一九五三年至一九七八年工业化战略的选择与城乡关系

高伯文

1953年至1978年是新中国工业化启动和奠定初步工业基础的时期，鉴于当时的国内外形势以及党和国家领导人的认知水平，总体上国家选择了以发展重工业为中心的工业化战略模式。对重工业化战略的选择与改革开放前城乡二元结构的关系，学术界多有评论，不少人认为这种战略选择是影响城乡二元结构的重要原因甚至是根本原因。笔者认为，对此应该进行具体的历史分析。由于中国是一个经济十分落后的农业大国，如何认识和实施优先发展重工业战略以及在重工业化进程中如何处理城乡关系，是构成影响改革开放前中国经济社会发展的两个重要因素，也是分析这一时期重工业化战略的选择对城乡关系影响的两个重要观察点。具体考察和深入分析这一问题，对总结改革开放前认识和处理工业化进程中城乡关系的经验教训，进一步完善新世纪工业化发展战略和构建和谐的新型城乡关系具有重要意义。

一、 一九五三年至一九五七年重工业化战略的选择对城乡关系的双重影响

新中国在“一五”时期选择的优先发展重工业战略，基本上仿照苏联工业化的模式。由于新中国与苏联工业化的初始条件的显著差异性，中国共产党从选择和实施这种工业化战略伊始，就有自己的一些认识和思考。毛泽东后来在总结建国初期的建设经验时多次指出：“由于我们没有管理全国经济的经验，所以第一个五年计划的建设，不能不基本上照抄苏联的办法。”“特别是在重工业方面，几乎一切都抄苏联，自己的创造性很少。”①《毛泽东文集》第8卷，人民出版社，1999年，第117、305页。这里所说的“基本上照抄”和“自己的创造性很少”，表明当时中国在总体上仿效苏联工业化模式，但有自己的一些创新，尤其在处理工农、城乡关系方面开始形成了某些中国特色，使中国在很大程度上避免了斯大林时期苏联畸形的城乡关系，这突出表现在两个方面。

（一）“一五”时期制定和实施的优先发展重工业战略，比较注意兼顾工农业和城乡发展。

第一，“一五”计划制定的重工业化发展战略目标是初步建立独立、完整的社会主义工业体系，奠定城乡共同发展的必要重工业基础。

第一个五年计划的工业建设首先是集中力量发展冶金、燃料、化学、动力、机械制造等重工业，主要是苏联援建的156个大型建设项目。这些项目涵盖了各个工业部门，其目的就是“帮助我国建立比较完整的基础工业体系和国防工业体系的骨架”②薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社，1991年，第297页。。明确提出这一重工业化战略目标的是中共八大，1956年8月31日，毛泽东在修改八大政治报告时指出，国家工业化的目标是建设“一个独立的、完整的工业体系”，③《建国以来毛泽东文稿》第6册，中央文献出版社，1992年，第150页。这一目标由八大正式确认。随后周恩来在八届二中全会上所作的关于1957年国民经济计划的报告对这一目标进行了具体的阐释：“我们所说的在我国建立一个基本上完整的工业体系，主要是说：自己能够生产足够的主要的原材料；能够独立地制造机器，不仅能够制造一般的机器，还要能够制造重型机器和精密机器，能够制造新式的保卫自己的武器，像国防方面的原子弹、导弹、远程飞机；还要有相应的化学工业、动力工业、运输业、轻工业、农业等等。”④《周恩来选集》下卷，人民出版社，1984年，第232页。他还说明，建成这样的工业体系，既能够基本上满足我国扩大再生产和国民经济技术改造的需要，又能够适当地满足人民生活水平不断提高的需要。实践证明，由于旧中国工业基础十分脆弱，首先建立必要的重工业基础，对于促进城乡共同发展，具有决定性的意义。薄一波回顾说，无论在“一五”时期，乃至在以后一个相当长的时期内，如果没有钢铁、有色金属、机械制造、能源、交通等重工业的建立和发展，要想大力发展轻工业，要使工业给农业以更大的支持，是办不到的。⑤薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，第293页。

