治理金融危机的国有化行为分析

王华荣

（忻州师范学院，山西 忻州034000）

世界各国治理金融危机的历程，再次显示出国有化的魅力。一些自由市场制度的坚定支持者在此起彼伏的救市政策面前，失去了往日的话语威力，代之而起的是新老凯恩斯主义者及其政治代理人发出的国家干预的声音。在发生于世纪之交且不断延续的一系列金融危机事件中，国有化浪潮又一次席卷而来，国有化及其形成的国有经济是治理金融危机的最佳选择吗？本文将对此进行分析。

一、国有化存在的逻辑

纵观百年来西方国家的经济史，可以发现，经济增长与发展是在一次次与各种经济、金融危机的斗争中实现的，同时也是通过一次次国有化政策重振经济体系的。那么国有化存在的逻辑是什么？针对这一问题，研究者从不同侧面进行探索，并得出了有益的结论。有学者从资本主义基本矛盾出发，认为国有化政策是为资产阶级整体利益服务的；[1]有学者从资源配置角度分析了国有化的动因，认为国有化与非国有化的选择取决于资源配置的效率；[2]有学者从国家管理经济的角度进行分析，认为国有化是国家宏观调控的需要；[3]有学者对国有化过程中形成的国有经济自身的特点和功能进行分析，得出了国有化必然存在的结论。[4]这些分析均不无道理，但国有化的真正逻辑是什么？笔者认为，目前的分析还不够全面深入，从更广泛的意义上考察，国有化存在的逻辑主要表现在以下几个方面：

首先，国有化现象以及国有经济由来已久。我国早在西周奴隶社会就形成了一定规模的国有经济，漫长的封建社会也没有割断国有经济发展的传统，到了晚清的洋务运动则以“官办”和“官商合办”等形式开启了中国现代工业的进程。在欧洲，古罗马时期就出现了相当规模的国有经济；19世纪和20世纪，在产业革命的推动下，欧美国家的国有化运动和国有经济已经发展得相当普遍；发展到今天，几乎所有的重要领域和关键行业都能看到国有企业的身影。在当今世界，无论是资本主义国家还是社会主义国家，无论是发展中国家还是发达国家，所有的国家和地区都程度不同地推行了国有化政策，发展了国有经济。由此可见，国有经济是生产社会化的产物，其存在和发展具有自身的客观必然性。

其次，经济社会的现代化水平越高，国有经济的职能就显得越重要。研究表明，国有经济的微观主体——国有企业具有“公共性”和“企业性”的双重性质。[5]“公共性”意味着国有企业通常由政府投资形成或出资购买私人企业建立，它承担着一定的社会经济责任，体现政府意志。当政府需要增加就业、改善投资结构、平衡各种经济利益关系时，就会采取国有化政策，发挥国有企业的作用，即使这些企业效率不高，甚至亏损经营，政府也会通过财政补贴、利率优惠等措施予以支持，这在西方国家已经成为普遍做法。之所以这样做，现代经济学给出了解释。现代经济学认为，自由竞争的市场体制难以为复杂的经济体系提供足够的公共产品，市场经济条件下的公共产品具有消费上的非竞争性和非排他性，作为追求利润最大化的私人企业主观上不愿意，客观上也无力提供，于是政府出于保持经济社会秩序稳定的目的，必须承担提供公共产品的责任。

其三，由于市场经济的经常性“失灵”，越来越要求政府进行宏观调控。自由放任政策的鼻祖亚当·斯密曾经指出，“看不见的手”可以决定一切，认为“各个追求私利的结果，正好有效地促进了整个社会的利益”，“投资哪种产业最有利，各个（资本）自己心中最清楚，因此任何政治家企图指导私人企业活动，不仅是自寻烦恼，而且是最危险的”。这一教条早已被今天的现实打破。现代西方经济学认为，“世界上任何一个政府，都不会对经济袖手旁观。现代经济中，政府针对市场机制的缺陷肩负起了很多任务，……政府对于市场经济主要存在三项职能，它们是：提高效率、增进平等以及促进宏观经济的稳定与增长”。[6]政府要实现自身经济职能，增强宏观调控效果，唯有建立国有企业，发展国有经济。事实上，在市场经济国家建立国有企业，可以实现市场机制自身不能达到，而且政府也很难用其他间接干预手段实现的某些社会政策目标。当今绝大多数国家为了实现经济稳定增长、抑制物价上涨、扩大社会就业、缩小地区差距等宏观经济目标，都无一例外地依靠了国有经济。每当经济进入剧烈波动的时期，通过国有经济对国民经济进行宏观调控几乎成为各国政策工具中的首选。

