政府采购中职务犯罪的特点及预防

文◎张树军

政府采购中职务犯罪的特点及预防

文◎张树军*

政府采购是“阳光下的交易”,但有权力就会滋生腐败。政府采购中的职务犯罪就是政府采购当事人利用职务之便，搞权钱交易，谋取私利，其职务犯罪普遍带有合谋性和群体性特点。因此当前有些声音对政府采购的贬意评价为“集中采购，集中腐败，阳光采购，暗箱操作”。据统计仅2006年1-10月，全国检察机关查处的8，010件商业贿赂案件 （涉案金额8.8亿元）中政府采购部门就占23%。权威人士指出仅药品采购一项，每年的回扣侵吞国家资金就高达7.2亿元。政府采购已经成为广大商业贿赂治理重点领域之一。

一、当前政府采购中职务犯罪的主要手段

（一）规避集中采购

我国政府采购实行的是集中采购和分散采购相结合的采购模式。自我国推行政府采购制度以来，绝大部分地区纷纷设立集中采购机构，由于缺乏统一性，在执行中暴露出来的腐败问题在增多。[2]通常而言，政府采购就是集中采购，如果集中采购变成分散采购，就又回到了历史。一般而言,集中采购都要在采购目录和限额标准下进行。实际情况是采购预算要财政部门审批，集中采购变成分散采购的权力几乎都集中在财政局的采购科，其自由裁量权过大，是腐败的重发区。所谓“集中采购、集中腐败”就是通过运作，集中采购摇身一变成了分散采购。分散采购就是采购人自行采购，《中华人民共和国政府采购法》规定，分散采购可以交给采购中心，也可以交给社会中介机构，采购权归属采购人。而目前的做法多数是由采购科选择社会中介机构采购，这就导致了采购决策权变成了两个环节：一是应采购人的要求变成分散，采购人可以自采，给予采购人权力，采购人可以“行个方便了”。二是采购科可以选择社会中介机构，就可以实现“某种要求了”。社会中介机构是企业法人，以营利为目的，其与采购中心相比，犹如二十世纪九十年代的乡镇企业与国有企业一样，具有“免监督、行贿天堂、船小好调头”三大优势，与人合谋得心应手。社会中介机构的审批权在采购科，中介机构的户籍亦在采购科，双赢是战略，中介机构“有饭吃岂能不惠及主人”。最近中纪委委托中国社会科学院做了题为“中介组织正在沦为腐败温床”的调查报告，其矛头直接指向政府采购社会中介组织。报告指出，政府采购社会中介机构是这几年发展最快的中介组织，有的官员一句话就可以拿到1.5%的净利润，而且还可以转嫁商家的行贿，可以同时满足商家及采购人的要求，是一件皆大欢喜的差事。如广州市采购中心某主任把1.6亿元采购项目交给其同学成立的正阳投标公司，从中受贿15万元及五家汽车修理公司赠送的4.1万元修车费,被查处。以盘锦市为例，2003年10月-2006年5月市本级采购项目为6,000万元，由省某公司采购，按1.5%收取中介费用。2006年5月至2008年，平均每年至少有2,000万外流采购项目，盘锦市政府采购中心成立至今，十年采购总额仅为1.87亿元，为政府节省资金1,657万元，节约率8.8%。而阜新市仅2007年当年的采购额就达2.1亿元，大量集中采购项目交给社会中介机构是盘锦市的特例。2008年盘锦市政府采购中心采购额3,140万元,节约资金377万元，节约率12%，扣除不可比项目后节约率16%,而市本级采购总额8,297万，节约407.4万元，扣除采购中心节约项目后，节约率不足6%。2009年1月7日《瞭望东方周刊》报告指出 “目前政府采购已形成了一个以财政系统为纽带的坚不可摧的利益衍生体”。政府采购代理机构从业者大都是“圈内人”的家属，中介机构采购价格高，质量差，猫腻多也就不足为奇了。

(二)制定特殊规范,满足特定供应商

这是采购中心、采购人、采购办、供应商皆有可“合作”的环节。一般而言，采购人所需求的都是市场上已经存在的商品或服务，而且这种商品和服务还不止一家，普遍具有竞争性的。要规避竞争，减少对手，独享供应“蛋糕”，就需要一种手段，这个有效手段就是特定的采购文件。规定特殊的标准排除潜在竞争商。一是限制供应资格。如注册资金、代理、授权、经营范围等等；二是在需求方面量体裁衣。一般而言需求包括商务、技术两部分，采购文件或指定品牌或以某一品牌设置参数设置采购需求，达到为某一供应商“量身定做”目的；三是在评标办法中做文章。如综合评标、性价比、分值设定、权重等方面做文章。制定特殊规范满足特定供应商普遍采取以下程序：采购人锁定商家——帮采购人设定需求—“弄明白”采购办—采购中心具体执行采购。这种腐败呈隐性腐败，既走程序又达到目的，是惯用一种手段。

