构建和完善后勤服务保障体系的研究与实践

■杨学威

国务院关于《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和广东省委、省政府关于《广东省中长期教育改革和发展规划纲要》（2009—2020年），以及国务院召开国家教育体制综合改革试点会议，要求把广东建设成为国家教育综合改革试点省，并要求在实施“三个面向”的同时，将广东打造成中国“南方教育的高地”，在全国率先基本实现教育现代化，实现教育的优先发展、科学发展。这是中央和国务院对广东教育发展战略的要求和殷切希望。

按照中央的要求和广东省委、省政府的部署，到2015年，广东要在全省普及学前到高中阶段15年教育；实现义务教育市域、区域的均衡发展；打造集约化高水平职业教育基地；高等教育数量、质量、创新、服务能力明显提升；珠江三角洲率先实现教育现代化。到2020年全省高质量高水平普及学前到高中阶段教育，义务教育均衡发展显著提升；职业教育成为南方重要基地；高等教育进入普及阶段；教育发展达到发达国家和中等发达国家水平；基本建成教育强省和人力资源强省，成为国家教育综合改革示范区。

要如期实现上述教育发展目标，广东除大力发展义务教育、高中教育、职业教育、高等教育外，很重要的一条还必须加大对各类学校校园建设、绿化美化、学生宿舍（公寓）和学生食堂、餐厅超市等后勤设施、设备的投入和建设，加大对后勤管理体制、运行机制的改革及后勤管理服务工作的提升。

因此，省委、省政府《教育规划纲要》决定深入对珠江三角洲中小学和其他城市中小学原有后勤服务管理体制和运行机制、运行模式进行改

革：“增强教育统筹力度，加强资源整合，推进建立集团式、集群式、集约式中小学大后勤服务格局。构建与社会主义市场经济、与广东教育改革发展相适应的，由政府主导、政策支持、市场引导、教育行政部门组织实施、社会或学校承办、学生自主选择的学校后勤服务保障新体系”。

广东省城市中小学校后勤管理的情况

近几年，广东省教育厅启动了对中小学校后勤管理体制和运行机制的改革探索工作。珠江三角州的深圳、广州等城市都先后以社会优质企业参与学校服务工作等模式，管理和服务学校后勤工作；粤东、粤西、粤北地区中小学校也在当地政府和教育行政部门领导下，结合本地实际尝试利用社会力量，或直接招标引入社会企业服务学校后勤工作。在学校管理体制和运行机制上摸索、积累了一定的经验，并不同程度取得一定成绩。广东中小学后勤服务管理和改革大体分为两个阶段。

一、供给型、福利型阶段（1979—2000年）

这一阶段，中小学校后勤基本沿用了计划经济时代的后勤服务体系，学校后勤服务人员编制、经费全部由国家包下来，学校办社会的体制和管理上吃大锅饭思想普遍存在。由此，政府和学校背上了沉重的包袱，学校、员工积极性得不到有效调动与发挥。旧的后勤管理体制和运行机制不断暴露出新的问题和矛盾，学校后勤保障只能停留在相对保守和落后的状态。

二、政府主导、多元并存阶段（2000-2010年）

随着教育体制改革的深入，学校后勤体制改革开始有了实质性变化，1999年中共中央国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“学校后勤改革的方向是实行社会化”。2001年国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中同样提出：“学校要实行后勤社会化改革”。广东省原计划委员会、省教育厅制定的广东省教育事业“十五”规划也提出：“有条件的大中城市的中小学要逐步建立后勤服务保障体系”。2003年广东省教育厅下发了《关于建立城市中小学后勤服务保障体系发展校办第三产业的意见》，作为推进全省中小学后勤改革工作的指导性文件，它推动了广东省中小学校后勤改革和管理的进一步开展，并涌现出了一批改革力度大、成效显著的典型，学校后勤的服务质量和水平得到显著提高。2008年广东省编制委

员会办公室、省教育厅、省财政厅、省人事厅以粤机编办［2008］73号文，四单位联合下发《广东省中小学教职员编制标准实施办法的通知》指出：“中小学后勤服务实行社会化”。同时文件也提出推行各级财政按后勤员工编制核拨经费购买学校后勤服务的方式，改革学校后勤用工制度和后勤管理体制及运行机制；后勤除原有员工编制逐步过渡外，不再新进员工，学校后勤实施社会化服务的方式和聘任合同制社会服务方式得到进一步推广。

当前广东省城市中小学校后勤管理的模式

一、中小学校后勤的管理体制

为建立起适应社会主义市场经济和改革发展要求的、充满生机与活力的学校后勤服务保障体系，珠江三角洲的不少城市教育行政部门都先后将勤工办更名为后勤产业办，从体制上看是事业单位实行公务员管理，授以行政职能；有些市直接将职能放在行政科室，为公务员单位；更多的还是保留原勤工办名称，他们都担负中小学后勤和勤工俭学管理重任。

