关于实施认证行政监管有效途径的思考

钟向阳

（厦门市质量技术监督局，福建 厦门 361004）

关于实施认证行政监管有效途径的思考

钟向阳

（厦门市质量技术监督局，福建 厦门 361004）

随着我国认证市场的迅速发展，认证对经济社会发展做出了积极贡献，但也随之出现一些问题，尽快解决这些问题从而促进认证市场规范发展成为一项迫在眉睫的重要课题。据此，本文试图通过概述认证的重要性，在分析认证市场存在问题的基础上，进一步思考实施认证行政监管的有效途径。

认证；行政监管；有效途径

认证，是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动。认证，是市场经济的产物，社会信用体系的重要组成部分，其重要作用得到全球普遍高度重视。针对当前我国认证市场出现的问题加强监管，提高认证有效性、针对性，迫在眉睫。

一、认证对经济社会健康发展至关重要

历史经验和无数事实证明，认证已经成为规范经济发展一项非常重要的的基础手段。

认证是市场经济发展的产物。在市场经济发展初始阶段，在商品与服务流通过程中，由于买方对商品和服务知识的缺乏，很难对需要购买的商品和服务质量做出准确的判断，而仅靠供方的信息又难以对商品和服务建立信心，尤其是社会诚信体系不健全的交易环境下，由可信赖的独立于买卖双方的第三方认证机构根据特定的标准或规范对商品和服务符合做出合格评定，并用特定的标志明示，就变得非常重要和必要。认证因此应运而生。

认证是许多国家保证产品质量的普遍做法。自从1903年英国最早开展第三方认证制度开始，至20世纪50年代所有工业发达国家已基本普及质量认证，并且逐步在全球掀起了认证热潮。经过100余年的发展，认证已经逐渐成为消费者识别和保护自身利益的有效工具，成为各类组织机构提高管理水平、保证产品和服务质量、提高竞争力的可靠方式，成为国际通行的规范经济、促进发展的重要手段。

认证助推我国经济社会健康快速发展。相对于国际认证100多年的历史，我国的认证工作起步晚，但起点高、发展快、成效大。截至2008年12月31日，我国累计认可各类认证机构122家，认可范围内各类现行有效认证证书48.5万张。目前，我国认证机构颁发的认证证书数量和国内企业获取证书数量都名列全球第一。认证在提高我国质量总体水平、推动经济协调发展、构建和谐社会中发挥着重要的作用。根据上海质量管理科学研究院承担的“认证认可对国民经济和社会发展的贡献研究”课题研究成果表明，认证认可对国民经济增长的贡献率为0.671%，对社会发展的贡献率为0.314%。以2005年为例，在当年18万多亿元GDP中，认证认可事业做出了1229亿元的贡献；在当年社会发展水平提升幅度中，认证认可所做出的贡献为0.314%。以XX市2008年产品质量监督抽查情况为例，通过管理体系认证企业监督抽查合格率达到95.87%，比未通过管理体系认证的企业合格率高出9个百分点；通过食品农产品认证的食品监督抽查合格率达到93.07%，比未通过食品农产品认证的食品合格率高出7个百分点；3C认证产品监督抽查合格率达到99%，比其他产品平均合格率高出10个百分点。

二、我国认证市场缺陷严重削弱认证作用

随着我国认证市场迅猛发展，一些问题突显出来。“一些认证机构在认证过程、认证管理弄虚作假，超认可范围对外宣传误导消费者，认可资格暂停期间仍然颁发带认可标志的认证证书；一些获得认证的企业发生重大产品质量问题，发生环境污染、安全生产与食品安全重大事故……”。这些问题直接危害认证的权威性和公正性，造成社会成本极大浪费，严重影响认证作用的发挥。

(一) 认证机构违规行为危害认证公信力。由于市场竞争日趋激烈，一些认证机构采取违规操作降低评审成本，低价竞争，闪电发证。今年中国合格评定国家认可委员会对27家认证机构总部、4家分支机构及20家办事处进行专项监督检查，共发现了约300多个问题，归结为三类：一是虚假认证。有些认证机构不到场审核就颁发管理体系认证证书。二是超范围认证。有些认证机构超出认可范围仍对企业进行发证。三是避重就轻。认证企业存在重大安全事故或隐患，认证机构不如实上报，或上报内容失实。这些违规行为直接影响到认证的公信力，危害认证制度的权威地位。

(二) 认证咨询行为不规范扰乱认证市场。出于利益驱动，一些咨询机构压低价格,招揽认证咨询业务,向企业提供低水平的咨询服务以及“咨询认证一条龙”服务,严重扰乱了认证市场的秩序。有的机构和个人未经批准假借“管理咨询”名义私自开展认证咨询业务，个别机构甚至聘用没有经过正规培训、未取得咨询资格的人员从事质量认证咨询工作。

