国有企业改革遇到新难题

何 伟

（中国人民大学经济学院，北京市 100872）

改革开放以来，我国国有企业（以下简称国企）改革取得了巨大成就。不过现在有些国企与原来不同，已经异化为特殊利益集团。现在将本应作为改革对象的一些垄断国企做大做强，变异为既得利益集团，值得探讨。

一、目前国企发生的变化

1.垄断企业的主体发生了变化

政企分开前，垄断企业的主体是政府；政企分开后，垄断企业的主体是企业。

2.国企的资本构成发生了变化

政企分开前，国企资本为百分之百国有；政企分开后，许多国企开始实行股份制，有的还有外国资本介入。

3.目前的国企具有分配自主权

原来的国企没有分配自主权，工资全国统一，差距很小，基本上是平均分配，厂长的工资也不能超过职工平均工资的几倍，企业利润全部属于国家，企业没有支配权。政企分开后，企业是自治法人，具有分配自主权，利润不再上交国家，可自主分配，出现了高工资和高福利现象。全国几大垄断行业共有职工2833万人，不到全国职工人数的8%，而其工资和工资外收入却占当年全国职工工资总额的55%。高职位者年薪几百万元，甚至数千万元。这些领导者既以企业家身份获得高收入，又以国家官员身份享受政府级别待遇，退休后还享受省部级待遇，已经成为既得利益的权贵者。

4.企业具有经营自主权

政企分开前，企业根据国家下达的任务进行加工，产、供、销，人、财、物均按计划进行，企业没有经营自主权；政企分开后，企业是独立法人，有经营自主权，根据市场需要自主生产、自主定价、自主销售、自负盈亏，国家计划对企业不再具有约束力。企业在价格和政策上可以“挟持”政府。比如，对于我国石油出口价大大低于国内销售价的情况，政府并没有很好的办法。

将这样的国企当作昔日的国企捍卫，实际上是在维护既得利益集团的利益。

二、目前国企持有的特权

1.国企拥有获得社会优势资源的垄断权

如石油、电信、电力、烟草、煤炭、航空、金融、保险等，都是“国字头”的。很多优势资源只能由国企垄断经营，民营企业不能进入，已经进入者必须退出，如陕北油田、山西小煤矿、小钢铁厂、铁道部自备车皮的回收等。

2.国企享有国家投资的优先权

2007年我国社会总投资13万亿元，2008年超过17万亿元，2009年超过20万亿元，其中大部分为国家和地方政府投资，主要投向了国企。[1]最近应对金融危机，国家4万亿元的投资中，民营企业所得不足5%，大部分投资注入了国有企业。银行贷款多半用于国企，股票上市方面国企也有优先权。国企资产迅速增加，从1999年的9万亿元，到现在已达43万亿元，翻了几番。

3.国企能获得银行大量贷款

凭借国企这顶帽子，可顺利地从银行获得贷款，拿到贷款后就能大力扩张。最近出现的“地王”均为国企，国企在房地产业已占60%的份额。

4.国企具有股票上市的优先权

股票上市是企业融资的有效手段，所有企业都翘首以待。而国企上市一般都有优先权，截至2002年，国企在股市上融资已超过7000亿元。现在国有资产核心部分几乎都已上市，融资数额大大增加。

现在有些人讲：“企业经营好坏与所有制没有关系。”试图回避所有制带给国企的这些特权和优惠，但这样的现实是无法回避的。

三、目前国企利用垄断权获取垄断利润

下面列举一些垄断行业获取垄断利润的事例：

1.信息行业获取高额垄断利润

信息行业对我国的信息化发展作出了重要贡献，但信息行业垄断经营，获取巨额垄断利润，有违其提供公共产品的使命。

（1）信息行业有原罪。马克思把资本主义的资本原始积累称为原罪，指依靠暴力对农民进行掠夺，即所谓的“羊吃人”。除暴力外，原罪还可扩展为权力、垄断力、贿赂力等。借助不同形式的超经济力进行掠夺或非等价交换，把他人财产据为己有，即为原罪。

