中国三代房地产改革

赵晓 岳安时

源于2009年12月份以来的新一轮房地产调控，业已对市场造成巨大影响。当前，无论是二手房还是一手房，无论是环比还是同比，无论是销售量还是价格，与2009年相比可谓都出现了苍黄反覆。但对于市场的风云变幻，大家众说纷纭，有人以为只是短暂的“天气”变化，有人则称新的拐点已经到来，还有人悲观地预言房地产的好日子行将过去。

笔者的愚见，本轮房地产调控及其带来的变局的确不是一般的变化，它标志着中国房地产改革真正进入到以民生为导向、以住房保障为重点的新的第二代的变革历程。

从计划经济体制下的福利分房制度到商品房买卖，中国房地产经历了第一代改革。从单纯的商品化到如今真正加大社会保障力度，房地产业正进入第二代改革。展望未来，如果土地制度能够向民有方向变革，则中国房地产还将进入第三代改革。

笔者将评述从计划经济到市场经济，从单一市场到市场保障并行，再到建立于土地市场化与民有化基础上的中国三代房地产改革。

第一代改革：从福利分房到商品房买卖

计划经济下，一切控制在政府手中，住房建设与分配也不例外。“等国家建房，靠组织分房，要单位给房”是福利分房的典型特征。其弊端显而易见，部门利益以及暗中的腐败等充斥其中。改革开放后，1980年9月北京市住房统建办公室率先挂牌，成立了北京市城市开发总公司，拉开了房地产综合开发的序幕。1982年国务院在四个城市进行售房试点。1987至1991年成为中国房地产市场的起步阶段。1991年开始，国务院先后批复了24个省市的房改总体方案，标志着中国开始有了房地产业，但当时主要是以外销房为主，国内的福利分房制度还未取消。所谓外销房，则是房地产业迈向市场经济过程中产生的一个历史现象，指大量房屋由非中国大陆人购买。

中国改革多以南方为先。在计划经济色彩仍旧浓厚的年代，房地产这个新生事物同样最先在南方萌芽。但那时的房地产市场还只是星星之火，全国范围意义的市场还远没有形成。福利分房的背景下，房地产产品的投资市场还显得相当狭小，产业发展初期，供求关系极度不合理的虚假繁荣，曾酿成海南房地产泡沫及其在1989年的崩溃。海南房地产泡沫破裂之后，中国房地产进入严冬，却也在阵痛中逐渐意识到市场化之路的必要性。

1993年至1997年，房地产市场进入了小型调整期。在这期间，行业虽然没有强劲的复苏，但市场导向日益明确，为今后中国房地产市场的快速启动积蓄了充分的思想基础。

突如其来的亚洲金融危机成为我国房改的助推器，中国房地产第一代改革的大幕拉开。1998年7月3日，随着《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的公布实施，福利分房取消，以商品化为标志的中国住房制度改革正式启动，中国的房地产行业也从此走上了10年的高速发展大道。该通知明确提出改革目标就是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。通知中值得注意的有两点，其一是破旧立新，即在彻底打破原有福利分房制度的前提下，建设以商品化买卖为导向的新型市场化住房建设与分配体系，并且强调这个体系是以经济适用房为主体的。其二则是注重配套改革，在住房改革的同时启动金融改革，加入了发展住房金融的概念。当年颁布的中国人民银行个人住房贷款管理办法颁布中明确规定以不低于所购住房全部价款的30%作为购房的首期付款，以此激励居民购房。正是这条规定，大大地促进了中国房地产市场的形成，也在若干年后成为点燃全民炒房的导火索。

中国房地产第一代改革的成就是不言而喻的。从1997-2007年，中国房地产业每年的增速几乎都达到同期GDP增速的两倍以上。1997年，扣除土地购置费后的房地产开发投资占国内生产总值的比重为3.9%，2007年已经提高到10.3%，对城镇固定资产投资的占比更是达到21.5%。 房地产的发展极大地拉动了国民经济的增长。据权威部门曾经的测算，住房建设对GDP的影响约为10%，即住房建设增长10个百分点，就能带动GDP增长1个百分点；每投入100元住房建设资金，可以创造相关产业170元至220元的需求；每销售100元的住房，可带动130元至150元的其他商品需求。以此计算，中国GDP增长约有20%-30%是由房地产业拉动的，房地产因此当之无愧地成为中国经济的“重要支柱产业”——这一殊荣唯房地产业方能领衔。可以说，中国经济能够每年高速地增长，房地产业起到了决定性的作用。