第二，“一五”计划把重点建设和全面安排结合起来，注意到农业、轻工业的发展和城乡经济社会各部门大体上的协调发展。

1952年12月22日，中共中央《关于编制一九五三年计划及长期计划纲要的指示》指出：要“集中力量保证重工业的建设”，但“决不能理解为可以忽视轻工业的发展、农业和地方工业的发展、贸易合作事业和运输事业的发展及文化教育卫生事业的发展”⑥《建国以来重要文献选编》第3册，中央文献出版社，1992年，第450页。。“一五”计划强调：“在优先发展重工业的条件下，力求使各个经济部门——特别是工业和农业、重工业和轻工业——之间的发展保持适当的比例，避免彼此脱节。”⑦《建国以来重要文献选编》第6册，中央文献出版社，1993年，第408页。

从计划执行结果看，农业、轻工业、重工业的发展基本上也是协调的。“一五”期间国家基本建设投资用于重工业的占36.2％，用于轻工业的占6.4％，用于农业的占7.1％，三项相加共占49.7％。其余一半，用于国防建设、运输邮电、商业、文教卫生、科研、城市建设和购置车船，以及现有企业的改建和扩建。薄一波认为，“这样的安排，在当时的条件下，大体是合适的”。①薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，第293页。五年间，农业总产值年均增长4.5％，工业总产值年均增长18％，二者增长速度之比为1∶4。工业总产值增长了128.6％，其中重工业产值增长210.7％，轻工业产值增长83.3％；年均增长速度前者为25.4％，后者为12.9％。②《中国统计年鉴1984》，中国统计出版社，1984年，第24、26页。这种发展状况大体上体现了重点发展重工业的要求，又使农业、轻工业的发展基本上适应了整个国民经济发展和城乡人民生活改善的需要。毛泽东后来说，当时“在处理重工业和轻工业、农业的关系上，我们没有犯原则性的错误。我们比苏联和一些东欧国家作得好些。”③《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年，第24页。

第三，在工业化资金积累上，协调城乡发展，兼顾国家和农民利益。

1953年重工业化启动后，资金短缺、粮食紧张等问题日益突出起来，中国共产党像当年苏联一样把解决矛盾的方法寄于农业集体化，但同时也在积极探索协调城乡发展，兼顾国家和农民利益的工业化资金积累模式。

苏联工业化资金积累模式主要是通过义务交售制、工农业产品剪刀差和给拖拉机站的实物报酬等方式剥夺农民。1953年中国开始实行统购统销，但采取提高农产品收购价格，基本稳定农村工业品零售价格的政策，缩小了“剪刀差”。从1952年到1957年，农副产品收购价格指数提高了24.6个百分点，而农村工业品的销售价格指数只提高了2.4个百分点，④徐同文、王郡华主编《城乡经济协调发展概论》，山东大学出版社，2006年，第29页。农民从价格上得到了好处，对发展农业生产、支持工业建设和改善自己生活起了积极作用。“一五”期间，农民每年上交农业税为自己净收入的约7％，加上相当于自己净收入的约5％为工农产品价格“剪刀差”，两项奉献给国家的积累合计为12％。而1957年全国农民的收入比1952年提高了27.9％。农业总产值在高积累下一直保持上升的趋势，1957年比1952年增长了24.7％。⑤国家统计局编《伟大的十年 （中华人民共和国经济和文化建设成就的统计）》，人民出版社，1959年，第104、191页。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中指出：“我们对农民的政策不是苏联的那种政策，而是兼顾国家和农民的利益。我们的农业税历来比较轻。工农业品的交换，我们是采取缩小剪刀差，等价交换或者近乎等价交换的政策。”⑥《毛泽东文集》第7卷，第30页。1957年1月，他在省市自治区党委书记会议上又说：我们没有苏联那种义务交售制度，“我们统购粮食，是按照正常的价格。国家在工业品和农业品交换中间从农民那里得到的利润也很少”。政府还大力帮助农民兴修水利，发放农贷，等等。⑦毛泽东：《在省市自治区党委书记会议上的讲话》（1957年1月18日）。