二、国有化是各国应对危机的共同选择

自社会化大生产以来，经济、金融危机已经成为西方国家经济增长和发展过程中的“家常便饭”。马克思曾对此进行过深刻的分析，按照马克思的逻辑，资本主义经济危机是资本主义制度内生的，是资本主义基本矛盾使然，政府当局采取任何治标不治本的政策，都无法消除这一“顽症”。著名西方经济学家凯恩斯面对20世纪30年代毁灭性的大危机，创立了有效需求不足论，强烈呼吁“国家干预”，希望借助国家力量避免类似危机再次爆发。他开出的一系列“药方”在一段时间内产生了“疗效”，但令人失望的是西方国家至今仍然未能走出“危机—干预—危机”的循环路径。如果对历史和现实进行一番梳理，不难发现，无论是资本主义国家还是社会主义国家，在应对危机的策略上均选择了国有化。

在20世纪的100年里，西方国家经历了多次经济、金融危机。在这一过程中，美国至少发生了四次国有化事件。第一次是第一次世界大战期间，为保证军需，政府当局对具有战略意义的部门、企业实行国有化。第二次是20世纪30年代大危机期间，推行“罗斯福新政”，100天之内出台了15个法案，成立了金融复兴公司，大量购进私人银行股票，增强资金流动性，强化联邦储备体系职能，赋予其直接管理全国货币、信贷和利率等的权力，结束了银行业的自由经营体制；成立各种专门机构，控制水利、电力等公共产品部门，保证市场供求。第三次是第二次世界大战期间，实行战时统制经济，政府及时接管了铁矿、煤矿、铁路、运输和军工生产部门，冻结农产品价格、工资和租金，全面控制物价体系。第四次是针对第二次世界大战后金融不稳定的情况，数次采取国有化政策。例如，1984年美国爆发石油证券危机，芝加哥的大陆伊力诺依银行和信托公司被石油贷款拖累，政府迅速出手收购了该银行80%的股份，并接管长达10年之久。与此同时，成立美国决策信托公司，六年中解决了700多家金融机构共计3940亿美元的不良资产。[7]

欧洲国家在这一时期也采取了类似于美国的做法。

2008年，肇始于美国而后蔓延到全球的金融危机，不仅给世界各国的虚拟经济带来了巨大的灾难，同时也重创了全球实体经济。为防止危机肆虐，美国政府立即宣布以相关机构优先股、认股权或普通股为交换，向遭受重创的房利美公司、房地美公司、国际集团、花旗银行以及克莱斯勒公司、通用汽车公司等大型金融机构和企业注资。其中，向房利美公司和房地美公司各发行10亿美元优先股，政府由此获得两家公司各79.9%的股份；向国际集团提供850亿美元的紧急贷款，政府换取了79.9%的认股权证；向花旗银行注资450亿美元，用于购买该银行的优先股，政府以7.8%的股权成为花旗银行的第一大股东。奥巴马当选美国总统并组建美国政府后着手制定资金援助法案，规定风险加权资产在1000亿美元以上的19家主要银行必须接受压力测试，如果这些金融机构因损失较大而无法通过压力测试，政府将考虑为其注资，同时有权干预得到政府支持的金融机构的经营方向、利润分配和高管薪酬。2009年，汽车行业巨头——通用汽车公司向美国纽约联邦破产法院申请破产保护，美国政府随之提供了154亿美元的救助资金和300亿美元的联邦政府额外补贴，使重组后通用汽车公司60%的股份由美国联邦政府持有。[8]这种被称为“用国有化拯救自由市场”的举措使私人企业的产权结构发生了历史性转变。