(三)采购管理机构越位，插手具体采购事物

采购实施是执行的事，坚持“政事分开，相互制约”原则，管理部门和采购中心应各行其是，互相配合，互为监督。采购计划下达以后采购中心按“公开、公正、公平”原则行事，管理机构的监督应有利于工作，而不能体现个人意志或部门私利。比如，采购技术问题，必须是同一级别具有平等竞争性的。管理机构不能以监督为名插手具体事物，如文件形成，组织评标时间，开标现场等都不利于正常工作，特别是倾向意见，更不可取。

(四)限制投标信息,制造不平等竞争

公开是政府采购生命，机会均等是政府采购的法定原则。采购部门为实现某种目的，人为缩小竞争面通常采取的办法有封闭信息，缩小可知面，压缩公告时间等，都是保护某个商家的表现，制造了不平等竞争的机会，谁掌握了信息，谁掌握的信息全，谁应对采购的时间充裕，谁就会在竞争中占得先机。

(五)专家操纵，随心所欲

专家操纵是腐败重灾区域，也是个监督盲区。因为政府采购评定决策机构是临时组建专家评委们，而评委是非固定职业，分布在各个单位，对他们的监督只在现场，场外活动无人知晓，也无法监督。2003年非典疫情过后，国家投入114亿元，2，306个项目支援公共卫生体系建设，沃尔公司连续参加两项投标均未中标，该公司投标的一种分析仪每台5,68万元，报价最低。而广东某公司同种规格的分析仪器投标每台8万元，报价最高而中标，原因是评委“帮了忙”，该公司被上诉成为中国政府采购第一案。

(六)供应商选择面窄,导致供应垄断

供应商选择的多样性和全面性是进行优质高效的政府采购的前提条件。现在政府采购机关确定的定点供应商太少，在相当大程度上还无法实现通过竞争机制节约政府采购资金的目的。而且各供应商的实力也存在明显差异，缺乏有效的竞争。在一些采购频率比较高的项目中（如电脑、汽车、办公家具等），参与竞标时经常出现一些“老面孔”，极易形成“供应垄断”和“日久生情”。由于个别供应商在同类项目中“屡屡中标”，从而影响了其他供应商参与政府采购的积极性

(七)采购人颐指中标供应商

就是采购人在评标现场，干扰评标工作，发出倾向性意见，影响甚至要挟评委。如广东番禺市中心医院采购医疗设备最后成交价2，151万元，比最低单中标供应商1，707万元竟然高出400万元，而该医院负责人竟以我们能量大而自豪。

(八)供应商串通,实现“双赢”

串标、围标是供应商最想用的手段，彼此不伤和气，又可抬高中标价。商家的潜规则是围标分利或者轮流坐庄，也有的按高低分别划分市场，形成了政府采购领域的落后局面。2006年广西某公司拿出27,4300行贿采购办副县长转标成功。一些相互熟悉的本地竞标商，为了转移市场竞争给自己带来的压力，最终达到“多赢”的目的，他们采取项目轮流做的办法，在核算大致标的价的基础上，报价普遍高出标底价，最终由事先决定的中标商以相对的最低价中标，但事实上已比原有标的高出许多。

二、政府采购中发生职务犯罪的主要原因

政府采购过程中引发职务犯罪发生的主客观原因有多种，但是制度设计缺陷，给权力寻租留有空间是最主要的原因。《中华人民共和国政府采购法》、从立法到施行只用了二年时间，经过五年实践，暴露出来种种问题和缺陷，目前国务院中财办也正在进行试点改革。

（一）机构设置没有实现分权制衡

政府采购是一种公权，因此要实行决策、执行、监督的分离，我国政府采取决策与监督为一体即监管模式。岂不知监管一体是最大问题，财政做为管理机构，也应受之监督，而做为政府采取决策部门，同行监督中早已有了财政监督，政策监督独立于财政部门并且与管理权相结合，导致“自己刀削不了自己把”现象突出。如果政府采购应以财政直接参与为主。将有使财政权力无限扩大的趋势，不利于政府采购工作的健康发展。[3]一般而言，财政在政府采购中应突出“预算管理”，审批采购人买什么，买多少，要花多少钱。而怎么去买，才能实现物有所值，这乃是执行中的常务性工作，不应过多干涉。财政采购管理机构与执行机构是“政常分开相互制约”关系，财政审批采购方式，社会中介机构相应采购操作，一旦介入就难逃干系。所以，管理者以监督者的身份出现容易成为自我保护伞。财政部门以决策者身份参加政府采购方方面面都有一定制约力、影响力，对全过程都有一定的操纵力，这也是政府采购市场混乱的主因之一。