(三) 认证企业短期行为突出埋下质量安全隐患。认证企业不同程度存在“重认证、轻管理，重标志，轻标准”的现象，误入认证歧途。一些企业出于市场需要或者政府推动，迫切需要一张证书，取证后就放松了企业内部质量管理，没有在质量体系的持续改进和有效运行上下功夫,为取证而认证的短期行为十分突出，导致通过认证的企业仍然屡有发生质量安全事故。去年震惊全球的“三聚氰胺”事件的生产企业，基本获得认证。

(四) 从业人员素质参差不齐影响认证效果。随着认证市场迅速发展，从业人员队伍迅速扩大，截止2008年12月，批准各类认证人员3万多人，从业人员队伍过快增长导致素质参差不齐。一些咨询人员水平不高，无法指导企业正确理解认证标准；一些认证人员责任心不强，审核能力严重不足，在认证过程中未对关键活动和重大危险源进行有效识别和评价，认证审核过程严重缺项，非专业审核员审核专业过程，审核有效性存在重大问题。

这些问题的出现，有着其复杂的现实基础和深刻的社会根源。简单概括有四方面：一是经济体制。由于当前我国还处在转轨时期，经济体制尚不能完全适应市场经济的快速发展，认证市场在一定程度上存在恶性竞争；二是法律体系。由于相关法律体系特别是责任追究机制尚未健全，导致违法成本较低，法律威慑力不强；三是市场机制。市场经济是信用经济，但是不可否认当前我国在信用机制方面存在一定程度的缺失，导致认证机构和认证企业“优不胜劣不汰”；四是认证意识。由于社会认证意识仍然有所偏差，未能深刻认识到认证在提高质量、促进管理、规范经济等方面的重要作用，导致误入认证歧途。

三、堵疏结合——实现有效监管的有效途径

对于认证，作为市场经济的产物并且伴随着其不断发展而出现了“市场失败”的问题，有关监管部门采取了一系列措施加大监管力度，严厉打击违法认证行为。笔者认为，在加强监管力度实施“围堵”策略的同时，针对问题根源采取“疏导”策略也是很有必要的。“围堵”与“疏导”两者有机结合，是增强认证行政监管的有效性和针对性的有效途径。

(一)“围堵”，主要是健全两个体系

1、健全清晰明确的责任追究体系。只有通过法律法规的形式对于责任主体、适用情形以及承担方式等进行明确具体的规定，并对不同主体实施的不同程度的违法行为进行相应的法律责任追究，才能充分体现监管的威慑力和引导力。

对于认证机构，必须承担主体责任。就目前来看，由于责任追究的力度及深度的不足，认证行业出现“重发证、轻监管”的现象，甚至是“卖证”的恶劣行为。因此，非常有必要进一步明确认证机构的相关责任，并加大责任追究惩治力度。认证机构必须为所发出的证书承担严格的主体责任，加强对获证企业的监督，一旦发现企业出现不符合认证条件情况，应当及时撤销认证证书；同时，认证机构应对所认证企业出现的产品质量问题承担严格的连带责任。

对于认证企业，必须承担符合认证声明责任。认证企业应当杜绝“两张皮”的现象，确实按照认证标准来运行质量管理体系，一旦发现企业质量管理体系不符合认证标准要求，应当自觉暂停使用认证标志，避免对消费者和用户造成欺诈。一旦违反，应当给予严厉处理。

对于认证监管部门，必须承担监管责任。监管责任可以通过一系列措施来实现，包括：提高认证机构、从业人员的准入门槛，严格市场准入；严格实施市场退出机制，一旦发现认证机构及从业人员严重违规行为，坚决注销有关从业资格；通过认证活动信息报备、认证活动现场见证、认证结果监督抽查、产品质量监督抽查、同行评议、认证企业满意度调查等措施开展多种形式监督检查。对不履行监管职责同样应当追究有关责任。

2、健全覆盖全社会的监管体系。认证监管是一项系统工程，需要建立覆盖全社会的监管体系，主要包括行业自律、部门联动、社会监督等方面。

加强行业自律。行业自律是市场经济体制的必然产物。行业自律出发点和落脚点就是维护本行业和企业的利益，避免恶性竞争，维护本行业持续健康的发展。因此，要加强行约行规的制订，建立认证行业自律监督机制，充分发挥行业内部自我管理，自我约束、自我监督的积极作用，推动本行业的良性发展。

形成部门联动。从行政监管部门来看，应当坚持重心下移，针对违法行为基本发生在认证具体活动中的特点，加大基层执法单位跨地区协作力度以及与认证机构之间的信息互通；从行业主管部门来看，认证在某些行业比如农产品认证、环境体系认证等具有明显的行业特点，这些认证大力促进了相关行业的规范有序发展，也更需要相关行业主管部门发挥主管作用，协同配合，形成联动。

推动公众参与。公众参与是民主政治的重要方式，不仅仅表现在参与决策的过程，还应当表现在监督的过程：通过设立举报投诉电话，畅通社会监督渠道；通过设立举报奖励制度，鼓励社会监督积极性；通过公开举报处理结果，增加社会监督透明度，等等。在认证行政监管引入社会监督机制，不仅可以提高认证监管的有效性和针对性，还充分体现了民主政治的基本原则。

