对规范我国国企高管薪酬的几点思考

郭 婧

（中国人民大学财政金融学院 北京 100862）

多年来,国企高管收入问题一直是公众热议的话题。我国虽然从 2002年起就开始推行国企高管年薪制,规定高管年薪不得超过职工平均工资的 12倍,但伴随着经济的发展和国企盈利的增长,这一数字早已被突破。一些金融、电信、石油、烟草等国企高管薪酬远远逾过这一红线。这种情况在 2008年表现得尤为明显。2008年许多上市公司受金融危机的影响,利润大幅下滑,但高管的薪水不降反升。尤其是国泰君安“天价薪酬”事件,引发责备声四起,社会（尤其是股民）纷纷将道德矛头对准了国泰君安,指责国泰君安手续费太高,大发横财。“国不泰,君何安”的质疑声不绝于耳。

在国外,金融危机爆发以来,一些银行业高管依然享受高薪的现象成为众矢之的,特别是一些接受政府救助的企业仍在发放高额奖金,引发舆论广泛谴责,要求限制高管薪酬的呼声日益高涨。2009年 2月 5日,美国政府宣布了对华尔街的“限薪令”,凡是获得政府救助的金融企业,高管最高年薪不得超过50万美元。随后英、法、德等欧洲国家也采取了类似措施。

2009年 2月 10日,我国财政部印发了《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）,民间称之为“中国版限薪令”。据《办法》规定,国有或国有控股的金融企业负责人最高年薪为税前280万元人民币。2009年 9月 16日,经国务院同意,人力资源和社会保障部会同中央组织部、监察部、财政部、审计署、国资委等单位联合下发了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》,被民间称之为“央企高管限薪令”。《指导意见》主要从适用范围、规范薪酬管理的基本原则以及薪酬结构和水平、薪酬支付、补充保险和职务消费、监督管理、组织实施等方面,进一步对中央企业负责人薪酬管理作出了规范。然而,作为一项原则性指导意见,面对全国数百家中央企业,“限薪令”是否真能掀起一场“限薪风暴”?一纸“限薪令”能否平息公众对国企高管薪酬的置疑?

一、国企高管薪酬受到公众质疑的根本原因

我国国企高管薪酬引起公众质疑,根本在于三个层面的规则制度问题,即企业治理结构问题、要素市场发展问题和收入分配政策问题。

首先是企业治理结构问题。科学的企业治理结构,可以有效地协调企业各方的利益关系,通过出资人、经理人、员工的三方互相制约达到均衡。从法律意义上讲,我国现行的公司治理结构在委托代理和监督方面是比较完备的。同西方现代公司治理结构一样,我国国有企业在治理结构中也存在着股东大会董事会、股东大会监事会、董事会经理层三重委托代理关系。然而,这种近乎完备的公司治理结构在实践中却并未产生预期的效果。这是因为在现代公司制度中,委托代理关系完全是通过市场自由选择形成的,它是基于自然人股东追求资产收益最大化的理性预期和以个人产权的自由转让,实现对代理人运营成败的现实评价与强制约束为基本前提。因而,股东与代理人关系的形成,可以市场契约形式生成无数种自由组合,且经常处于动态的调整与优化状态。但我国国有企业的委托代理关系中,国有企业的资产属于“全体人民”所有,“全体人民”是企业的初始委托人,这种委托人虽然从理论上讲是存在的,但实际上却是虚拟形式,它不具备自然人股东的基本特点。而且国家代理也并非以一个自愿性契约为基础,而是以国家政权为依托,即国家无须直接获得初始委托人的授权,它可以通过颁布法令等方式获得代理权,它是一种以行政权为基础的强制性的代理关系。其次,在国企委托代理链中,政府既是国有资产的代理人,又是国有资产的委托人。作为代理人,他将努力使自身利益最大化,如果委托人监督不力,他将会淡化委托人意识,忽视委托人利益,而强化其代理人利益。作为委托人,他的目标利益是使国有资产尽可能地保值增值,但由于其自身不是企业资产的所有者（只是受上一级委托人的委托来监管国有企业）,也不承担财产责任,且其大部分是拿薪水的政府官员,其工作业绩与其报酬并不密切相关,因而也不会有强烈意愿去认真考核、监督代理人,导致其对代理人监管不足。

可见,当前我国国有企业的委托代理关系模糊,导致现代公司治理结构流于形式,没有起到应有的作用,进而严重影响到企业利益相关人收入分配的公平性和科学性。反映在国企高管薪酬上,就是董事会没有起到应有的作用。国企高管的薪酬应由资产所有者——全体国民或政府部门来确定,但实践中代理链条过长导致所有者并不掌握企业的真实信息。理论上的“所有者控制”很容易演变为现实中的“内部人控制”,而“内部人控制”导致国企高管的薪酬通常是由高管自己确定的,即通过自己控制的董事会设定对自己有利的考核指标,然后自己给自己评定工作绩效,最后自己给自己定薪酬标准。即使管理者因业绩突出应该获取高额薪酬,但薪酬自行确定导致其高额收益面临着“程序正义”的拷问。

