职业教育发展中的政府职能

郎群秀 冯跃霞

政府职能是指政府依法在公共事务管理中应承担的职责和所具有的功能。[1]政府可通过行政、经济和法律等手段，发挥计划、组织、协调、监控的作用。职业教育属于社会公共事业，必须有政府的宏观调控和全力支持，否则，无法取得整体和长远的社会效益。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，政府要切实履行发展职业教育的职责，把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应；统筹中等职业教育与高等职业教育发展；健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。

一、职业教育发展中政府职能的现存问题

政府在职业教育发展中的职能主要表现在“立法与规划、经济支持、监督检查”三个方面。但是，职业教育发展中的政府职能也存在很多问题，“越位与缺位”同时存在，有学者通过调查认为，政府对职业教育的重要性认识不足、宣传工作不到位、资金投入不足和政策支持不够、规划欠合理[2]，这对职业教育的发展造成了一定的阻碍。

（一）政府职能范围过于宽泛

政府职能范围过于宽泛，对该让位学校或社会的具体事务职能抓住不放，甚至以政代教，对学校的具体活动或规定干预过多，这样制约了职业教育系统运行机制的完善，同时也使办学者对政府形成依赖，失去自主发展的动力和活力。我们课题组在调查中了解到，有些区县职教中心校长由教育局长或副局长兼任，这使职业教育举办者、办学者和管理者混为一体。此外，教师人事调动方面基本上还取决于上级主管部门，在考试、资格鉴定、评估等方面本可以由非政府组织行使的职能，政府尚在代替行使职能。在职业教育决策上，大部分都是政府一言拍板，参与职业教育的企事业单位和接受职业教育的学生家长参与管理权没有得到切实保证。

（二）宏观管理和综合协调功能欠缺

1.宏观制度落实不到位。政府虽然要求职业学校加强校企合作，但却没有制定具体的鼓励企业参与职业教育发展和办学的激励措施，如对职业院校聘请企业技师担任兼职教师、企业接受教师技能培训和学生实习实训等方面，政府都没有成文的规定。校长们普遍反映“校企合作”理论上是双方共赢的好事，但是实际上进行得并不顺利，企业的积极性不高。同时，劳动部门对劳动力市场的监管也不到位，企业用工没有实行就业准入制度，职业资格证书制度也没有全面推行。

2.对专业设置、实验实训基地建设的统筹管理不足。职业教育的专业设置大多集中在第二产业，第一、第三产业类的专业数量很少。专业结构与当地的产业结构吻合度也不高。各级政府对职业教育专业设置的宏观掌控力度不够，各院校的专业设置趋于雷同且相对单一，没有形成办学特色和核心竞争力，一方面重复建设造成规模不经济，另一方面也在一定程度上造成了各校招生中的争抢生源现象。

3.对学校规模扩张统筹乏力。近年来，职业学校校园占地面积迅速扩大，校舍建筑面积逐年大幅度增长，同时教学设施设备也大规模增加，职业教育办学大规模扩张。我们课题组在实地调查中也发现，各公办职业院校为了扩大影响，在征地、盖楼方面都在为如何筹措资金、争取征地而着急，公办职业院校占地面积动辄数百亩以上，这在一定程度上反映了政府统筹管理的缺失。

（三）支持服务体系不完善

1.政府财政经费投入不足。近年来，各级政府在职业教育经费投入上确实发挥了主渠道作用，但是，总体看经费投入与职业教育发展需要相比还有很大差距，职教经费的落实得不到保障。政府经费投入不足导致了教师工资不能全额拨付，各校都在负债办学，从而引发了一系列的问题。

2.业务指导能力较弱。职业教育管理人员数量少，除应付日常的办公任务和检查之外，几乎无力对各学校的发展进行切实有效的指导。虽然各个区县都设有职业教育与社会教育教研室，并在开展职教课程改革、教学研究方面的工作，但是部分市县人员还未配齐、业务指导能力还不高。

二、现存问题的成因分析

无论是在理论方面还是在实践方面，职业教育发展过程中政府职能发挥确确实实存在一些问题，所以，针对问题的成因进行客观的分析能够为问题的妥善解决和职业教育的健康持续发展扫清障碍提供基础。职业教育发展中现存问题的成因主要包括以下几个方面：

（一）经济发展水平的限制

以河南省某县为例，该县拥有116万人口，“经济总量小、产业层次低、财政实力弱、人均水平不高的状况没有得到根本改变；城市化、市场化进程还不快”。经济发展水平的落后导致政府财政无力承担高投入、低支付能力的职业教育事业。虽然省财政给予了一定的支持，但是职业教育发展经费仍然缺口很大。财力不足直接导致了政府职能的缺位，如：虽然制定了“以奖代补、以奖代投”政策，但由于县政府财力不足，政策落实情况较差。