由于房地产业的黄金发展，中国经受住了人类历史上最伟大的城市化浪潮的冲击。当人群如潮般涌入城市时，中国人的人均居住面积不仅没有降低，反而平均每年提高1个多平方米，从1978年的人均数平方米、1993年人均18平方米到目前的人均近30平方米；中国不仅没有出现历史上一些国家屡见不鲜的棚户区、贫民窟，反而不断兴起一座座现代化城市。这正是诺贝尔经济学奖得主道格拉斯.诺斯在《西方的兴起》中所礼赞不已的真正的“兴起”，即通过制度与技术的进步，在人口增长时人均生活水平还依然保持增长。虽然今天中国人在居住方面还存在着一些问题，但不言而喻，进步是主流，虽然对房价的抱怨可能越来越多，但从无房到有房，从筒子楼到花园洋房，中国人民真的住得越来越好。

第二代改革：房价飞涨、分配不均与以保障为主导的第二代改革

源于经济危机、目的是消除经济危机，中国房地产第一代改革从一开始就带有强烈的“政府机会主义”的特点，即政府之所以启动住房改革，其目的只是为了借助住房消费的启动来拉动经济增长，政府并没有想到、更没有主动去承担政府在住房方面必须承担的公共责任。由此造成中国房地产发展的偏颇。

第一代住房改革最初的几年，政府出于增长的目的，对于房地产的宏观调控相当宽松。从1999年到2003年四年多的时间里，政策大体维持在一个宽泛的框架内，基本由市场自主调节，而政府最初制定的以经济适用房为主的多层次住宅体系建设在商品房利益的巨大诱惑下逐步被打入“冷宫”，保障性住房的比重几乎谈不上。从1998年到2006年的8年间，我国廉租房建设资金投入的总额仅为70多亿元，与每年需求500亿的资金相去甚远，全国累计廉租住房实物配租也只有20万套上下。目前，低保群众10平方米及以下居住的家庭接近400万户，低收入群众住房困难的全国统计大概有1000万户，也就是说有3000多万人人均住房面积在10平方米以下。房地产到底提高了中国人民的生活质量，还是正在将人民往悬崖上推？在这个问题上中国已经分裂，共识已经无法达成，改革必须重启。

在全国楼市全面飘红的形势下，2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文件）出台，“住房供应主体”被商品房所替代，经济适用房则从“住房供应主体”沦为“具有保障性质的政策性商品住房”，与1998年的房改方向明显产生分歧。商品房地位进一步上升，保障房地位进一步下降，车之双轮的不平衡最终以政策的形式被确定下来，房价由此像脱线的风筝，开始进入了快速增长轨道。

根据中国社科院蓝皮书报告，1998年至2003年全国商品住房每平方米的价格只增加了343元。而到了全面实施18号文件的第一年——2004年，每平方米的房价就比上年暴涨了352元。这其中房价的推手还有2003年央行发布的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》和2004年国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》。前者以提高贷款门槛使得中小房地产企业被大企业吞并，加剧了行业垄断性，减少了房地产的供应；后者以国有土地使用权要以公开的招标、拍卖、挂牌出让方式进行而使得地价大幅上升，形成全社会涨价预期，共同造就了房价大涨的神话。

2003年时，房价大约是普通家庭收入的4-5倍，比较符合家庭承受能力。但随着房价的上涨，很快一些城市的房价就突破这一防线，甚至达到14-15倍。房价飞涨、民怨沸腾最终使得从2005年开始，政府不得不把稳定房价作为政策制订的出发点，先后颁布了“国八条”和“国六条”的通知，但可惜的是，由于调控措施没有打中要害，房价飞涨的势头反而越演越烈。2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》发布，首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。从此，保障住房建设纷纷提上各级政府的工作计划和财政支出安排之中。