其次是要素市场发展问题。市场的重要功能之一是价值发现,职业经理人薪酬高低要从市场找标准。但是国内目前要素市场改革还处于起步阶段,尤其是职业经理人市场根本没有发展,高管薪酬没有评价标准。此外,一个成熟的职业经理人市场能够对企业内部经理人员产生约束,降低由于经理人的利己性和企业所有者与经理人之间的信息不对称所导致的道德风险成本和逆向选择成本。职业经理人市场可以通过一种“事后处理机制”有效地控制代理成本。如当前的绩效状况会影响职业经理人未来的任职机会,职业经理人员就会主动地限制危害股东利益的自利行为。

再次是收入分配政策问题。分配政策的制定主要是考虑不同行业、地区发展的公平与效率问题,从而制定规范合理的收入分配标准和原则,重点是要剔除不同方面的“级差地租”问题,科学、公平的收入分配政策,可以有效促进经济发展,达到参与各方福利最大化。但是目前现行的收入分配政策在初次分配领域,既没有考虑垄断性行业和竞争性行业的区别,也没有考虑物质资本、智力资本、劳动力资本在收入分配方面的差别,在二次分配领域里,税收、福利政策也没有起到好的调节作用,导致社会对分配结果的质疑是完全可以理解的。

从这几年来公布的高管薪酬情况看,确实存在着不合理,透露出背后“游戏规则”的许多问题。这里面存在两个不平衡,一个是垄断性行业的高管薪酬与竞争性行业的高管薪酬不平衡,垄断性行业的高管薪酬明显偏高,这些行业在享有国家垄断保护的条件下,高管却享有与国际接轨,甚至超过国际水平的薪酬收入,这明显透露出收入分配政策的不公与苍白。

另一个不平衡就是高管薪酬与投资人回报、员工收入之间存在着不平衡,高管薪酬与员工收入、投资人回报之间的差别越扩越大,这势必影响企业内部各方的利益关系,引发矛盾和对立,最终影响企业发展。

二、“限薪令”的执行效果有待观察

而面对众多的国有企业,作为所有者（委托人）的国有资产管理部门天然地处于信息的劣势,难以低成本地观察到国有企业的经营业绩。进而,政府无法与国有企业的经营者（代理人）事前签订有效的激励契约,也很难事后实施有效的监督。同时,国企经营目标多元性（因承受政策性负担）,进一步模糊了企业业绩与经营者努力之间的相关性。加之政府作为所有者的不可退出,在这种情况下,政府作为委托人制定实施整齐划一的高管薪酬管制几乎是不可或缺的。但是“限薪令”的执行效果却有待观察,这是因为“限薪令”还存在这样那样的问题。

首先,“限薪令”治标不治本。前文的分析表明,高管薪酬问题反映了其背后的收入分配体系和政策制度问题,需要从社会经济运行内在价值创造的主导因素变化的基础上,及时不断地修改和完善法律、政策、制度,本质上解决收入分配不公,而“限薪令”本身是一种行政管理手段,包含着对市场逻辑的背离,因此,“限薪令”只是治标不治本的权宜之计。

应当看到,并非所有国企都是靠垄断或政策溢价而获得高额利润的。一些国企已经处在了较充分竞争的市场中,且这些企业的高管主要不是靠政策资源等倾斜,而是依靠企业家才能和创新精神,赢得了一定的市场地位。若一刀切式的限薪,对这部分企业家是不公平的,或还会扭曲先前制定的一些激励体系。显然,人们更关心的并不是国企高管的收入是否高于员工工资的多少倍,而是他们的高收入与他们对企业的贡献是否匹配?他们的高收入到底由谁说了算?是完全“自封”还是经过“主人”的首肯?如果不能建立起一套以充分体现民意的业绩考核为基础、“奖励先进鞭策后进”的差别薪酬管理办法,一刀切的“限薪令”又如何承载得起民众的殷切期待?

其次,“限薪令”具体标准模糊。此次“限薪令”虽然规定高管薪酬将被分为三块:基本年薪、绩效年薪和中长期激励收益。其中,基本年薪与职工平均工资“相联系”,绩效年薪与实际经营业绩“密切挂钩”,中长期激励则可“审慎探索”。这些规定虽然用词讲究,但终究只是过于原则性的规定,不但缺少具体金额的限制性规定,也没有公布产生具体标准的途径和方法。如此原则性的规定,将在实际执行过程如何得到有效落实,守规与违规的界限又在哪里?在规范央企高管薪酬上,不仅需要有原则性的规定,更需要有可操作的具体标准,以及对标准的严格执行。没有具体标准,难免会任由高管“自定薪酬”,公众也就无从监督;有了标准却得不到严格执行,像此前“不得超过职工平均工资 12倍”的规定,一样可以被轻易突破,也同样缺少实质意义。