我国电信企业的原罪所依靠的不是暴力，而是垄断力。20世纪90年代初，北京有线电话初装费每台高达5000元，若需提前装机，还要再交2000元。尽管这种集资是经过政府批准的，但并不合理。这是因为，首先这笔钱的收取没有让人信服的依据，如所提供的服务及成本如何；其次，初装费的收取是单方面行为，没有征得用户同意；其三，既然是集资，其产权应属于出资者，而非电信企业。这笔集资数量很大，据说占当时电信企业资产的1/3（其余部分中国家投资占1/3，银行贷款占1/3），远远超过了民营企业家的“第一桶金”。尽管这对电信行业发展起到了重要作用，但严重损害消费者利益。既不付息，也不还本；出资者既无知情权，也无所有权。这是电信企业依靠垄断力进行的一种掠夺，属于资本的原始积累，是有原罪的。尽管这与私人募资有所不同，但对老百姓来讲，其利益损失是一样的。

（2）收座机月租费。电信企业规定，无论当月用机量多少，必须交月租费。如果说这项收费是国际惯例的话，那么高额的初装费恐怕就无法用国际惯例解释了。电信企业每年收取的月租费至少600多亿元，也是一个不小的数额。电信企业这项收费所根据的既不是成本，也不是服务，而是依靠垄断力进行的强行征收，也是一种原罪。

（3）手机双向收费。当初我国手机实行双向收费，据说是因为当时“大哥大”在我国比较稀缺，价格高，数量少，属于奢侈品。这在当时也算说得过去。之后，手机日益普及，成为了广大人民群众的生活日用品。于是，2001年国务院总理签令取消双向收费，消息传出后，我国香港电信股大跌。为稳定我国香港股市，又宣布两年内不取消双向收费，之后股价立即回升。由此可见，我国香港电信股市所依靠的主要不是电信企业的业绩，而是国家的政策，是内地客户双向付费的纳贡。目前的问题在于，许多年后，在股市行情较好的情况下，电信企业仍然继续实行双向收费。这种利用垄断力进行的积累，尽管不是原始积累，也属于原罪。

（4）收费不透明，收费偏高、偏乱。一些收费不公平、不公正、不公开，没有经过听证，付费与服务不对称。同国外相比，我国信息收费偏高。国外信息资费一般占居民收入的2%左右，而我国高达7%～8%。我国国际长途收费比美国高，国内长途收费比印度高。正是由于这种高收费，2007年上半年中国移动通信集团公司利润率高达21.16%，平均每天净赚超过2亿元，国内外罕见。收费乱主要表现在套餐上，其数量巨大，花样繁多，十分混乱。根据2007年9月19日《中国经济时报》的报道，自当年6月份起，各省市清理电信资费套餐超过4万个。

其一，乱加价。如购买手机小额卡乱加价，促使人们购买大额卡，而大额卡如果到期未用完不续卡就会被没收，这是霸王条款。国家发展和改革委员会曾经公布，2006年全国通信价格违法案件同比上升了65.59%，足以说明问题的严重性。

其二，乱涨价。根据电信行业的特点，线路铺设完成后，扩大用户并不需要进一步加大投入，即便存在小量的费用支出，也会随着用户数量以及收入的不断增加，得以抵消，因此不应涨价而应降价。这是网络行业的一个特征，而目前我国的信息行业并非如此。如我国宽带互联网，以前有些收费是按1美元折合人民币8元计算的，而现在是按人民币6元多兑换1美元计算的，若不降低收费实际上就等于变相涨价。目前信息行业按美元标准计算的收费都存在这个问题。

其三，乱设项目。信息行业设计了许多套餐，这些套餐的上市收费标准、技术水平、质量、效益等未经有关部门批准或备案。对于这些套餐的性质，消费者无法辨别。目前，很多行业利用信息出台了一些收费项目，如电视上某些文体娱乐活动号召人们参与，它们到底属于公益活动还是为了牟利，人们并不清楚。

（5）随着技术的进步、服务项目的增加、客户数量的扩大，在不存在边际成本的情况下，信息资费应该是逐步降低的。目前，欧洲境内已经取消了漫游费，而我国有些费用长期不降，如国际、国内长途费、漫游费、宽带费、座机费、月租费等。

2.铁道部门的垄断利润

（1）铁道部春运涨价案。前几年，有人状告铁道部春节火车票涨价非法，违背市场原则。铁道部解释说，涨价是为了促使客运高峰分流。那么，客运低谷时为什么不降价呢。火车票春节涨价不合理，一是因为服务质量下降，车箱内挤进了更多的乘客，没有理由涨价；二是因为成本没有增加，在每节车箱乘客增加一倍的情况下，不提价收入就可增加一倍。此外，春节客运中有很大一部分是农民工，火车票涨价，对这部分人来讲也不太合适。最后，尽管法院判决铁道部胜诉，但迫于社会舆论的压力，铁道部后来取消了火车票春节涨价，受到社会的好评。