而学校后勤管理部门还是称总务处或后勤处，它们承担着学校衣、食、住、行、用、学等方方面面，包括学校基建维修、校园绿化、清洁环保、节能减排、物资采购、食堂饮食、用品经营、食品卫生、安全防范、宿舍管理、校园管理等后勤领域的管理和服务工作。

随着高中、职中和初中、小学规模的日益扩大和义务教育均衡发展，这些学校都发挥自身力量或聘用合同制员工服务于学校，不少学校还通过教育行政主管部门的招投准入，直接选用社会上信誉好，有资质、有实力的物业管理或餐饮公司，承包经营或托管学校物业和学校食堂。

二、中小学后勤投入的体制

从全省看，广东省城市中小学后勤主要依靠各级政府的投入，但这几年省委、省政府和省教育厅都发文，允许学校通过银行贷款、社会投入等发展学校后勤，并取得很大成效。

据前几年不完全统计，2003至2007年，广东省高中、职中除各级政府财政投入外，单是利用银行贷款和社会资金投入到新建、改建学生宿舍、学生食堂的资金达35.6亿元，全省利用银行贷款和社会资金新建、改建学生宿舍、学生食堂达356万平方米。潮州、汕头、佛山等一些示范性高中一次性引资到学生宿舍、食堂的资金达5 000多万元，不少城市学校后勤设施的投入都达3 000万以上，城镇学校也达几百万元，大大改善了城市和城镇高中、职中以及初中的办学条件和后勤保障工作。

三、中小学后勤服务的保障模式

随着中小学后勤改革的不断推进，后勤服务保障呈现出多种模式。从目前中小学后勤改革的实践来看，具有代表性的学校后勤服务保障模式有如下3种。

◆ 自主管理模式

即学校的后勤服务依靠学校总务处员工实行自主管理，他们承担了学校后勤服务全部职能。

◆ 部分社会化模式

实行此种模式学校多以饭堂和超市（小卖部、服务部）为突破口，实行由社会企业或个人单项定额承包或托管，有些学校还把校园保洁、绿化、宿舍也承包、托管给企业员工，实行包干。

◆ 完全社会化模式

即学校的后勤服务完全面向社会、面向市场，通过竞争择优准入或选择优质、有实力的后勤服务企业，并根据服务的质量水平由校方或由财政拨款支付报酬的一种后勤保障方式。

目前广东城镇中小学后勤存在的主要问题

一、部分中小学校生活设施投入不足

据2009至2010年初统计，全省中小学学生宿舍、饭堂仍有土木、砖木、砖混结构房342.51万平方米,这些房子存在安全隐患。学校住宿生房源不足，导致寄宿学生住房拥挤。有些农村学校没有食堂，学生吃饭条件差。部分中小学办学条件距国家和省政府要求的规范化和义务教育均衡化还有一定距离。

二、部分学校后勤激励机制不够，员工服务意识较差，效率较低

少部分教育部门的领导对改革中小学后勤体制和运行机制工作重视不够，缺乏改革创新精神，学校管理人员思想保守，工作不太规范，导致学校后勤人员工作效率和积极性都不高。

三、学校绿化、环保、节能减排工作没有排到重要议事日程

不少学校绿化、环保、节能意识差，电耗、水耗、油耗大，长明灯、长流水仍然存在；对绿化、节能、环保宣传教育力度不够，种树、种花、节能不那么积极，“绿色生态校园”、“节约型校园”任务不那么落实。

广东城镇中小学后勤存在的主要矛盾

一、改革、发展与稳定的矛盾

中小学校后勤社会化是一项深刻的改革，当改革遇到本人切身利益时会引起学校领导和在职职工的困惑。教育资源的重组和利益格局的重新调整，会引起内部矛盾和阻力，有些甚至会引起一些波动。因此，要处理好后勤改革、发展与稳定的关系，把握好政策，把握好改革大方向。改革目标的确立和改革措施的出台要积极稳妥，统筹兼顾师生员工各方面的利益，耐心做好后勤职工的思想政治工作，遇到矛盾时不能急于求成和简单化。

二、国有资产所有权与使用权分离的矛盾

后勤实行社会化托管、承包或改革后，学校原有后勤资产仍属国有资产，学校对国有资产拥有充分的管理和监督权，而承包、托管企业只拥有使用权，这种产权关系必须明确。无论采用何种后勤管理模式，都要注意保护国有资产的完整性，尤其是食堂、超市、宿舍（公寓）、体育场地等资产的完整性、安全性。

三、追求效益与服务育人的矛盾

从服务对象看，中小学校后勤服务具有双重性的特点。一方面，它具有教育的特点，中小学后勤实体必须坚持为教学服务、为师生服务的宗旨；另一方面，中小学校后勤具有市场性，它引入社会企业管理后，部分经济活动受到市场的调节，不可避免会追求经济效益。

因此，既要鼓励社会企业合法经营和职工的勤劳致富，也要帮助企业克服单纯的寻利倾向，实行企业微利经营加政府采取的优惠政策相结合的方式，为中小学校改革和发展，为师生员工服务。