面对严重的金融危机，英、德、法等主要资本主义国家也采取了一系列的国有化政策，以挽救本国经济。英国政府于2008年10月宣布用500亿英镑购买主要金融机构的优先股，其中一半用于购买阿比让国民银行等九家大型金融机构的优先股。随后又出台了第二轮资金救助法案，规定在英国注册的有权接受贷款且资产在250亿英镑以上的金融机构可接受政府的救援，有关银行可通过支付现金或向政府派送优先股等方式换取政府的资产担保。目前英国政府已经成为诺森罗克银行等四家金融机构最大的股东，英国金融机构从此走上了半国有化的道路。

德国政府于2008年以保证联邦印刷厂造币业务及其他一些关系国家安全的业务为由，将联邦印刷公司收归国有（该公司曾于2001年被私有化）。2009年，德国金融监管机构正式批准对濒临破产的德国大型金融机构实施国有化政策，同时向住房抵押贷款银行提供1020亿欧元的贷款额度与债务担保，由此取得该银行8.7%的股份，这是德国自1931年以来首次对银行业进行强制性的国有化行动。

从理论上讲，资本主义制度是建立在私有财产制度和自由市场运行基础上的，国有化行为并不符合其固有的意识形态和价值观。政府之所以在危机期间采取国有化行动，是因为国有经济在治理危机方面具有私人经济所不具备的特殊功能。一旦度过不稳定的阶段，国有化政策就会淡出，经济生活随之回复到自由市场状态。但历史也表明，即使国有经济的数量和范围有所减小，甚至出现私有化浪潮，国有企业也从未退出过经济舞台。20世纪七八十年代，英、美等国家曾经发起大规模私有化浪潮，对基础设施领域的国有企业进行私有化改造，但国有经济在这些国家的战略领域并未发生太大的变化，这也许就是历史的逻辑。

我国改革开放30年来，遇到了两次大规模全球性金融危机的冲击，为保持国民经济健康持续快速发展，我国政府及时进行宏观调控，同时将宏观调控与国有企业的布局调整结合起来，采取了一系列既符合我国国情又不违背市场经济要求的国有化形式。

1998年亚洲金融危机爆发后，我国政府适时制定了积极的财政政策和稳健的货币政策，同时增发了1000亿元的长期国债，重点投向国家预算内由中央企业掌控的基础设施建设领域：加大农田水利和生态环境建设投资，积极治理大江大河干流堤防的除险加固、水毁工程修复、中小河流治理以及长江、黄河中上游天然林资源保护、植树造林等。加快包括京九南段铁路复线在内的铁路、公路、电信和一些重点机场、港口的建设。公路方面按照“五纵七横”的规划，重点加快“三纵两横两个重要路段”的建设进度；电信方面主要发展数字通信和移动通信网络。扩大城市环保和城市基础设施建设规模，主要用于大中城市污水和垃圾处理、供水、供暖、供气、城市道路和绿化等多项工程。据统计，目前我国中央企业82.8%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业，几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，全部的基础电信服务和大部分增值服务，均归国有企业所有。[9]这一时期的国有化政策主要是培育大型国有企业集团，保持国有经济的控制力。

2008年全球金融危机爆发后，中央政府及时作出反应，以惊人的速度相继推出了四万亿元的投资计划和十大产业振兴规划，同时宣布继续实施积极的财政政策和宽松的货币政策，要求各大金融机构大规模扩张信贷。在为期两年投资四万亿元的计划中，相当大的比例放在了属于政府推动的基础建设项目和工业投资项目上。从资金流动规模看，国家统计局发布的数据显示，2009年前三季度，银行信贷资金大量投放，人民币贷款余额增长34.6%，新增贷款8.7万亿元，其中中长期贷款约5.5万亿元，大多用于中央和地方政府主导的固定资产投资。从十大产业振兴规划来看，支持国有企业改善投资结构、发挥战略导向作用的意图非常明显。例如，《汽车产业调整和振兴规划》提出要重点支持的“三大三小”均属于国有企业范围；《船舶工业调整和振兴规划》提出要重点发展“两个龙头企业”——中国船舶和中船重工，两个公司均为大型国有企业；《钢铁产业调整和振兴规划》更是列出了推进鞍钢与攀钢、东北特钢，宝钢与包钢、宁波钢铁等的跨地区重组，推进天津钢管与天铁、天钢、天津冶金公司，太钢与山西省内钢铁企业等的区域内重组的要求。由此可见，中央政府的国有化举措无疑是支持国有大型企业挺进重要行业和关键领域的。目前来看，这些力度空前的措施在经济企稳回升过程中起到了重要作用。