2008年，中国经济遭受到全球金融海啸的冲击，经历了一场不亚于“5·12”地震一样的经济地震，政府不得不全力稳定房地产并以此来维护中国经济增长的稳定，维护就业以及社会的稳定。其结果，中国经济最困难的一年成了中国房地产最疯狂的一年，2009年楼市的异常火爆再次出乎众人意料。虽然对于中国经济的成功“保八”，房地产同样居功至伟，但泡沫的上升令房地产成为众矢之的，倾斜的双轮显然已无法继续前行。而另外一方面，2010年世界经济看好，中国经济的复苏也被普遍看好（笔者的判断却与主流意见相比较为悲观），复苏的中国经济也无须再承受房价飞涨之重。于是，就在2009年年末，政府对房地产开始施行以抑制房价过快上涨为核心的密集调控，其关键则在于正式启动原已确定的第二代住房改革，让商品房与保障房并重，满足不同群体需要特别是安抚底层社会群体的眼前之需。国内外普遍关注到，政府出台了“国四条”，进一步明确要求“在保持政策连续性和稳定性的同时，加快保障性住房建设，加强市场监管，稳定市场预期，遏制部分城市房价过快上涨的势头”。

在抑制部分城市房价过快上涨的同时，我们看到有别于之前保障性住房政策的“雷声大雨点小”，2010年将成为中国保障性住房发展元年。“国四条”提出，力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题，相当于在住建部原计划的基础上增加了一倍。在300名副市长到京开会后，主要城市陆续通报了2010年的保障性住房供应计划。2009年12月28日，北京市国土资源局通报了该市2009年度土地储备开发及市场供应有关情况和2010年计划安排。2010年北京市将继续加大住宅用地特别是保障性住房用地供应，拟供应的住宅用地面积将不低于2500公顷，规划建筑面积3000万平方米以上，其中保障性住房面积将占一半。若大规模的保障性住房能够落实到位，可以预见，这将对保障中低收入阶层利益以及稳定房价具有重大意义。

至此，房地产改革的方向，在十年偏行偏走后终于完成纠偏，重回原点。轮回再启之时，所不同的是，房价早已今非昔比。同时，非常显然的是，第二代改革并没有否定第一代改革的成就，更不去触及第一代改革的空白区域——土地制度，而是在第二代改革的基础上进行改良，主要目的是纠正单纯住房商品化的片面性，转而启动住房保障的轮子，让商品化与保障化双轮并行，应对不同阶层需要，特别是安抚低收入阶层、平息民怨。可以说，中国在一定程度上吸收甚至正走向新加坡式政府主导型的住房供给模式。

第三代改革：治标，更要治本

中国经济过去饱受宏观调控“一放就乱、一收就死”的危害。这说明，“头疼医头、脚疼医脚”的政策，是无法处理好社会经济矛盾的，甚至还可能激化矛盾。房地产早已成为十足的政策性市场，任何政策性风吹草动都会影响房地产的健康发展由于房地产改革掺杂了太多的国家机会主义色彩，因此，房地产调控在过去也就难免成为“一放就乱、一收就死”的“典范”。

房地产的第二代改革，按照政府当前的调控思路，一方面是抑制投资和投机性需求，使得市场上的供应和需求相匹配，以此来遏制房价过快上涨；另一方面，政府将加大土地供应并加快房屋开发销售步伐，加大保障性住房力度，以使未来的供应量放大，满足市场的庞大需求。可以说，政府在房地产的调控上大体毕业了，供需兼顾的调控思路和措施均是好的，第二代房地产改革一定会取得明显效果。不过，这种做法仍然未能触及深层次的土地制度问题，因此只能发挥一定作用，在稳定房地产市场的同时不可能让房价从根本上趋于理性，因而也就无法保证让中国的居民住上更大、更舒适、更幸福的房子。这就像新加坡，虽然政府做主导的结果的确达到了新加坡居者有其屋的政策初衷，但新加坡人的居住舒适度和幸福感却远远无法与欧美大国相提并论。此外，由于房价依然高企，将继续加大农民进城的成本，学者文贯中教授等估计的因此延缓的一亿农民的潜在就业机会无法变成现实，这实际上意味着效率的丧失。由此可见，如果说新加坡房地产的发展囿于土地资源，因此是不得已的合理做法的话，那么以中国大陆丰富的资源，走新加坡的道路实在是学错了对象。中国房地产的第二代改革还应该继续往前走，往深里挖才是。

从长远看，在保持房地产稳定的同时，最重要的是要治本——可以预见，中国房地产改革最终还应该突破第二代改革的局限，走向第三代改革，大胆涉及土地制度的改革。

很多人都知道，全流通改革前，股价高企是因为存在着“大非”和“小非”的束缚，因此供应并未放开。一旦实施全流通，“大非”和“小非”解禁，则股价的估值体系完全改变，供应大量增长而需求没有变化，新的供求关系一度令股价暴跌。房地产中也有类似的“大小非”问题，其中政府不断声明要禁止上市和流通的小产权房就是“小非”，而政府对土地非农化使用的国有垄断则如同“大非”。很显然，放开土地市场中的“大小非”，彻底改变供求关系，是未来第三代改革的根本。

