执政的时代内涵与基本特征研究*

2010-02-16石文龙

政治与法律 2010年11期

关键词：执政党政党依法

石文龙

（上海交通大学凯原法学院，上海 200240）

执政的时代内涵与基本特征研究*

石文龙

（上海交通大学凯原法学院，上海 200240）

当今社会的制度变革呼唤着执政的新内涵。现有对依法执政的研究中，基础性研究相对偏少，诸如对“执政”的内涵与特征进行基础研究的成果甚少。因此，现有关于执政的概念需要更新，需要借助新的方法对执政进行新的界定。概念群的方法是研究“执政”的重要突破口之一，可以从广义、狭义两个方面对执政进行界定。领导与执政的分离是依法执政的重大价值之一，科学地区分执政与领导是依法执政研究的逻辑起点之一。

执政；领导；时代内涵；基本特征

十六大提出的“依法执政”使依法治国方略的实施更加深入。然而翻开中国任何一部法律，我们都找不到“执政”一词，时常出现的则是另一个重要相关词汇“领导”。所以就法律文本而言，执政是一个全新的概念。与领导相比，作为“后起之秀”的执政，如同人权一样，无疑是“依法治国”的重要组成部分，必将成为中国法治园地里的奇葩，并且成为法学领域重要的学术增长点。因此，执政在法学中的出现，特别是执政与领导分离，必将促进政治学、宪法学以及党建理论的丰富与发展。本文也正是在这一背景下，在我国特定的语境之中研究执政的时代内涵与基本特征。

一、当今社会的制度变革呼唤着执政的新内涵

（一）现有研究的基本现状与简要评析

现有关于执政的著作、论文连篇累牍。截至2010年9月12日，仅在中国期刊网上的社会科学第1辑与第2辑中，题目中含有“依法执政”的论文共计933篇，以“执政”为题的论文则高达18486篇。就论文数目而言，不可不谓“成果累累”。但是在这一盛况的背后，存在着许多值得思考的现象。

1、基础性研究的论文相对偏少

这18486篇论文中，居然没有一篇专门论述执政的概念、内涵与特征的论文。现有的绝大多数著作、论文甚至在不解释“执政”这一基本概念与特征的情况下，直接解释什么是依法执政、什么是执政能力、什么是执政资源等，或者只是以引用字典关于执政的解释作为过渡，转而直接解释依法执政。同样，以领导与执政这一对基础概念为题进行专门辨析的论文也仅一篇《中国共产党的领导与执政辨析》1；期刊网上另有一篇《领导与执政的主要区别》（载于《资料通讯》），2系一篇摘录性文章，内容为田广清、孙学敏的论文《对党的执政能力内涵的深入思考》的第一部分，即领导与执政的主要区别。这一现象反映了一个重要问题，即什么是执政，包括执政与领导的区别等基础性的研究，本身就是依法执政研究的一大难点，所以才被人们习惯性地“遇到问题绕着走”。这也说明对依法执政进行基础性研究的论文偏少。

2.法学期刊登载的依法执政方面的论文偏少

通过对“北大法宝”法学期刊数据库3的检索，截至2010年9月12日，以依法执政为题的信息仅19条。扣除《中国法律年鉴》的4条信息4，法学期刊论文仅15篇。同样，以执政为题的信息有49个，论文共45篇。当然，“北大法宝”法学期刊数据库在收录时段上与中国期刊网有所不同，并且在法学期刊的收录范围上，中国期刊网也更全面，但通过“北大法宝”这一期刊平台已经能够粗略地反映出一个时期依法执政研究的大致状况。

（二）为什么要赋予执政以新的时代内涵

1.对“执政”的研究不能采取字典上的“拿来主义”

所谓字典上的“拿来主义”，就是直接照搬字典的解释作为执政内涵的权威解释。因此，每次在需求解释时，大多数论文对“执政”的解释依据是《辞海》。在汉语中“执政”主要具有两层含义，即“掌握国家的政事”，或者指“掌握国家政事的大臣”。5我们认为诸如《辞海》、《现代汉语字典》等工具书只能对词汇的一般意义进行解释。对专业词汇的解读大多不能完全依靠普通字典。对专业性的概念而言，特别是对一个具有全新内涵的概念而言，《辞海》等辞书的解释只能作为解读的参考。一味地依赖普通辞书，容易演变为历史上的“拿来主义”，其结果往往是使理论陷入文字游戏，对现实生活缺乏解释力。

2.“执政”一词在历史发展中存在着合理的“变异”

