创新城镇发展，促进城乡和谐——访中国城市规划学会副理事长张泉

本刊记者凤鸣

改革开放以来，我国小城镇迅猛发展，谱写着农村工业化的篇章，构筑起农业现代化的基石。小城镇的发展成为具有中国特色的城镇化进程中极其亮丽的一道风景。中国城市规划学会副理事长张泉在接受本刊记者采访时，对小城镇的发展之路表达了自己的看法。

小城镇可持续发展之路

上世纪70年代我国改革农村先行，80年代中后期的中国小城镇随着改革开放形势的发展而发展，开始从历史上农村剩余产品的流通中心转变为农村政治、经济、文化中心。中国农村改革近30年来，迈出了三大步，第一步是建立农村经济制度和市场机制，保障农民生产经营自主权；第二步是统筹城乡发展，调整国民收入分配关系；第三步推进综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的某些深层次问题。这一切，是我国全面建设小康社会时期的战略方针，使小城镇规划建设进入了前所未有的时期。

截至目前，我国小城镇有35764个，其中建制镇19369个，乡集镇16395个。小城镇成为中国城镇化进程中的一支重要生力军，在我国大中小城市和小城镇协调发展的进程中，作出了重要贡献。

伴随着城镇化进程的推进，小城镇发展也谱写着壮美的篇章，在引导城镇化健康发展、妥善处理城乡关系、改变城乡二元结构中发挥着不可忽视的重要作用。然而，随着部分小城镇发展规模的日渐扩大、经济实力的日益增强，也带给我们新的思索。

什么是小城镇？在不同的地区，由于人口密度、经济发展水平等方面的不同，小城镇的地位与作用并不完全一样。以珠三角、长三角地区为例，已经出现了几十万人口规模、一年数百亿GDP的小城镇，比某些中等城市的规模还要大、经济实力还要强，这样的小城镇，还是不是小城镇？与之相应，还有一个极端的例子：西藏边境有一个乡，全乡只有三户人家。因为牵涉到领土问题，这个乡还不能撤。

小城镇之间种类差异如此之大，决定了小城镇的规划建设也必须有多种类型。目前，江苏省委、省政府对于规模比较大的小城镇，将赋予更多的权限。

那么，小城镇是什么？小城镇是“城尾乡头”，为农业、农村服务的重要基地，还是别的什么？它究竟承担着什么样的功能？

在改革开放以前，镇的定位与功能还比较清楚。但在改革开放以后，随着对外联系的不断扩大，特别是在江浙沿海一带，小城镇的定位与功能也发生了很大变化，很多问题需要探讨，小城镇是什么也需要很好地研究。过去小城镇曾以规模大小论英雄，但现在显然不是这样，对于不同区位条件、特色文化、交通体系等因素都应给予更充分的考虑。过去农村剩余劳动力的转移，主要是“离土不离乡”的模式，而今天，又出现了“离土又离乡”的探索。对于小城镇的功能，应该很好地进行研究。

正确理解城乡一体化

所谓城乡一体化，应该是经济社会发展水平的一体化，城乡公共服务的均等化，而不是区域空间的一体化。从空间层面上讲，城就是城，乡就是乡，城市和乡村，二者必须分开，必须要有差别。

很多地方都提到了“城乡经济社会发展一体化”。过去我们提“城乡一体化”，这是一个比较宏观的提法。按照科学发展观的要求，“城乡经济社会发展一体化”应该是一个更准确、更精细的提法。

过去相当长的一段时间内，对于“城乡一体化”，存在认识上的误区。有些人将其片面理解为空间上的一体化，盲目追求城市和乡村在空间上的一体发展，混淆了城市与乡村在空间发展上的区别，走了一定的弯路。

比如区域基础设施建设，区域一体化服务，有的地区就提出将农村的污水要尽量纳入城镇的污水管网，农村的垃圾处理收集——镇转移、县处理的模式，将农村的垃圾运进城市。但从国际上的先进经验来看，很多农村生活污水就地处理是最经济、最生态的。运到城镇集中处理，无论是从管网上、运行费用上，还是从污染方面来说，都是不经济也不生态的。从资源化来说，农村的很多垃圾是可以堆肥、作为资源来再利用的。

城乡经济社会发展一体化，使小城镇研究面临一些新的命题。在城乡经济社会发展一体化的进程当中，我们要发挥规划行业的优势和特点，把小城镇和农村建得更有特色。而不是像过去曾经被批评过的“过了一镇又一镇，镇镇像农村；过了一村又一村，村村像城镇”。