再次,“限薪令”缺少监管和处罚措施。此次“限薪令”虽然以变通的方式规定了高管薪酬的上限,可是,如果不加以严格监管和增加处罚的力度,此次“限薪令”还是很有可能像 2002年的高管年薪制那样被企业权力所架空。前车之鉴已经充分说明,加强监督（包括国企职工和职工大会的监督）和是否出台“限薪令”同样重要,如果不重视监督制度的建设和培养,原本就很原则、无明细的“限薪令”也就谈不上什么威慑力了。

最后,“限薪令”限薪范围有待扩大。此次“限薪令”仅仅针对央企,而所谓天价薪酬问题,恰恰更多出在地方国企、国有参股企业身上。有些官员在即将退休前被派到地方国企任职,以便“让这些高级公务员得些实惠”,仍是很多地方的习惯性做法。“从央企做起”的高管薪酬管理规范,将如何对地方国企高管薪酬“起指导性作用”,尚是未知数。这些问题都亟须解决。

三、如何规范国企高管薪酬

从以上分析来看,我国的“限薪”之路不会平坦,它的政治意义要大过实际效果。如果不能回应导致高管薪酬确定“权责失衡”的体制问题,则很难确保国企高管不利用“内部人控制”地位、采用其他变通方式获取与其经营业绩严重不匹配的薪酬回报。破解国企高管薪酬确定“权责失衡”这一难题,消除公众对国企高管薪酬质疑,至少要做好三个方面的工作。

首先,完善国企的治理机制,强化政府主管部门的监管职能。

从现代公司治理机制的制衡机理来看,企业高管薪酬决定权应该由企业董事会拥有。企业董事会根据薪酬委员会的建议,按照市场竞争和效率的原则来具体制定高管的薪酬水平和薪酬结构。目前我国国有企业国有股股权缺位,一股独大,董事会的构成、功能、程序受到上级主管单位的控制,董事会的构成功能、程序不规范,因此董事会很难承担起高管绩效考核主体的职能,只好由国资委担当起这个职责,负责对高管进行绩效考核。国资委作为国有资产的管理机构,很难了解每个国企的实际情况,对高管进行科学的考核。因此,国资委作为高管绩效考核的主体只是权宜之计,要想提高高管绩效考核的效率,国资委必须转换角色,通过完善公司治理机制、建立高效的董事会,使董事会承担起高管绩效考核的职责,而政府的职责在于通过依法监管,不断促进和维护企业治理机制的规范和完善,以防止企业高管薪酬增长失控,保护企业各利益相关者的权益。相反,政府如果越俎代庖,对企业高管薪酬进行直接的数量管制,除了会造成企业高管激励机制的进一步扭曲,别无他益。就转型期中国国企高管薪酬管制而言,政府出于公平偏好对改制后国企高管薪酬进行直接管制,实质上是把社会层面的问题强加到企业层面来解决。因此,为了防止当前国企初次收入分配差距过大,遏制国企高管薪酬的过快增长,政府主管部门的根本之举应该是通过立法和监管,加快推进改制后国企公司治理机制的完善,进而依托独立的薪酬委员会,利用企业内部权力制衡机制,来实现国企高管薪酬增长的合理化和国企初次收入分配的公正透明。

其次,对国企高管实行分类管理,以实现国企高管身份的明晰化。

结合转轨时期的制度环境和考虑到国有企业经营性质的不同,国企高管的身份确定和选择机制应该实行二元化管理。

对于经营性国有企业,明晰和强化国有企业高管的现代职业经理人身份,加速推进改制的国有企业从行政性治理向经济型治理的转变,并且以不断发展的职业经理人市场为依托,实现国企高管选择机制的“市场化”。职业经理人是现代企业制度两权分离在运行中产生的委托代理关系的体现,是企业管理高度专业化的结果,也是企业管理成熟的标志。在成熟市场经济体内,企业高管的薪酬通常不会出现太大的差距以及太大的争议,而我国国企高管的薪酬确定之所以进退无据、左右为难,最主要的症结在于国企高管的“资格确认”存在疑问。如果国企高管不是来自行政任命,而是经过严格的市场筛选来产生,那么,市场竞争机制不仅能够找到高管薪酬的最合理标准,更为重要的是,市场竞争机制能够让公众看清楚高管是否真正具有相应的管理能力,是否对得起高薪。

对于少数非竞争性国有企业,恢复和确立国有企业高管的政府官员身份与待遇,政府主管部门不仅要仍然保留对这类国企业高管的选择权,而且还要建设与完善能够充分反映非经营性国有企业性质与职能的业绩考核指标体系,以强化政府主官部门对国企高管的选拔与行政晋升激励。

再次,培育和发展职业经理人市场。

职业经理人市场的培育和发展应与国有企业制度改革、人事制度改革等各项配套改革同步进行,国企改革与职业经理人市场的建立是相互影响、相互制约的。国企如果不真正实现政企分开,不改变经营者的行政任命机制,就不能到职业经理人市场上公开选拔人才,职业经理人市场就难以形成。而如果没有职业经理人市场,国企就无法根据企业的实际需要自由挑选企业经营者,现代企业制度的建立就只是句空话。

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