任何事物都是发展变化的，如果用历史概念代替现实的概念，就成为了现代版的“削足适履”。因为社会也存在着“遗传与变异”的规则，否则社会就不能进步。民国时期的执政同样不同于今天的执政。事实上，中国文化已经经历了若干次历史断裂，例如“五四”前后的传统文化就因为“五四运动”而有不同的内涵，现代社会产生了很多诸如“人权”等新概念，而现代意义上的民主、法治精神在中国传统社会是不存在的。

有学者在解释执政时提出：“执政是政党出现以后的特有现象，指政党在一个国家掌握政权治国理政的活动，是执政党对公共权力的控制，也是一切现代政党从事政治活动的最高形式和追求的最高目标。”6这一说法存在明显的问题，因为“执政”一词，早已有之。在古代，无论是中国还是西方都有执政官一说。宋称参知政事，其中门下侍郎、中书侍郎、尚书左右丞、枢密使、枢密副使、知枢密院事、同知枢密院事为执政官，金、元制略同。近代以来，执政通常作为一个国家的元首。1924年至1926年间北京临时政府首脑就被称为“执政”。71924年第二次直奉战争后，皖系军阀段祺瑞组织临时政府，任“执政”8。特别值得一提的是，马克思、恩格斯、列宁、毛泽东、邓小平等都使用过执政一词，并有关于执政的思想，他们的执政思想也都是当时特定的历史背景与环境的产物。

另外，“政”基本字义包括：（1）政治：政权、政府。（2）政权：行政。（3）国家某一部门管理的业务：财政、邮政。（4）家庭或集体生的事务。如家政。（5）姓。9

上述关于“执政”一词的渊源对今天我们研究“执政”可以作一些参考，包括字典上的对“执政”的理解。但需要予以重点说明的是：第一，不能用历史的概念代替现实的概念，历史渊源不是概念本身；第二，字典对执政的解释存在着特定的语境与历史背景，不能仅仅依据字典界定“执政”。

3.现实中的“执政”作为现代社会的一种制度经历了新的变革

事实上，“执政”在当代具有了全新的内涵，对执政这一概念的研究是依法执政研究的逻辑起点。同时笔者认为，没有特殊的方法、特殊的视角以及学者自身特殊的使命感，是难以对执政这一概念的当代内涵进行科学揭示的。建立在对“执政”肤浅认识基础上的著作、论文，就如同沙滩上建塔，难有深入的研究、深刻的论述与独到的发现。

政党制度的产生、我国全国人民代表大会制度的形成等，都使执政具有了新的内涵。仅就我国而言，如果将执政解释为“执掌政权”或者“掌理政权”，那么，就难于解决党政不分的现象。事实上，现实的中国社会，“执掌政权”的主体有很多，难道人大不在执政？政府不在执政？司法不在执政？其实它们是非常具体的执政。但是在社会生活中我们并不这样表达，例如我们已经明确将政府的活动视为行政。因此，通过字典的方法解释执政不具有专业的特定性。相反，需要通过对现实生活的执政现象的关注与研究来更新字典解释，使字典在更新之中得到“新生”。

因此，现有的关于执政的概念需要更新，需要借助新的方法对执政进行重新界定。在此，我们倡导概念群的方法，我们认为概念群的方法是研究“执政”的重要突破口之一。可以通过在一组相关概念中进行比较与鉴别，从中体会该概念的独特内涵，探索执政这一概念的本质，揭示执政这一概念区别于其他相关概念的基本特征。

（三）概念群方法是研究“执政”的重要突破口

1.概念群以及概念群研究方法的独特价值

本文所说的概念群，就是把与研究对象相关的词组合在一起进行研究，即将相关的概念进行形式意义上的罗列与分析。相关的词，指同一领域、同一层次、同一作用方式上的近义词。如与“政”相关的国家行为包括执政、行政、司政、参政、议政、监政、民政、财政等。概念群研究的独特价值在于以下几个方面。

其一，概念群研究的现实基础。之所以倡导概念群研究的方法，是因为社会分工的过度细化，造成了专业之间的“壁垒”与“陌生”，以及在这一现象背后整理这些概念的学者们相互之间的“画地为牢”，即受所谓的“学术圈子”、“学术领域”的局限，以至于造成了概念与概念之间相互矛盾，相互“打架”。因此要重新找到此概念与彼概念之间的内在联系，在联系中找到区别。