（二）政府投资取向的急功近利

目前政府在公共投资理念上，还没有把职业教育投资作为国家的一项重要人力资本投资。一直以来，政府缺乏一个能够适应社会发展的职业教育投资政策，职业教育的公共财政支出排位始终在最后。主要原因在于教育投资收益缓慢，许多政府管理者为了政绩，往往盯着能带来及时回报的经济投资，而有意无意间忽略难出政绩的职业教育投资。在我国的市场化改革中，政府提出职业学校自主办学的思想，希望建立合理的成本补偿机制，借助于市场来提高职业教育投资的效率。但这些年来职业教育出现的学费偏高、教学质量停滞甚至下滑的事实已充分证明，这种理念非但没有促进职业教育效率的提高，相反还损害了人们享受职业教育的公平性。

（三）文化观念的影响

由于受我国传统文化观念的影响，我国教育领域较长时间存在片面追求升学率、鄙薄职业教育的状况。再加上职业教育相对普通高中教育来说成本更高，人们大多把职业教育视为次等教育、二流教育。这种传统文化观念对职业教育发展的“软约束”，在很大程度上影响了政府职业教育职能的履行。

三、强化职业教育发展中政府职能的对策

强化具体的对策是促进政府在职业教育发展中职能转变的重要环节，也是对今后职业教育发展的重要规划，同时也防止了职业教育发展中政府职能问题的再次出现，为职业教育发展保驾护航，具体对策如下：

（一）搭建环境平台，加强政府的统筹管理职能

政府要实质性地通过创设环境、搭建平台、制定政策、提供信息服务等密切部门合作；协调各个相关部门，制定相关的法律法规，规范政府、学校、企业等在职业教育办学中的权利与义务。一是要实行国家干预，制定颁布配套的法律法规，使职业教育在政策导向作用下，朝着政府设计的方向发展。二是要建立政府主导、面向市场、多形式办学的发展机制和政府、用人单位、学习者共同分担费用的教育培训机制，形成学历教育与职业培训结合，高、中、初互补的多层次、多形式发展格局。三是建立系统的信息平台，引导职业教育良性发展。由于条块分割，劳动力市场复杂多变，职业教育机构难以得到准确的劳动力需求信息，导致职业教育与培训市场处于无序竞争的混乱状态。在政府层面上，要由教育行政主管部门牵头，相关行业组织和职业院校携手，建立人才需求的预测系统和人才供给的预警系统，建立劳动力市场预测评价机制，及时为职业教育机构提供科学、准确的信息，为学校制定招生计划和发展规划提供科学依据，保证人才供需协调。

在逐步强化教育行政部门对职业教育事业宏观管理职能的基础上，要充分调动劳动、人事部门以及经济部门参与的积极性，使政府的各有关部门都能明确其在发展职教事业中的地位、作用及应尽职责，逐步形成新颖而有序的现代职业教育宏观管理模式，从而推动职教事业上一个新的台阶。

（二）统筹学校发展规模，逐步引导职业学校集团化发展

现行的职教体系中，由于规模较小，存在着较严重的资源浪费现象，校际之间争资金、争师资、争生源，没有形成规范有序的运作机制，直接后果是职教自身的整体办学效益低下，自我完善、自我发展的能力不强。

集团化发展是促进社会和经济发展的必然要求。在全球经济一体化背景下，由于社会分工越来越细，社会化大生产对产业工人的素质要求越来越高，通过集团化办学模式，可以进一步密切职教与社会和经济建设的联系，不断培植新的有利于职教发展的生长点，达到办学效益最大、最优化。职教集团工作的重心是在“规划、引导、服务、协调”上，使各职业学校在职教集团的统筹规划下，逐步形成从招生、专业培养方案设计、教学实施到就业一体化的职教体系，各职业学校相同专业在专业培养目标、教学管理、学籍管理、招生就业等方面实现有效衔接，这样有利于形成订单式人才培养模式的格局，有利于地方经济发展，最终形成学校资源共享、优势互补的局面。