（2）铁道部强行收购自备车皮案。20世纪80年代后期，由于山西、内蒙古煤炭外运困难，铁道部和当地政府鼓励国营、集体、民营企业自购车皮参与运输，对解决铁路企业困境、缓解运力紧张局面、促进煤炭外运起到了重要作用。当时有46986辆自备车皮，占山西省煤炭铁路外运量的31.8%、内蒙古自治区西部煤炭铁路外运量的80%以上，解决了十多万人的就业问题。

铁道部收购自备车皮提出了三个理由：一是价格双轨，收费繁多，货主负担增加（应属物价部门管）；二是分散经营，单向使用，造成线路和车辆双重浪费（属于铁路调度）；三是投入不足，严重威胁行车安全（属于铁道安检）。铁道部149号文件提出，对于不愿意转让的自备敞车，从文件下达的第二年起铁道部将不再为其办理国铁过轨运输手续。为迫使自备车主就范，2003年7月24日颁布的《企业自备货车经国家铁路过轨运输许可办法》规定，拥有自备敞车的企业注册资本额不低于2亿人民币；经由干线利用率不低于80%。这就意味着绝大部分自备敞车会由于达不到两个条件的要求而停止运营，被铁道部强制收购。

在这个案例中，首先，铁道部收购自备车皮的三条理由并不充分，都属于管理问题，与车皮归谁所有并不存在因果关系；其次，铁道部强行收购自备车皮，破坏党的政策的连续性，不是改革而是倒退；其三，铁道部强制收购自备车皮，影响了十几万人的就业，导致一些民营企业破产；其四，铁道独家垄断，不引进市场机制，没有竞争，不利于提高效率。

3.石油行业获取垄断利润

（1）垄断国内石油价格。前面已经指出，我国石油出口价比国内销售价低一倍多，国内加油站零售价比欧美等国高出一倍。依靠这一垄断价获取高额垄断利润，而不上缴国家，甚至前两年还从国家财政部获取巨额补贴。

（2）陕北油田案。2003年，陕北地方政府违背中央指示精神，违法行政，强制收回油田，造成了重大影响。此事件涉及范围广（15个县），人数众多（十几万名职工、近两千名企业家），资产巨大（近百亿元），经济损失严重（80%以上油井停产），扰乱社会秩序（5000人到西安上访，前后抓捕人数众多），引起了国内外媒体的高度关注，后果相当严重。对此，我们必须总结经验教训，引以为戒。

首先，整顿油田秩序很有必要，但不应采取先收三权（所有权、经营权、收益权），后低价补偿的办法。对不服从者强行夺取，还以妨碍公务、抢占国家财产和非法集会等罪名进行抓捕，甚至不准法院受理此案，是违法的。

其次，上述地方政府单方撕毁合同，单方决定低价赔偿（约为20%），单方决定兑付时间，不准法院受理，不准群众上访，公、检、法、司为其保驾护航，这种“三单方、二不准、一保驾”的做法，违背宪法、合同法、司法程序，属于违法行政。

（3）垄断加油站。中国石油垄断企业利用不供油的手段，对民间加油站进行排挤，迫使收归国有。此外，垄断企业高层管理者拥有对国家资源进行处理的巨大权力，容易导致腐败现象的滋生。

四、今日的国进民退

从以上分析可以看出，现在有些国企已经发生了异化，开始变异为特殊利益集团，但仍然有人为之辩解并进行维护。

比如，将“公有制为主体”变异为国有企业为主体，提出“国有企业是国民经济的重要支柱”，“是我们党执政的重要基础”。那么已占GDP65%，新增就业岗位80%，税收总额占65%的民营企业是不是国民经济的重要支柱和党执政的重要基础呢。当前，改革已成为大势所趋，从某种意义上可以这样讲，正是民营经济拯救了我国社会主义。民营经济的发展奠定了市场经济的微观基础，有利于民富国强目标的实现，有利于扩大就业，促使农民转变身份，有利于构建中间大、两头小的社会阶层结构。正是由于民营经济的这些重要作用，中共中央十五届四中全会提出要缩小国有经济控制领域，扩大民营经济发展空间，这就是国退民进，国有经济和民营经济两个轮子一齐转的国民经济发展模式。也正是由于民营经济的这些重要作用，才有了中国共产党第十六次全国代表大会的“两个毫不动摇”（即必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展）。我们不能不顾事实，用传统观念抬高国有企业，贬低民营企业。