其二，概念群研究的原理或者根据。概念群研究背后的原理是系统科学中的系统理论，即我们所熟知的系统论，简而言之就是整体与部分、部分与个体之间的关系。概念群的作用原理是通过整理与部分、部分与个体之间的相互作用来彼此“刻画”，彼此校正，形成独具“个性”、互不隶属的独特概念。

其三，概念群研究的优势。概念群研究的优势在于可以通过彼此发现自己，即在相互之间的关系中找到各自的作用范围与界限，并因此而把握各自的含义，以在个体之中找到部分，在部分之中找到整体；在整体中校正部分，在整体与部分之中校正个体。

同时，我们注意到了其他学科对“概念群”的解释，其中在化学领域上有一种观念认为：“概念群是指以某一基本概念为核心而形成的、相对稳定的、具有内在结构的概念系统。”10我们认为，创设该观念的目的是解释化学内部的概念群。这一解释与本文的解释有些差别，该概念群的解释强调内在的相互关系，本文的解释立足于外在现象，但外部的联系发展到一定阶段，可以转化为内部体系。因此，对两者的研究都是不可或缺的。

2.执政概念群建立的一般规则

既然概念群在学术研究中具有重要价值，那么其建立就不是杂乱无章的。根据常识、经验、学理与逻辑等因素，我们提出概念群建立的基本规则有如下几个方面。

其一，概念群设置的标准与种类。概念群的设置不是唯一的，根据不同的标准有不同的设置，如何设置要根据具体情况而定。我们认为与执政相关的概念群有行政、司政、参政、议政、监政等一组相关词汇。当然，在国际层面上还有中国式执政、美国式执政与英国式执政等。由于中国特色的社会主义政治制度与西方政治制度的区别，加之本文篇幅所限，我们不将中国式执政、美国式执政与英国式执政作为特别的一组概念加以研究。

其二，概念之间相互平行，无包含关系。作为概念群的一组概念必须是平行的概念，即一组概念中的所有相关概念需要在同一层次上使用，相互之间无包含关系。这样各自才具有独立性。就此而言，民政、财政等就属于行政的范畴，是行政的属概念，与行政是种属关系。因此，民政、财政与执政就不是平行关系，所以就不能单独列入与执政相关的概念群之中来进行研究，否则就造成不必要的混淆、混同，以至于形成概念上的混乱。

其三，作为概念群的一组相关概念必须穷尽该领域所有部分。就执政而言，所谓“该领域”就是穷尽该组所有的部分，至少要穷尽国内的所有相关部分。

其四，在文字的处理上强调比较、辨别与提炼，而不是简单意义上的叙述。运用概念群的最佳效果是通过对各个部分进行比较、甄别，并在这一基础之上进行实质意义的提炼，而不能采取简单意义上的叙述。诸如对待执政的概念群中行政、参政、议政的正确态度就是基于各自的不同性质，提炼出目标概念“执政”的特性，而不是简单、繁复地解释什么是行政，什么是参政，什么是议政等等。因为对部分的叙述属于作者自己私下酝酿的材料，是开展研究所需要的材料，而不是研究成果本身。正如有的论者所说的，“这是进行学术研究的准备工作，而不是学术本身。不能把作者自己的准备等同于学术”；11“材料只有经过学者本人的消化吸收或者说思考之后才能称之为学术。因为那里才会展现作者的思想火花，才会有学者的灵魂，也只有在这种状态下才能与读者形成交流”。12

根据上述概念群建立的一般规则，我们抽取与执政相关的概念群，它们是行政、司政、参政、议政、监政等。我们将这组概念作为一组独立的概念群进行专门研究。这组的相关概念大多为日常生活中所经常使用，需要特别予以说明的词汇有如下三个。

第一，司政。“司政”一词，日常生活中尚不如此使用，但是以此作为司法机关的专门活动其意义还是清楚的，因此，我们也倡导在现实生活中使用这一词汇。

第二，议政。“议政”一词一般与参政合用，专门指民主党派，特别是人民政协的参政议政活动，在日常生活中常用的是参政议政，即将议政融入参政之中，表明议政也是参政的主要方式之一。

第三，监政。监政是对国家政权运行的监督，这是相互之间的行为，包含在上述执政等诸行为之中。当然如果从广义上而言，监政还包括广大人民群众监督政府。考虑到这种形式的监政是在政权体系之外的行为，故我们还是将这里的监政缩小为国家机关相互之间的监督。其他词汇较为常见，因此，此处笔者无意于解释其各自的涵义。笔者的叙述重点是概念群研究的方法论问题，即如何建立概念群。