构建和完善广东城市中小学后勤服务保障体系的主要对策

深化学校后勤改革，构建和完善城市中小学校后勤保障体系，必须破除因循守旧、无所作为的思想观念，树立大胆改革、勇于创新、敢当发展排头兵的精神。

要正确处理改革与发展、市场规则与教育规律、学校公益性原则和学校后勤社会化的关系；正确处理改革发展与稳定、政府投入与多元化投入、规范管理与市场竞争的关系。坚持做到实事求是，分类指导、因地因校制宜。

要调动方方面面积极性，想方设法增加后勤投入，改善学校后勤的服务条件，努力做到三个“有利于”，即有利于提高学校后勤服务质量和管理水平；有利于减轻学生及家庭的经济负担；有利于提高教育教学质量和教育均衡发展、和谐发展的办学效益。

要创新财政购买服务，社会办后勤，学校监管后勤新的后勤管理模式，建立起适应社会主义市场经济和基础教育改革与发展要求的，充满生机与活力的学校后勤服务保障体系。

一、树立教育现代化大后勤观

构建和完善我省城市中小学后勤服务保障体系，需要各级教育行政部门和学校解放思想，更新观念，大胆改革，锐意创新。要打破传统的思维定势和传统的学校后勤管理方法，树立“办人民满意的教育，办人民满意的后勤”的理念，树立“后勤不后，保障先行”，社会性与公益性统一的现代化大后勤观。把广大师生特别是学生的根本利益、长远利益放在首位，引进和铸造一流的学校后勤服务队伍和监管队伍，不断提升后勤服务的质量和水平。

二、构建新型的学校后勤服务保障和管理模式

各级教育行政部门和中小学，要按照省编制办、省教育厅、省财政厅、省人事厅《关于印发广东省中小学教职员编制标准实施办法的通知》（粤机编办［2008］73号文）精神，采取本级财政核拨经费购买学校后勤服务的方式，改革学校后勤用工制度和后勤的管理体制和运行机制。

改革后，学校后勤服务工作原则上由学校后勤服务机构或社会企业负责。教育部门一定要加强对学校后勤工作的规划和指导。学校直接组建后勤服务集团、后勤服务中心或学校后勤（总务）处自行管理后勤的，其机构自身的管理体制和运行机制必须按企业运作；委托中介组织聘用合同制职工的，要按《合同法》规定办好职工合同的签定手续；对原有学校事业编制的后勤职员，其用工制度采取“老人老办法”的过渡措施；对新聘入后勤实体的职员，按照“新人新制度”全部实行企业聘用合同制管理。学校选择社会优质企业进行后勤服务的，企业资格一定要进行招标，招标准入的资格、条件送当地政府招标中心审定，并由招标中心统一办理招标手续，学校与企业要签订符合甲乙双方利益和条款的服务合同。

三、实行多元化的投资模式，统筹发展高中、职中后勤

在加大政府对高中、职中经费投入的前提下，为弥补投入经费的不足，可采取校企合作、吸纳和利用社会资金，利用银行贷款、社会捐赠、华侨港澳台同胞捐赠等多元化的投资模式，推进学生食堂、学生宿舍、公寓等后勤服务设施的建设。

通过各级政府有关部门的努力，出台学校后勤设施投入的有关政策和规定，让地方教育部门和学校实施时有法可依、有章可循。

四、完善学校后勤生活用品的阳光采购制度

除各级政府规定需要统一招标采购的学校大宗物品外，对还未规定的学校后勤生活必需品、食堂食品、副食品、超市（小卖部）食品和办公用品的采购工作，探索实行“统一采购”、“阳光采购”制度。

五、建立科学合理的市场准入与监管机制

凡选择社会企业服务学校后勤工作的，教育部门和学校必须做好对企业准入、经营及评价（包括食堂饭菜价格、超市食品价格、服务水准等）的监管，并要求企业为师生提供安全健康的饮食，提供经济可口的饭菜，绝不能对企业“一包了之”，放任不管。

六、建立学校国有资产、设备及后勤职工、师生风险防范转移机制

各中小学要从安全稳定的大局出发，建立学校风险防范转移机制，成立相应的学校风险管理服务小组，

负责本地、本校风险管理和风险防范、化解转移工作。全面推行大中小学生医疗保险，完善学校师生意外伤害险、学校食品安全责任险和学生实习责任险制度，这是一项利国利民利己的大事，也是稳定社会秩序，延伸政府管理，化解转移中小学风险，创建和谐校园，维护学校、师生利益的重要工作。

七、培养、培训一批高素质、高水平的学校后勤监管和后勤服务队伍

学校管理体制和运行机制改变后，不管是学校监管干部还是聘用职工或者是企业合同制职工，都需要对自己所从事岗位业务进行培训和提高，以适应岗位技术和岗位职责规范的需要。只有加强对学校后勤从业人员和社会企业员工的招聘、管理、培训、考核，不断提高他们的业务素质、业务能力和管理水平，才能适应教育快速发展和学校后勤精细化管理的需要。■