三、对国有化政策的几点思考

首先，不能否认国有化政策及其形成的国有经济在经济运行中的重大作用。无论是资本主义国家还是社会主义国家，尽管它们在不同历史时期实行国有化的动因以及发展国有经济的时代背景、理论依据、实践目标可能有所不同，但都重视发展国有经济，都把最重要的经济命脉掌握在自己手中，都对经济实行各种形式的干预。这说明，国有经济的发展不以个人意志为转移，具有客观必然性。作为一种不同于一般所有制形式的国有经济产生之后，特别是成为世界各国普遍存在的现象之后，我们不得不看到它们的共性和不可替代性。在市场经济条件下，国有经济能以较低的成本有效地为社会提供公共产品，能通过适度的垄断集中有限的经济资源解决发展进程中的薄弱环节，能以自身较强的抗风险能力和较高的信誉引导私人企业健康发展。危难之际显身手，国有经济显示出的可靠性使之足以成为贯彻政府意图、迅速扭转经济不利局面的有效工具。

其次，还应看到社会主义国家的国有化行为在许多方面有别于资本主义国家。从国有经济的起源看，国有经济与社会主义制度的建立是联系在一起的，具有浓厚的意识形态色彩。马克思的经济理论告诉我们，经济基础决定上层建筑，资本主义私人所有制与社会化大生产的矛盾无法调和，国有经济在资本主义向社会主义过渡的过程中将发挥特殊作用，如果我们放弃国有经济，就会不可避免地遇到资本主义发展过程中无法调和的矛盾。从国有经济的地位看，它是社会主义经济制度的根本保证，国有大型及特大型企业，是社会主义制度坚实的物质基础，国有经济作为公有制的主要形式，必须具有一定的规模和比重，否则难以保证社会主义国家的性质，难以实现共同富裕的目标，这就决定了我国的国有化行为与西方国家的国有化行为有着不同的性质和作用。从这次金融危机来看，西方国家实行大规模的国有化政策，说明国有经济仍然是市场经济不可或缺的组成部分，国有企业在克服市场失灵、引导经济走出萧条、稳定发展大局等方面发挥着重要的作用。近年来，我们对市场经济条件下国有经济的认识不断深化，比如提出国有经济必须在涉及国家安全的行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业发挥作用，其他行业和领域可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质。这就为今后国有企业改革指明了方向。

其三，要认识到国有化是市场经济条件下的国有化，不是计划经济时期的国有化。市场经济条件下的国有化往往与解决私人企业难以解决的某些经济问题相联系，其特殊作用的发挥是有条件、有限度的。在西方国家，国有化并不是决定经济制度的所有制形式，表面上看它似乎是政治家用来缓解危机期间出现的紧急状态的一种政策手段，甚至成为其获取更多选票的工具，但我们不能把国有化与市场经济对立起来，也不能把国有化与资本主义制度对立起来，市场经济需要国有化是确定无疑的。社会主义国家的国有化虽然有着特殊的理论依据，但在市场经济条件下，国有经济的规模、范围、运行机制同样需要服从市场经济的运行规律。

[1]宗寒.西方国家发展国有经济说明了什么[J].江汉论坛，1999（6）：5-10.

[2]严汉平，白永秀.国有经济存在的逻辑及边界的确定 [J].社会科学辑刊，2003（4）：73-77.

[3]徐传谌，张万成.国有经济存在的理论依据 [J].吉林大学社会科学学报，2002（5）：41.

[4]、[5]、[8]金碚，刘戒骄.西方国家应对金融危机的国有化措施分析[J].经济研究，2009（11）：38-46.

[6]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学[M].北京：华夏出版社，1999：27-28.

[7]、[9]贾彩彦.中美国有化的历史比较分析[J].中州学刊，2010（1）：48-52.