二、以广义、狭义两个方面把握执政的科学涵义

（一）执政现象的一般规律

提出以概念群的方法对概念进行辨析与提炼，其目的是为了更好地进行相关概念的辨别，以充分展示其各自的独特性，从而更有效地发掘执政的新内涵。通过对上述概念群的具体罗列与研究，笔者发现执政具有如下的一些特性。

其一，执政属于特殊的政治系统，即政党系统。在执政、主政、行政、司政、参政（含议政）、监政等七大政治活动之中，执政与参政属于特殊的政治系统，即政党系统，这是政党政治的重要内容，是现代政治的重要组成部分。主政、行政、司政属于国家政权机关的专门活动，系政权系统的重要内容。监政可以是系统内部相互之间以及两大系统外部之间的相互行为。

其二，总体而言，执政是执政党的专门活动。它是相对于不执政（在野）、参政而言的。其实，就语言学的意义而言，人大、政府、司法机关的执业活动都属于“执掌政权”，因此也是“执政”，但是我们并不使用“执政”来表达这些活动。因此，执政是在特定语境下的专门概念或专业术语。

其三，在具体方式上，执政是通过执政党的代表进入政权系统而发挥执政党的作用的。正因为政党与政权是不同的两大系统，所以，政党不能忽视政权作为独立系统的存在，政党要尊重政权的存在，政党发挥作用必须派出自己的代表步入政权体系之内，在政权系统内进行执政，而不能在外围进行“遥控式执政”。

其四，执政与参政是一组相关概念。事实上，我们就是与在野、参政相对应的语境之中使用执政这一概念的。因此，对执政党的法律解释应当是有资格选派代表进入政权的政治组织。这一概念表明执政党不等于“全党执政制”，即不是“全体党员的执政”，而是“代表执政制”13。对大多数党员来说，其只是执政党这一组织结构中的普通一员，大多数党员并不直接参与执政。

其五，政党系统与政权系统具有兼容性。监政的存在说明了这两者之间并不是“井水不犯河水”，并且政党需要通过特殊的方式进入政权，以实行对政权的“领导”。政党的本性就是要进入政权，但是如何进入政权进行执政，又是依法执政需要进行研究的重要问题，显然它内含了执政方式、执政程序等重要内容。政党政治是政治的重要内容，但不是政治的全部，正所谓“政治是政府、政党、社会团体和个人在内政及国际关系方面的活动”。14这就是从政治主体的活动内容方面对政治的解释。

（二）用广义、狭义两个方面揭示执政的科学涵义

执政是一种复杂的社会活动，难以用唯一的概念界定其科学内涵。其实，不仅仅是执政，对其他任何概念如法律、政治、人民等概念的界定，都具有复杂性。因此，这里我们用广义、狭义两个方面来界定执政的概念。结合上述对执政一般规律的分析，笔者将执政的涵义概括为：从广义而言，执政是相对于参政而言的，是执政党执掌政权的专门性活动；就狭义而言，执政主要是通过执政党的代表依法进入政权系统内，在政权体系之内发挥执政党作用的专门活动。上述对执政涵义的解读包括如下的重要内容。

其一，广义执政与狭义执政两者的区别。广义执政与狭义执政的区别在于，广义上执政的内涵指的是“政党执政制”，狭义上执政的内涵指的是“代表执政制”。代表执政制主要是指执政党的代表依法进入国家机关直接或者间接执掌国家权力的专门制度。15

其二，“进入国家政权机关之中”不仅仅局限于“进入政府”。在中国语境中，执政党不仅“执掌和控制国家权力机构”，也包括掌握政府与司法机关。因此，对于“进入国家政权”应做广义的理解，包括进入政府（含公安机关）、法院和检察院。

因此，有观点认为：“执政是一个政党进入国家的政权机构并以该政党为主体、以国家权力的名义从事对整个国家公共事务和社会事务的管理活动。或者说，执政是一个政党在国家政权中占主导地位、并通过国家政权将自己的治国主张贯彻于国家事务管理中的活动。”16同时，提出该观点的论者之一在后来发表的相关论文中，对执政的概念作了较大的调整。在其论文《中国共产党的领导与执政辨析》中提出：“在现代民主政治的前提下，一般意义上的执政都是指一个政党通过合法途径进入国家的权力机构、并以该政党的代表为主掌握国家权力机构、从事对整个国家的公共事务的管理活动。或者说，执政是一个政党通过合法途径在国家的权力中占主导地位、并通过国家权力将自己的治国主张贯彻于国家政务管理过程中的活动。”17该文在论述中国共产党的执政时也是按照这一逻辑展开的。他明确指出，党执政的直接主体是执政党的代表们，而不是政党本身。同时，他强调，执政是党的代表们执掌和控制国家权力机构、行使国家权力处理国家事务的活动和行为。其实，这两种阐述本身具有内在的联系，它们是从两个方面对执政进行了解释。前者讲的是广义的执政的概念，后者是从狭义上而来界定执政的。