（二）监督少且分散，畸轻畸重现象普遍

政府采取统一体（行政、司法、专业、社会）监督机制，缺乏一个真正意义的监督主体。财政监督有失公允，审记监督重点是资金，监察监督重点是人，人大监督是整体实施，专业监督是用则监督不用则死亡，社会监督是义务是良知，没有统一意志就无统一行动。对采购办监督，政府采购决策监督是虚位。所谓监督实质上是对采购中心监督，很多环节都被遗忘在外。政府采购确需要有一个牵头负全责的监督机构。

（三）采购法制自相矛盾

政府采购要求规模的工程采购执行《招投标法》，《政府采购法》与《招投标法》两法已失去了政府采购制度创建的初衷，现在政府采购“四不像”，是各种权力博奕的结果，已不是法制建设的推导结果。按照法理《政府采购法》是政府采购母法，《招投标法》是程序法，《政府采购法》在后，《招投标法》在先，可以说《招投标法》是中国特色的政府采购法外法。这样一来，政府采购被肢解，大量工程采购还是社会中介机构采购，各种问题屡见不鲜。

三、对检察机关在政府采购中预防职务犯罪的几点构想

检察机关介入政府采购，预防职务犯罪是一项重要任务。如何监督好政府采购，有效地预防职务犯罪，关键要发挥制度规范的强制作用和加强对人的管理。这就要求在法律监督机制下，在内部监督机制下，在外部监督机制下，在社会监督机制中就防止腐败和不公，降低政府采购的风险，构建一个全方位，多层次的监督机制[4]。

（一）检察机关介入政府采购需要基本的法制前提

从法律高度看，必须制定完备的政府采购法，从法律上为检察机关参与监督政府采购，预防职务犯罪提供前提条件。2002年6月29日颁布的《中华人民共和国政府采购法》，已解决这个问题。该法明确了政府采购活动中检察机关进行监督的依据。实践中，检察机关还需要与政府采购部门共同制定相应的监督条例，以便更好地参与政府采购，共同预防职务犯罪。

（二）完善政府采购的内部监督机制

“打铁需要自身硬”。检察机关要帮助政府采购部门健全其内部监督机制。首先，要合理设立政府采购内部机构管理模式，地方政府采购机制要设立采购科、评标科、核算科等，分工协作、各司其职。采购科专门负责具体采购商品工作，负责标书编制和招标、投标工作；评标科负责评标工作，不问采购的事，实现“裁判员”和“运动员”分开，负责建立专家评委库，评标时从中随机抽取专家进行评标；核算科则专门负责按采购程序、有关凭证，办理资金的结算手续。其次，政府采购内部机构人员要定期实行岗位轮换制度，实行科学化管理。这样，才能建立一个互相制衡的内部监督机制，才能保证政府采购在内部环节上做到公开、公平、公正。

（三）完善政府采购的外部监督机制

在政府采购中，检察机关的外部监督应该成为必不可少的一个环节，每一次大的招投标活动，都必须置于纪检监察、检察机关、审计等部门的联合监督之下，每次招标均应有检察人员到现场对全过程进行监督，以保证招标工作的合法性、合理性，确保政府采购工作做到公开、公平、公正，切实实现“阳光采购”。

（四）督促政府采购部门接受社会监督

检察机关需要督促政府采购部门接受社会监督，这也是职务犯罪社会大预防的要求。采购机关应以公开采购程序、定期发布政府采购价格信息等形式主动接受社会监督，让采购单位对目前采购的商品的市场价格、采购价格一目了然。同时，应采用公开举报电话，设立举报箱等形式，接受社会各界对政府采购活动的投诉。

（五）对政府采购人员加强教育培训，提高法律意识

检察机关通过多种形式的教育方式，对政府采购部门及相关单位的干部职工进行法治宣传教育，从而达到提高政府采购工作人员的法治观念，增强拒腐防变能力的目的。

政府采购作为反腐倡廉源头治理腐败的一项工程、财政支出改革的一项任务，意义重大，任务艰巨。检察机关介入政府采购，是保证其健康发展的必然要求。尽管目前遇到这样那样的难题，只要我们认真对待难点，勇于实践，不断探索，政府采购这项与国际惯例接轨工程，一定会健康向前发展。

注释：

［1］王亚琴：《政府采购与行政权利救济》，人民法院出版社2004年版，第126页。

［2］周文红：《浅谈我国政府采购制度创新的途径》，载《中国政府采购》2005年第9期。

［3］俞思念、左少军：《政府采购对预防职务犯罪的机制研究》，载《预防职务犯罪研究》2008年第1期。

［4］同［2］。

*辽宁省盘锦市人民检察院［124010］