此外，还有一种说法认为，国有企业作为宏观调控的物质基础，为提高我国竞争力，与世界大企业抗衡，必须做大做强国有企业。于是就用许多“小舢舨”组成“航空母舰”，挤进世界500强企业行列，而不考虑自身与国外同类企业在自主知识产权、劳动生产率、经济效益和竞争力等方面存在的本质差距。

在这种观念支配下，扩大国有企业占有领域，缩小民营经济发展空间，出现国进民退就会成为必然趋势。

目前关于国进民退，存在不同的观点。本人认为，“进”和“退”应该有一个标准，这个标准主要不是资本量和企业量，而是控制领域的大小。中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对国有经济有一个明确定位，即“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的骨干企业”。《决定》将国有经济锁定在“三类行业和两类骨干企业”之内，这才是国有经济有进有退、有所为有所不为的标准。按照这个标准的要求，在占有领域上应该是国退民进，而目前有些做法与之相反。

其一，明显的国进民退。例如，将《决定》中的“自然垄断的行业”改为“重要基础设施和重要矿产资源”，大大扩大了国有经济占据的范围，压缩了民营经济的经营空间，这就是国进民退。基于这种修改，就可借种种名义，将陕北油田和山西小煤矿，以低价强制收归国有。这种做法容易引起民企的不满，不利于政府公信度的提高。

其二，潜在的国进民退。一些国有企业不按照《决定》的要求退出，仍然占据着本应由民营经济进入的空间，这是一种潜在的国进民退。

其三，隐形的国进民退。国有资本在国民经济中的比重增长不快，并不能表明不是国进。国民经济的增长包括民营经济和国营经济两部分，国营经济的相对量增长不快，主要是因为民营经济增长得太快，实际上国营经济的绝对量仍然在快速增长。这几年国企净资本从2万多亿元增长到5万多亿元，国有资产从9万亿元增长到目前的43万亿元，增速很快。这种利用国有经济优势在国有经济定位范围之外进行的扩张，是与民争利。此外，还有因制度上不平等而造成的观念上的差别，这些是无法用数字计算的，也是一种隐形的国进民退。

其四，潜能的国进民退。一些国企利用国有的身份，获得“市长”的支持，在市场上获利。据说影片《建国大业》自2009年9月16日全国首映，三天半后票房收入就达到上亿元，最终票房更高。其制作方高层管理者曾多次提到，电影投资3000万元，只要票房达到1亿元即可赢利。这是否可以“说明主旋律影片不依赖政府支持就能赚钱了，实践成功了”[2]呢？实际上，这部影片还是找了“市长”的：2006年《建国大业》开始创作时，就通过关系找到中国人民政治协商会议全国委员会（简称全国政协）汇报；2008年10月剧本完成后，全国政协领导再次作出批示，在中国人民政治协商会议成立60周年之际，拍摄此片意义重大，要支持。至于这部影片最终确定由中国电影集团公司拍摄，其国企的身份以及行业老大的地位，应该是重要砝码。可以说，《建国大业》正是由于头号国企撑大旗，“市长”支持，众明星赶集和零片酬，才取得了市场的巨额利益，是行政、市场通吃的产物，其他非国企无法企及。中国电影集团公司所具有的独家进口大片的经营权和中央电视台电影频道（CCTV-6）的广告经营权，其实就是一种国有的特权。尽管有些国企经营者、管理者对所持有的国有特权持否认态度，并一再表明自己的功绩，但国企的特殊地位是无法掩饰的。

从以上列举的国企的特点可以看出，现在的国企与原来的国企不同，已经异化为特殊利益集团。它们凭借国企的身份，从政府获取优势资源的垄断权和优惠特权，而企业经营不好却不承担责任；它们从市场上获得利益而不承担风险，即使企业亏损，高薪高收入也照拿不误；它们既持有国企特权，又占有市场经济的利益。这样的国企不应成为我们做大做强的对象。有些人维护国企，实际上是在维护特殊利益集团的利益，而非国家利益，应当认清这一现实。因此，2009年底的中央经济工作会议再次指出：“要推进国有经济战略调整，深化国有企业改革，推进垄断行业体制改革。”这表明，垄断行业是改革的对象，而不是做大做强的主体。当然，目前对垄断行业的改革并非易事，必须有中央的共识、坚定的决心以及强有力的措施，否则垄断行业的改革只能是纸上谈兵。

[1]秦立海《.将革命进行到底》究竟针对谁？[J].炎黄春秋，2009（10）：5.

[2]王安.从《建国大业》看国进民退[J].领导者，2009（12）：152-158.