（三）“代表执政制”的独特价值

狭义执政的概念即“代表执政制”具有独特价值，这一价值是“政党执政制”所不能完成的，理由如下。

第一，在具体运作上，不是“政党进入国家的政权机构”，而是通过执政党的代表进入政权系统。政党作为抽象的组织不能自己走进政权，而是由通过该组织的代表走进政权，不能“只见组织不见人”，作为组织的代表只能是具体的“人”。并且，这一“政党的代表”身份具有不可忽略的意义。特别值得注意的是，如果是政党进入国家的政权机构，就可以索性不要国家机构，而直接由政党代替国家机构。

第二，不是“政党进入国家的政权机构并以该政党为主体、以国家权力的名义从事对整个国家公共事务和社会事务的管理活动”。“以该政党为主体”一说，没有注意到领导与执政之间的区别，容易造成现实生活中的领导与执政两者的混同。况且自己已经成为了执政党，就无需再强调“以该政党为主体”。

第三，“代表执政制”明确了“执政者”这一重要角色。“执政者”既是权力的拥有者、行使者，又是责任的承担者、被追究者。因此，“代表执政制”明确了“执政者”，也就是凸显了政治生活与法律生活中的重要概念——政治责任、法律责任与执政责任。至于三者的区别本文暂不展开。而“政党执政制”这一说法难以形成政党责任的具体制度。

当然，“代表执政制”的基础是“政党执政制”，离开了“政党执政制”也就无所谓“代表执政制”。因此，两者同样具有内在的联系。

三、在执政与领导的联系与区别中把握执政的基本特征

领导与执政关系问题的难点在于它们的区别，而不在于它们的共同点。因为我们容易将领导与执政混同。正确区分领导与执政这对概念是把握执政与领导各自内涵的关键，也是展开依法执政研究的重点、难点与要点之一。只有对执政与领导加以正确辨别，才能够有效地把握执政的基本特征。

（一）领导与执政的分离是依法执政的重大价值之一

执政与领导常常“纠缠”在一起，这不仅是理论上的难点，也是实践中的难点。就如同领导与管理的分离一样，二者从两位一体到相互分离，为领导工作的专业化奠定了基础。这是社会分工的必然结果，也是历史的巨大进步。领导与管理的分离，是领导理论与实践的第一次“革命”。领导与执政的分离，即执政从领导之中分离出来，是领导理论与实践的第二次“革命”或者说是第二次“飞跃”。依法执政的重大价值正在于执政与领导的分离，这一分离凸显出了“执政”一词的时代价值，反映了执政党在政权体系中的特殊角色。在实践中，它不仅要求执政党实现从革命党向执政党的转变，还要求其区分领导党与执政党的不同社会角色，实现通过执政来完善党的领导的新途径。这一分离对执政党提出了新的要求，那就是在宪政体制之内执政，在执政中尊重宪法和法律，维护国家机关权威，遵循国家权力运行的规律，奉行执政中的“克制主义”情怀，即强调“有限度的执政”等。而由于受封建思想的影响，我们往往习惯于领导，而不习惯于执政，特别是在强调党的“一元化”领导时，往往将党的领导视为领导一切，将支持人民当家作主的“为人民服务”演绎为直接包办代替的“替人民作主”。

在上述政治背景下，长期以来，国家的法治建设无论在理论层面还是在实践层面都面临着如何正确处理执政党与人大、政府以及司法机关之间的关系问题。可以说在新中国诞生六十多年后的今天，这一重大问题仍然没有得到有效解决。形成这一局面的关键在于，我们无论在理论上还是在实践中，都没有解释清楚领导与执政的区别。因此，科学地区分执政与领导是依法执政研究的突破口。不仅如此，科学地区分执政与领导也是进行政治体制改革、完善党的领导的重要内容之一。

（二）区分领导与执政的基本方法论

执政与领导在概念上的混同，是实践中存在的严重问题。将领导与执政作出科学的区分是依法执政的重点与难点，它可以使我们更好地把握“执政”内涵，并通过规范执政更好地实现“党的领导”。尽管自“依法执政”提出以来，学界对领导与执政关系的研究逐步深入，出现了许多有见地的观点，但似乎没有一个权威性的观点，以至对一这问题的讨论始终存在。若要破解这一难题，方法论就显得特别重要。我们针对这一难题，提出下列专门方法。