(二)“疏导”，主要是采取三条措施

1、树立正确的认证理念。事实证明，认证是确保质量安全的基础手段，作为国际上通行的管理方式，得到了广泛的应用，具有保障质量安全、促进对外贸易、推动节能环保、加强政府管理、提升社会公共效能等重要作用。全社会都应该树立正确的认证理念并大力支持认证事业的发展。

作为认证企业，应当树立“认证增值”的理念，确实把认证当作提高企业竞争力的手段和途径；作为认证从业机构，应当树立“品牌经营”的理念，坚持公正，练好内功，打造行业品牌，依靠良好的信誉和与企业互惠共赢，占领认证市场份额；作为监管部门，应当树立“有效监管”理念，不仅要针对存在的问题进行有效监管，还应当充分发挥认证在促进经济和社会科学发展的积极作用。

2、建立认证信用制度。诚信是市场经济对市场主体最基本的要求，是市场经济道德体系最基本的规范。我国市场经济是由计划经济脱胎而出的，信用基础比较薄弱。因此，应当加快包括信用等级评价机制、信息披露机制、信用奖惩机制在内的认证信用制度的建设步伐。

建立信用等级评价机制。建立认证信用制度前提就是建立信用等级评价机制，科学合理制订信用评价指标体系，根据认证机构及认证企业的信用程度，划分等级，实施动态监管。

建立信用信息披露机制。建立认证活动信息报备制度，完善资源共享的信用信息数据库，开放公众查询，对认证机构及从业人员、认证企业的检查记录和信用信息进行披露，解决信息不对称问题，让企业、消费者、用户“用脚投票”，实现认证机构优胜劣汰。

建立信用奖惩机制。积极宣传优质诚信认证机构，树立认证行业品牌，利用政府采购、激励政策、市场宣传等措施扶持优质诚信认证机构树立品牌，迅速发展，占领认证市场；对失信认证机构及从业人员，根据不同违规情况给予相应处罚，并相应在政策上对某些重要领域比如食品安全、重要工业产品安全、职业安全健康、环境保护等领域予以限制进入。

3、加强从业人员培训教育。认证工作的质量取决于从业人员的技巧与能力。加强认证人力资源管理，提高从业人员的素质和能力，从而促进行业整体水平的提升，显得尤为重要。这所指的从业人员应是广义的，包括：认证从业人员、企业质量管理人员、认证行政监管人员。

加强从业人员培训教育，是一项长期的基础性工作，同样需要设立各种制度予以保障。对于认证从业人员，国家认监委已建立执业资格制度，主要是在继续教育制度方面进行完善，继续教育应当结合专业，内容包括理论和实践，并通过严格的考试制度来强制性执行；对于企业质量管理人员，应当推行强制职业资格制度，要求关键质量各种岗位如管理者代表、质量部门负责人、内审员等岗位，必须通过国家统一组织的资格考试，并执行继续教育制度，不断提高企业质量工作者素质；对于行政监管人员，应当加强业务培训，提高监管能力与水平，避免“外行监管内行”现象。

总之，当前经济全球化和区域经济一体化正在向纵深发展，要在激烈的国际竞争中赢得主动，就应当进一步转变思想观念，进一步创新管理手段。面对国际形势和基本国情，我们应当运用历史的、辩证的、发展的眼光来剖析认证事业，以积极的、主动的、严谨的态度来完善认证制度，最大限度地发挥认证对促进科学发展的积极作用。我们今天的每一小步，必将推进认证事业明天的一大步。

[1]《中华人民共和国认证认可条例》.

[2]调查：认证机构为何监守自盗，法制网法制时评栏目http://www.legaldaily.com.cn/2007jdwt/2009-06/09/content_1102847.htm

[3]上海质量管理科学研究院课题组，认证认可对国民经济和社会发展的贡献研究，上海质量，2008年第1期

[4]某市产品质量监督抽查数据（内部资料）

[5]中国国家认证认可监督管理委员会，中国认证认可发展报告（2009）.

Thoughts on Effective Methods of Implementing Certification Adminninstrative Supervision

ZHONG Xiangyang
(Xiamen Municipal Bureau of Quality and Technology Supervision, Xiamen 361004, Fujian, China)

With the rapid development of certification market in China, certification, as it is, has brought great contribution to the development of economy and society. Along with the development, lots of problems have emerged in the certification market. These problems should be solved as soon as possible, in order to accelerate regulating and developing the certification market. Through summarizing the importance of certification, and analyzing on the existing problems of the certification market, on second thoughts, some effective methods of administrative supervision in certification are further promoted in this paper.

certification; administrative supervision; effective methods

2009-11-25

钟向阳，男，厦门市质量技术监督局质量管理与认证处主任科员，质量工程师，硕士