具体就学校规模和专业而言，首先，统筹学校发展规模。区县政府要统筹规划辖区内的中等职业学校规模，避免盲目求大带来的土地、资金的浪费，要积极引导各中职学校改变办学观念，变“依靠规模扩张求生存”为“依靠内涵提升求发展”，帮助学校在更高层次上进行发展规划。对于发展潜力不大的民办中等职业学校建议合并到职教中心或职教集团，集中力量办好1-2个专业。其次，统筹管理专业设置。一是建议主管部门加强中等职业学校的专业整合，形成地区职教特色，避免校际大量重复设置。二是制定并严格执行专业设置标准，把好入口关，师资、设备等不达标的专业坚决不让开设，对招生规模较小、不符合设置标准的专业进行调整和取缔。三是建议按照当地产业结构和经济发展对人才的需要，调整中等职业教育的专业结构，提高专业结构与产业结构的吻合度。

（三）加强办学质量监督和师资管理

在加强办学质量方面，各级政府要尽快出台职业学校办学质量考核办法，逐步建立和完善职业学校的教学质量评价体系。具体做法是每年开展一次职业学校检查登记，实行年检制度，尤其要加强对民办职业学校的办学监督和质量管理；每年组织一次民办职业学校的信用等级评估，并通过媒体将评估结果向社会进行公告；对评估过程中发现的管理混乱、教学质量低下、虚假或违规办学、有偿招生、高额收费等现象进行限期清理和整顿，否则取消办学资格。各管理部门也应采取联动机制进行监管，教育局、工商局、劳动局和物价部门定期召开联席会议，并利用电视、报纸等媒体公开发布会议纪要。

在加强师资管理方面，要在政策层面上给予大力支持，实行学校自主聘用教师制度，提高职业学校教师的待遇水平，鼓励大学毕业生以及具有丰富实践经验的专业技术人才到学校担任专业课教师。要加大在职教师的培养与培训力度，形成上岗教师培训、提高教师培训、骨干教师培训三个层次，培训基地与企业实训相结合的国家规范化培训机制，建立和执行教师到企业实习的制度，并制定优惠政策鼓励企业接受专职教师到第一线了解生产设备、工艺技术和科技信息，加强“双师型”教师队伍建设。

（四）加大经费投入，实现职教投资的主导作用

从社会效益看，职业教育具有明显的公益性；从客观事实来看，职业教育存在着成本高、教育对象支付能力低、个人投资回报低等客观情况。因此，各级政府必然成为了职业教育的主导者，不能因为职业教育与经济关系密切而过多地将它推向市场。纵观世界各国，无论是发达国家，还是发展中国家，无一不是主要依靠政府的拨款来解决职业教育所需的经费。在澳大利亚，政府拨款是职业教育经费的重要来源。[3]

必须进一步突出职业教育公共产品供给中的政府责任，建立健全逐步加大公共财政投入职业教育的制度。这既是扩大职业教育供给总量的前提和保证，也是实现基本公共服务均等化的重要途径。首先，贯彻落实《教育法》当中规定的“三个增长”、党的十六届六中全会提出的教育经费增长要明显高于财政收入的增长等法律和政策，力争早日实现《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中明确提出的财政性教育经费支出占国内生产总值比例的4%这一目标。这是扩大职业教育供给总量的基础和保障。其次，借鉴国外经验，[4]把促进弱势群体就业作为劳动力市场经费支出纳入到公共财政之中，并规定其占GDP的法定比例；把职业教育纯公共产品供给作为劳动力市场经费支出的重要内容；把农民工培训作为相当长一段时期内职业教育纯公共产品供给的重点领域。再次，建立按照生均成本划拨教育经费的财政支付模式，制定中职生均预算内教育事业费支出高于普高生的最低法定标准；制定确保中职预算内教育事业费支出的增长幅度高于普高的具体法律规定；中央财政设立各项支持职业教育基础能力建设的专项基金。最后，建立健全教育财政转移支付的法律法规，完善政府间公共财政的转移支付制度，促使教育经费投入更多地向广大欠发达地区以及农村地区职业教育倾斜。

总之，在职业教育发展的过程中，政府要充分发挥对职业教育的宏观指导作用，加强跨部门的统筹协调，健全经费保障机制，加大政策支持与倾斜力度，政府应该引导和鼓励职业学校创新思维，通过整合职教资源，实现量质并举、社会效益和经济效益最大化，从而推动职业教育的快速、健康、持续地发展。

[1]吴巧荣.中等职业教育管理中的政府职能——基于S市的调查[J].江苏技术师范学院学报，2008，（10）.

[2]李玉蕾.农村职业教育中的地方政府责任研究[D].中南大学硕士论文，2007年.

[3]黄日强，胡淑坤，赵函.政府拨款：澳大利亚职业教育经费的重要来源[J].职教论坛，2010，（1）.

[4]马永堂.国外公共财政就业投入面面观[J].中国劳动保障,2008，(8).