第一，要把握概念的多样性与相对性，特别是身份概念。身份概念即诸如人在社会生活中的角色定位，同一个人在社会生活中会存在多重的角色与多重含义。例如，我们自己可以同时存在着“为人子”、“为人父”、“为人夫”等多重家庭角色。对于我们的父母而言，“我”的身份是“儿子”；对于我们的子女而言，“我”的身份却又是“父亲”。而“我”作为具体的人却只有一个“自己”，既有父亲的身份又有儿子的身份，这就是概念的多样性，或者说是概念的多重角色。但是这一多样性又不是杂乱无章的，它在相对性中能找到自己准确的含义。也就是说，在对应自己父亲的时候，“我”的身份是“儿子”；而在对应自己子女的时候，“我”的身份是“父亲”。同样，我们在社会生活中的角色更多，如在特定场合可以作为“学生”或者“下属”，而在另外的场合可以是“老师”或者“领导”。这就是身份概念的相对性与多样性。概念的多样性是我们身份的基本面貌与事实状态，我们是在相对性中找到概念在多样性语境中的特定性。领导与执政正是执政党的两种社会角色，这是概念的多样性，需要在相对性中找到自己特定的行为方式。

第二，需要在特定的专业学科与语境中界定具体的概念。同一概念在不同的学科中有不同的含义。“压力”这一词汇就是如此，心理学、物理学、医学所讲的“压力”各不相同。心理学上的压力是指，个人在面对具有威胁性的刺激情境中，一时无法消除威胁脱离困境而产生的被压迫的感受；物理学上的压力是指，垂直作用在物体表面上的力；医学上的压力是指，人的精神遭遇外界影响而产生的心理紧张或痛苦，以及由此表现出来的状态不佳、精神萎靡，甚至痛不欲生。同样是“压力”，心理学关注的是压力带来的主观感觉，物理学解释的是压力的物理属性，医学强调的是压力造成的生理反应。可见，语词的概念必须在特定学科与语境下界定，否则会造成概念的混同甚至是混乱，不利于某个学科的深入研究。相对于政治学与社会学等学科而言，法学对领导与执政的界定肯定不同，也不应相同。

第三，需要把握领导与执政的本质性区别。领导与执政的非本质区别很多，没有必要描述非本质的差异，而要揭示事物的本质区别。如同男人与女人的区别，可以指出成千上万，例如头发的长短、身体的大小、体力的不同等，但是这些外在现象上的差别不是本质性的区别。科学研究的任务就是要深入把握现象背后的本质，所谓“突破现象看本质”，本质对于我们准确地认识所有事物具有全局性的、根本性的理论价值，在实践中具有“举一反三”、“纲举目张”的现实意义。尽管后现代哲学以反本质，反中心等为其立论的基础，但是揭示本质仍然是我们认识事物的重要方法。

第四，要结合学科发展的特定需要来区分领导和执政。很多概念的应用范围很广，例如“人民”，我们在日常生活中经常使用这一概念，但是在法学领域作为专业概念使用的术语是公民，而不是人民，这是由法学的专业性质决定的。因为依法执政的基本出发点是将执政建立在现代法治的基础之上，所以要努力从法律角度认识执政问题，运用法律的思维将执政引入法的领域，这一学科领域不同于政治学、党建或者其他领域。

（三）领导与执政的语词辨别

限于篇幅，本文不专门阐述“什么是领导”这一传统话题，而且本文中的领导都是党的领导语境中的领导，同样，执政也是中国语境中的执政。根据上述方法，笔者认为在法学领域之中，两者的主要区别表现在如下几个方面。

第一，在社会关系中，执政具有平权性、平等性。领导与执政两者反映了不同的社会关系，在不同的社会关系中显示出各自不同的个性。“领导”反映的社会关系是上下级之间的隶属关系，执政表达的是社会关系中的平权关系。社会关系可以按照纵向与横向两个维度，分为隶属关系和平权关系。“领导”一词具有本质上的“高贵气质”，这使它区别于所谓“低层次”的管理。这一高贵气质也表现为社会关系的“不平等性”，这一社会关系的内容永远是领导者领导被领导者，而不存在被领导者领导领导者的情形。被领导者只有主动汇报情况的义务，而无决定的权利。执政则注重执政的合法性、平等性，例如作为执政党要尊重司法独立，在司法领域以法官的意见为最终意见等等。