当前，对于“小产权房”问题，政府态度仍以国务院常务工作会议中强调的“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发”为准。但现实中，虽然政府三令五申，却仍无法完全禁止市场上购买小产权房的热情。客观上“小产权房”不仅让一部分城镇居民买到了廉价的住房，而且一定可以起到平抑城市商品房价格的作用。有统计称，目前北京在售楼盘中，小产权楼盘约占18%。据产权理论：产权是一组权利，可分解所有权、使用权、占有权、处置权和收益权。在这里，小产权房拥有大部分产权，所缺少的仅仅是部分处置权，也就是转让的权利。其价格的优势也是来自于转让权利的缺失，房地产市场的需求可分解为消费性需求和投资性需求，小产权房可满足大部分对象的消费性需求，而对投资性需求却不能满足。由于价格由供需双方决定，因此剥离了投资性需求的小产权房价格自然较低，而其巨大差价也暴露了我国房地产市场上投机的泡沫。

当前，我国还亟需解决8亿农民的就业和致富问题。中国的城市化进程不可阻挡，让农民进城，融入现代化的社会分工体系，是农民致富的唯一途径。而引领农民“自主创业”又是致富的重要途径。农民的创业资本只有土地，可目前土地的流转仍未真正放开，现在又不允许城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，这就导致农民这点可怜的资源事实上不能发挥任何经济的作用。因此，现有的法规政策之间是相互矛盾的：既鼓励农民创业、又堵住了农民创业资金的来源。

学者（如中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英）正确地指出，对“小产权房”的限制，城乡市场的不统一，不符合市场经济的原则，其结果是把公正和效益两个目标都丢掉了。探讨小产权房的解决途径，应该谋求维持多赢的利益格局。把小产权房强制拆除，是不符合这个原则的。把责任全部推给农民或购房者，更是不客观的。因此，逐步实现“小产权房”合法化，并配以相关政策配套保护农民权益，将在很大程度上实现房地产中的“小非”解禁，带来土地供求关系的变化进而带来房地产价格的重新洗牌。

最终，则要打破土地强制性国有，走欧美式市场经济国家的道路，应该用直接或间接的土地民有化，来保证土地的正常流转。例如，美国地产市场十分发达，制度健全，所有的土地都实行有偿使用，在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。政府对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。私有土地买卖完全是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签订协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可。土地买卖价格，则由买卖双方根据当时土地的市场价值进行估计，完全由买卖双方协商，也可由私人估价公司帮助双方达成协议，并完成交易。

中国房价为什么居高不下？最根本的原因，是需求被激发的同时，政府对土地的垄断供应人为地造成了土地的饥饿效应和恐慌效应，加重投机心理并引发房地产市场供需的严重失衡。土地制度的非市场化使得中国的所谓房地产名实不符，缺乏产权基础，如同一位没有穿裤子的人。房地产改革到如今的地步，建立土地的现代产权制度越来越清晰地应该成为中国改革的重要方向。当然，这是一项任重而道远的任务，但它的方向是清楚的，就是要建立产权清晰、权责明确、流转顺畅的现代土地产权制度。我们知道，土地产权在中国从来都是最重要的问题，革命时期是如此，改革之初是如此，现在同样是如此。不论是房地产改革，抑或是城市化改革，土地产权问题都是无法回避的。

解决好土地从强制性国有向民有方向的转化，将如同“大非”解禁，会给中国房地产带来真正意义上的革命。历史将证明，中国并不缺耕地，也不会缺建房用地，如此住房价值体系的重估将会使得房地产价格真正回归理性，疯狂的投机行为以及巨大的楼市泡沫都将趋于平缓。中国人的生活质量有望彻底改善，同时大大提高土地使用效率，进而改善就业，加快城市化进程，让中国经济增长获得新的内需拉动的机会，带来巨大的改革效益。

历经磨难的中国房地产改革应该与当年的摸着石头过河有着明显的不同。我们应该有理由相信政府一定会拿出切实有效的办法，将房地产改革进行到底，最终不仅实现“居者有其屋”，而且实现“居者乐其屋”。预祝下一个十年的中国房地产改革一路走好，也祝福普通公民能够借房改东风实现现代人居梦想！■