中央提出城乡统筹和城乡经济社会发展一体化，这个口号是非常准确的，也是一个比较完整的提法。但现在有一种简化的提法：城乡一体化。在这个简化的口号指导下，前几年，有些人产生了误解，理解为城乡一样。那就大错特错了。

城市文明和乡村文明是不一样的，城市的特征和乡村的特征也不一样。城乡一体化就是强调城乡经济社会发展水平的一体化，而城乡特色必须各自保留。贯彻“城乡经济社会发展一体化”的方针，总体上是这样考虑的：

第一，强调城乡分开，弄明白城市与乡村各自的特点。从产业上说，一产放在农村，二产应该总体上集中到城镇，特别是有污染的二产更要集中到城镇，三产因地制宜。从空间上说，在城镇规划建设用地范围里的村庄就不应该再把它作为村庄了，在基本农田地里的村庄则应该永远作为村庄。城乡空间包括尺度方面也是不一样的，应该各自具有鲜明的特点。从环境上说，城市绿化和乡村绿化，城市道路和乡间小道，环境小品，也应各有特点。乡村应该更加强调自然、生态、乡土。

第二，优先推进城镇化。城市的发展和社会主义新农村建设应当统筹考虑，优先促进长期稳定从事二、三产业的人口进城进镇居住，减少农民。

第三，在城乡经济社会发展一体化方面，考虑做好城乡统筹规划，考虑好究竟是哪些方面一体化。比如说城乡基础设施方面，加强城市对乡村的服务，缩小城市基础设施和乡村基础设施水平的差距。城乡公共服务设施的统筹，城市的公共服务设施，要加强对农村，特别是周边农村的服务；另外要提高农村公共服务设施的配置水平，当然，把医院、体育场、高校建在农村都是不符合客观规律的，应该根据城乡各自的特点，农村的公共服务设施主要是为农民、为村民日常生活服务，而不是以市场经营为主，城市的很多公共服务设施应该是市场经济的重要组成部分。

第四，城乡环境保护生态建设的一体化。不能以牺牲农村环境为代价来保障城市，城市的污染应该就地治理，不能转移到农村。

第五，城乡公共管理的一体化。主要是加强对村庄的服务，特别是加强城市科技力量对村庄的服务，提升村庄的建设水平和文明程度。目前，我们正在进行这样的分解、细化研究。

以“低碳”理念贯穿规划始终

所谓“低碳城市”，就是以城市空间为载体，发展低碳经济，实施绿色交通和建筑，转变居民消费观念，创建低碳技术，从而达到最大限度的减少温室气体的排放。城市是减碳的关键，有研究认为80%的减碳应由城市完成，要用低碳理念贯穿城市规划的始终。

目前，江苏在低碳城市规划方面做了一些探索，总体设想是希望以低碳城市理念贯穿规划的体系。探索案例是《昆山市城市总体规划》和《苏州工业园区科教创新区控制性详细规划》。《昆山市城市总体规划》的低碳城市理念主要体现在四个方面：一是将低碳城市作为发展目标之一；二是城市布局以公共交通导向的紧凑和混合发展，促进交通减碳；三是对能源结构进行调整，提出节能指标；四是分析碳排放，提出生态固碳措施。《苏州工业园区科教创新区控制性详细规划》的低碳城市理念主要体现在：一是产业发展，以循环经济为导向的低碳产业体系；二是空间布局，以紧凑混合为导向的低碳布局模式；三是交通系统，以公共交通为导向的绿色交通体系；四是能源利用，以新能源利用和节能为导向的清洁能源体系；五是生态建设，以扩大碳汇为导向的多样化生态体系。

低碳城市要创新、突破，可以考虑“地上地下一体化”，通过一体化可以更容易地实现“紧凑城市”。他举例分析了部分西方发达国家开发利用地下空间的情况。并指出，单纯从建设的成本来看，地下空间开发的成本确实远远大于地上开发的成本，但如果综合考虑各因素，做综合效应的评判，从环境包括污染、碳的排放等各个方面进行综合论证以后，地下空间利用比地面还要便宜。因此，我们现在要发展地下空间，就是要评判综合效应，而不是只顾眼前。

推进城市化、发展低碳经济，这是我们的必由之路。但是，关注低碳城市，同时也要超越低碳城市。发展低碳城市一定要摒弃急功近利的思想，其实它只是生态城市和可持续发展的一个方面，我们要坚持更大、更综合的生态观——可持续发展观。