第二，“我建议你决定”是执政独特的运作模式。领导在运作方式上，呈现出自上而下的指挥与协调等形式；在运作方位上，呈现的纵向垂直的“姿势”；在运作模式上，由于权威、习惯等因素常常表现为以“我决定你执行”为特征的“命令服从型”模式。执政在运作方式上需要考虑到人大、政府、司法机关等国家机关的存在，因此在运作的方位上呈现的横向平行的“态势”。在运作模式上，就不能是“命令服从型”，而是号召与建议等形式的“我建议你决定”模式，最终由人大等专门机构进行决定。

第三，执政主要是法律概念，党的领导主要是一个政治概念。之所以说党的领导主要是一个政治概念，是因为它反映的是党在国家的政治地位处于核心地位，党是国家的政治核心。尽管我国宪法中有“中国共产党领导”一词，但是其表述均在序言中，没有直接的条文规定权力、职责与责任或者其他的权利与义务。类似的是，“人民”一词也是宪法频繁使用的词汇，甚至有基于宪法条文“中华人民共和国的一切权力属于人民”而形成人民主权的思想与宪法原则。但“人民”与“敌人”还是政治概念。能够成为法律概念的仍是“公民”一词，这也是“人民”与“公民”的主要区别之一。领导与执政同样存在和“人民”与“公民”相类似的现象。执政主要是一个法律概念，它要求执政党依法进入国家机关，通过国家机关在法律的范围内进行活动。进入国家机关要通过法定的选举，通过国家机关就是由国家机关行使最终的决定权，这些都是具体的法律途径。可见领导更是一个政治性话语，相应地，执政是一个法律概念或者说是法律话语。因此，将“执政”一词运用到法律中来，对于适应法治时代的领导模式具有重要意义。可见，领导与执政两者属于不同的领域或者话语。

第四，与领导相比，“执政”一词的内涵较小。大多数的学者赞同领导的的内涵和外延比执政宽泛得多。在现代社会，执政反映的是政党与政权之间的关系，因而有学者认为“执政则必然是在国家政权机构内部的活动”18，所谓“体制内执政”就是在宪政体制之内执政。而领导不受这一条件制约，因为领导是对整个社会的领导。因此，在法治社会中，执政天生地需要具有“克制主义”情怀，强调在“宪法与法律的范围内活动”，在执政中实现“党的领导”。

第五，领导具有原则性，执政具有灵活性。正因为领导反映了执政党的政治性质，所以领导具有原则性，人们熟悉的“四项基本原则”也正是这一精神的反映。执政不同于领导，还在于执政的具体形式。执政可以有多种形式，包括可以由民主党派、无党派人士执掌政权。例如，2007年4月27日，十届全国人大常委会第27次会议表决任命致公党副主席万钢为科技部部长。这一举措被西方媒体称为：“这是毛泽东时代以后首次任命一位非中共人士担任政府部长。”2007年6月28日，无党派人士陈竺获全国人大常委会表决通过出任卫生部部长，陈竺是改革开放29年来，中国首位出任国务院组成部门正职的无党派人士，也是继万钢被任命为科技部部长后第二位担任政府部长的非中共人士。当然，这些执政方式并不改变党的领导的政治原则。上述现象说明了执政具有灵活性的一面。

第六，领导具有宏观性、全面性，执政具有专业性、可操作性。党的领导显然是对全社会的领导，包括对国家机关以及政治、经济、文化等诸领域。执政主要是执掌包括人大、政府、司法机关等国家政权，这一领域具有很强的专业性、程序性的内容。因此，才会有执政方式、执政程序等相关概念。

（四）执政与领导在相互关系中存在“同中有异、异中有同”

明确执政与领导的区别对于解决我们长期以来对于两者的混同，发扬执政本身的价值具有特别重要的意义。但是，不能将其差异引向极端。毫无疑问，执政与领导是相互联系的，两者“同中有异、异中有同”。

以我国为例，党的领导主要是通过执政来实现的，没有执政活动，党的领导难以得到有效的贯彻。在领导与执政之间，党的领导是党的执政的政治前提，党的执政是党的领导的具体化。因此，党的领导具有原则性，相应地，执政具有灵活性。党的领导具有不同的实现方式，这一不同的实现方式主要表现为执政方式的不同。正是通过不同的执政方式，使得党的领导不断地形成新的精神内涵与时代气息。

上述关于执政与领导的联系与区别的研究，对于正确把握执政基本特征，深入理解执政的时代内涵具有重要的作用。因为只有在深刻把握执政与领导的联系与区别时，才能深刻把握执政的基本特征。

