具效用排他性和利益外溢性的准公共产品。[10]准公共产品的提供，不能完全依赖市场，应有政府参与。农村职业教育属于典型的准公共产品，就应有代表公共利益的政府来提供。其二，与普通教育相比，职业教育处于弱势地位；与城市教育相比，农村教育又处于弱势地位。农村职业教育的这种“积弱性”，要求政府从教育公平出发，优先保障其投入。其三，农村职业教育的对象主要是农村居民，他们对教育服务的购买力不强，而农村职业教育又具有风险高、收益低、社会资源动员力差的特点。因此，政府应分担更大份额的办学成本。

为强化政府的投入责任，建议采取如下举措：一是合理确定政府在农村职业教育办学投入中的分担比例，并以制度加以保证。作为农村职业教育投入主体的政府，并不是仅指县、乡（镇）政府，而是包括各级政府在内的一个“集合”概念。“事实上，在大多数国家，政府都是多级结构的，政府在教育中的责任范围，需要在各级政府间进行划分。”[11]从我国农村经济发展水平看，多数县、乡（镇）政府在保障义务教育的同时，根本无力给农村职业教育以较多的财力支撑，[12]这就需要省或地市级政府在农村职业教育办学投入中承担更大责任。二是加大中央财政对农村职业教育的转移支付力度，重点支持农村职业教育的基本能力建设。特别是对少数民族地区、中西部欠发达地区的农村职业教育，更应重点扶持，让职业教育惠及更多的农村人口。三是国家应出台政策鼓励有条件的地区，率先试行“农村义务职业教育制度”，并逐步把农民和农民工纳入免费的职业教育范畴。四是建立“行政问责制”，强化各级政府对农村职业教育办学投入的责任意识。

当然，强调政府对农村职业教育的投入责任，并不是说农村职业教育就应该完全、无条件地由政府包办。一方面，政府可以通过引入市场竞争机制，改变公共财政的投入方式，如采用“订单培训”、购买培训产品、发放教育券等，激活农村职业教育市场，提高公共财政的使用效益。另一方面，政府可利用其权威性，综合运用经济的、行政的、法律的等政策手段，引导多种社会资金投入农村职业教育。

（二）重新厘定培养目标，提升农村职业教育的服务功能

长期以来，我们习惯于把农村职业教育默认为一种“小农村职业教育”，坚持“单一目标论”。笔者以为，这主要源于两种错误认识：其一，是对“农村职业教育服务农村”的曲解，将“服务农村”曲解为禁止农村人才外流。实际上，在城乡统筹背景下，农村职业教育可以采用多种方式服务农村。培养“安农型”、“留农型”人才是服务农村；同样，通过培养“离农型”、“离土型”人才，转移剩余农村劳动力、推进农村城镇化进程等，这也是服务农村。其二，是对职业教育“以就业为导向”的误解。不少人以为，农村职业教育“以就业为导向”，就是“只要就业、不要升学”。所以，一旦出现以升学为目的的农村职业教育，就一律被视为“办错了方向”、“走错了路”。其实，“以就业为导向”中的“就业”，除“及时就业”外，它还包括“延时就业”。基于职业生涯的长远规划，不少农村职业教育对象，特别是青少年学生，希望通过读职高或中职校获得升学机会，为将来的“完美就业”和“市民化”奠定基础。显然，这也是一种合理诉求。

由此可见，不管农村职业教育培养的是“安农型”还是“离农型”人才，也不管它是以升学抑或就业为其教育教学目的，都具有其现实性、合理性和必要性。为此，我们应当“以人为本”，重新厘定农村职业教育的培养目标，尊重个体选择，使农村职业教育的服务对象得以拓宽，服务功能得以提升。

（三）加强职业教育城乡统筹，建立城乡一体化的职业教育体系

加强职业教育城乡统筹，建立城乡一体化的职业教育体系，其直接意义大致可归结为：（1）通过资源整合，缩小城乡职业教育的发展差距；（2）通过层次延伸，完善城乡职业教育的体系结构；（3）通过优势互补，实现城乡职业教育的协同发展。

统筹城乡职业教育发展，建立城乡一体化的职业教育体系，是一项系统工程，它牵涉到多方利益，需要进行顶层设计、系统集成。具体而言，应以发展农村职业教育为重心，抓好如下几方面工作：一是根据区域经济社会发展需求，统一制定区域城乡职业教育的发展规划。二是合理进行区域城乡职业教育的网点布局。特别是要考虑到农村地理特点、产业特点、人口分布特点，重点建设以县域职教中心为连接点的农村职业教育网络。三是根据城乡职业教育的各自办学传统和办学优势，统筹区域职业教育的专业设置，避免各办学主体之间的“同质化”发展和恶性竞争。四是“以城带乡”，建立城乡职业教育对口支援制度，鼓励城乡合作办学，共享教育资源；五是建立城乡职教师资定期交流制度，让农村职教师资获得更好的学习和发展机会；六是建立城乡职业教育统一的招生和就业制度，拓宽农村职业学校的招生入口和就业出口。

总之，在城乡统筹背景下，绝不能就农村论农村职业教育。只有加强职业教育的城乡统筹，才能形成体系完备的“大农村职业教育”。

（四）以办学模式改革为切入点，推进农村职业教育集团化办学

在城乡统筹发展背景下，农村职业教育要想在更大范围内获取发展资源，就必须深化办学模式改革。目前，从全国各地正在开展的农村职业教育改革实验看，较好的做法是推进农村职业教育的集团化办学。

农村职业教育集团化办学是指：以发展农村职业教育为重心，通过组建农村职业教育集团，整合有利于农村职业教育发展的各种资源，使农村职业教育实现规模化、连锁化、集约化发展。实践证明，农村职业教育集团化办学在改善我国农村职业教育办学模式、人才培养模式，优化农村职业教育资源、提高人才培养质量和办学效益等方面，均能发挥积极作用。如：近年来，重庆市通过组建“农民工职业培训集团”，大力实施农村职业培训工程，转移了大量农村剩余劳动力、培养了一批农村实用技术人才；[13]江苏省从20世纪90年代开始试办职业教育集团，迄今已“初步建立了覆盖农村的职业教育体系”；[14]海南省通过组建职业教育集团，形成了城乡一体化的职业教育培训网络，人才培养质量显著提高，[15]等等。

为推进农村职业教育集团化办学，应采取如下举措：一是发挥政府的统筹作用。政府应通过政策制定，在农村职业教育集团的格局分布、组建类型、发展方向和发展规模等方面给予有针对性的引导，使其有序发展。二是强化行业（企业）在农村职业教育集团中的主导地位。一方面，行业（企业）应树立责任意识，充分发挥自身独特优势，主动参与农村职业教育集团建设；另一方面，政府应建立相应的激励机制，促进行业（企业）的深度融入。三是重点支持一批办学质量好、社会信誉度高的职业院校和培训机构参与农村职业教育集团，并以它们作为“发展支点”。尤其是对县域职教中心，因其能产生“标杆效应”，更应给予重点帮扶。

当然，农村职业教育集团化办学也可以有不同模式，如政府主导、院校主导、行业（企业）主导、中介主导、自愿联盟等。我国农村职业教育发展存在较大的区域差异，各地应根据实际情况和发展需求，选择最为切合自己的办学模式。

[1]农业部.2003-2010年全国新型农民科技培训规划.http://www.agri.gov.cn/xxgkxmgl／P020080429673925118922.doc.

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