四、执政内涵的五个基本要素

通过对执政内涵与特征的研究，不难发现执政的内涵包含有五个要素，这五个要素具有自身的独特价值。它们排列如下。

一是，谁在执政？是“执政党”在执政，还是“执政党的代表”在执政？就此，我们将执政分为广义上的执政与狭义上的执政。两者都具有重要作用，其作用表现在：执政党的执政表明的是执政主体；“代表执政制”强调的是执政责任的第一承担者——执政者。

二是，在哪里执政？主要是“步入政权系统之内”执政，而不是在外围执政。之所以采用“主要是”，是因为国家的政治生活方方面面很广，运用“主要是”这一概括式表达，可以防止“以偏概全”。况且，类似于执政党在军队中的执政是直接执政。

三是，以什么方式执政？代表执政制要求以国家机关工作人员的身份，在尊重宪法、法律，维护国家机关权威与国家权力运行规律的基础之上进行的执政。为什么强调“以国家机关工作人员的身份”？因为在现实生活之中，执政党的代表其身份本来就是公务员，这些公务员执掌的正是宪法、法律赋予国家机关的权力以及国家机关工作人员的权力与权利，包括各种福利待遇、离退休之后的津贴等。因为在国家机关中执政，执政者执掌的并不是“政党权力”或者“政党权利”。

四是，依据什么样的法律执政？执政依据的是“宪法、法律和各种惯例”。“各种惯例”是在执政实践中反复形成的习惯做法，例如国家重大决策往往先由政协及各民主党派、各人民团体进行协商、讨论，再由国家权力机关依法决定；每年政协与人大的全体会议同时举行等等。通过执政发展执政惯例也是宪法实施的重要方式。

五是，执政中的责任如何承担？政党责任是另一个重要的问题，包括怎么承担、具体形式等。这一问题至今仍是法学研究中的处女地，需要通过执政的发展在时机成熟时专门研究。

执政内涵的五个基本要素用英文进行简单地表达就是：WHO、WHERE、HOW、WHAT、HOW（简称WWHWH）。我们将之视为执政的五要素，上升为理论可将之归纳为五要素说。

至于执政的内涵为什么包含的是五个要素而不是三个要素或者七个要素，又是另一个重要问题。有一种观点认为，上述第四与第五中的依据什么样的法律执政与执政中责任如何承担是属于执政方式中的两大问题，不宜另外设立。在此，我们将依据什么样的法律执政,即依法执政进行单列的理由如下。首先，依法执政是重大问题，其重要性一点也不比执政方式弱，应当作为一个独立的内容进行研究。其次，就学科而言，执政方式可以属于政治学的内容，而依法执政可以成为法学甚至是纯法学的内容。而且在法学领域依法执政具有特别的意义，需要进行专门的、独立的研究。再次，只有强调依法执政，执政方式才能最终得到规范、保障与保证。

五、结语

总之，对什么是执政与执政的基本特征等问题的研究，是依法执政研究的基本问题，正确把握这一问题也是民主执政、科学执政的关键。特别是执政与领导的分离对于我国的法制建设具有特别重要的意义，正确把握两者之间的区别对于完成从革命党到执政党的角色转变具有重大意义。执政是法学领域的“新生事物”，对这一新概念的科学研究与法律实践，必将形成中国特色社会主义法治建设的新理念与新思路。

注：

1张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，《中国社会科学》2004年第1期。

2该文摘自田广涛、孙学敏：《对党的执政能力内涵的深入思考》，《理论前沿》2004年第18期。

3“北大法宝”法学期刊数据库目前已收录国内16家法学期刊全文、13家法学核心期刊目录。期刊总期数达2000期，全文文献共3万余篇。

4中国期刊网同样收录有《中国法律年鉴》的相关信息。

5参见《辞海》，上海辞书出版社1979年出版，第666页。

6雷厚礼：《中国共产党执政学》，人民出版社2007年版，第1页。

7《现代汉语新词典》，中国妇女出版社1992年版，第1033页。见“执政”词条。

8《现代汉语大词典》，汉语大词典出版社2000年版，第781页。见“执政”词条。

9《新华汉语词典》，商务印书馆国际有限公司2004年版，第1556页。

10多媒体资料：《化学学导论》，ht tp://rcs.wuchang-edu.com/Special/Subject/GZHX/HXTS/HXTS0137/，最后访问时间：2010年1月4日。

11、12石文龙：《法伦理学》，中国法制出版社2006年版，第22页，第23页。