（二）“一五”时期社会经济制度以渐进变革的模式与重工业化同步推进，使当时的城乡关系相对开放。

“一五”时期社会经济制度变革与社会主义重工业化同时推进并采取渐进的方式，不仅从中国实际情况出发，为解决落后个体农业生产与重工业化的矛盾，摸索出了一条通过逐步走互助合作以增加资金积累的道路，而且为重工业化进程中城乡之间的自由开放提供了一定的制度保障。由于当时中国正处于市场主导的经济体制逐步向计划经济体制转轨、多种所有制经济逐步向单一公有制转变的时期，一是市场机制仍在发挥作用，劳动力等生产要素流动在很大程度上由市场支配，城乡之间可以相对自由流动，城乡居民也可以自由迁徙。二是仍存在多种所有制经济，加上国家在重点建设苏联援助的156个大型项目的同时，兴建和发展了一批中小工矿企业，城市就业机会骤增，大量农村人口流向城市，城市人口迅速增加。城市人口1952年上半年为6100万，1953年达7800万，1957年已达9900万，占总人口比重15.4％，增幅达3800万人之多①《建国以来重要文献选编》第14册，中央文献出版社，1997年，第366～367页。。工业化推动了城市化的发展，1957年城市数量已从1949的86个增加到176个。50万以上城市数从1949年的13个上升到1957年28个。②中国科学院国情分析研究小组：国情研究第三号报告《城市与乡村——中国城乡矛盾与协调发展研究》，科学出版社，1994年，第224页。

可见，“一五”时期选择的优先发展重工业战略，是比较注意重、轻、农以至整个国民经济协调发展，生产建设与城乡人民生活兼顾的工业化发展战略模式。在工业化制度模式选择上，由于采取渐进的政策，一定程度上利用了多种经济成分和市场调节，与苏联实行单一公有化和直接计划也有区别。因此，这一时期的城乡关系是比较开放的，城乡发展是比较协调的。在生产发展的基础上，城乡居民生活水平也得到了一定的改善。五年间，全国居民消费水平提高了34.2％，职工平均消费水平提高38.5％，农民平均消费水平也提高27.4％。③胡绳主编《中国共产党的七十年》，中共党史出版社，1991年，第338页。

当然，“一五”时期在这种传统社会主义工业化战略模式的选择及实施过程中，也孕育了城乡关系的一些潜在矛盾，“一五”后期开始产生了一些弊端。主要表现在，一是对工业化的认识上，尽管提出要建立以重工业为中心的独立和比较完整的工业体系，兼顾农业和轻工业的发展，但并没有将工业化看做是产业化，是工业、农业和服务业等各个产业协调发展的过程。随着重工业的高速发展和人民生活改善的需要，“一五”后期工业原料和人民生活需要的许多消费品出现了供求紧张的现象。为保障重工业的快速发展，政府从指导思想上又过分强调发展重工业是人民的长远利益 （毛泽东所说的“大仁政”），国家通过农产品统购统销政策，保持20％以上的积累率，大部分来自农业，对农村农业发展逐步产生不利影响。二是这种重工业化战略是与传统社会主义经济制度模式联系在一起的。虽然“一五”时期经济制度变革采取渐进的方式，缓解了资本密集型的重工业化吸纳劳动力有限与大量农村劳动力涌向城市的矛盾，但随着城乡私有制社会主义改造的加快，逐渐加剧了这一矛盾和城市粮食供应的紧张。1953年4月、1956年12月、1957年12月中共中央和国务院 （政务院）陆续发出三个关于“劝止”、“防止”、“制止”农民盲目流入城市的文件，逐步运用行政强制的手段，控制城乡之间劳动力等生产要素的自由流动和优化配置。这些负面影响在当时不是主要的，但随着市场机制和多种所有制经济的式微日益凸显。

二、一九五八年至一九七八年工业化战略的两次调整与城乡二元结构的强化

1956年前后，中国共产党对“中国工业化的道路”（很大程度上是中国重工业化进程中的工农城乡关系）进行了初步的有益的探索，但不久便夭折了。从1958年至1978年，中国在传统社会主义模式中继续选择了重工业化战略，由于中国共产党在探索中指导思想的变化和受国际政治局势的影响，其间对工业化战略进行了两次重大的调整，畸变为片面的重工业发展战略模式。

第一次是在1958年至1960年的“大跃进”时期。当时国家工业化建设的指导思想是试图打破常规，另辟蹊径，走出一条中国自己独特的赶超西方发达国家的道路。“大跃进”急于求成的赶超战略，由“一五”时期以156项大型工程为中心的重工业发展战略调整为以钢为中心的片面重工业发展战略。其片面性突出表现在：一是片面追求钢铁等几种重要工业产品的增长；二是片面追求工业的产值。把工业化和发展工业等同起来，认为实现工业化就是发展工业。这种认识来自斯大林，他认为工业总产值达到工农业总产值的70％或70％以上就实现了工业化④联共 （布）中央特设委员会：《联共 （布）党史简明教程》（中译本），人民出版社，1975年，第351～352页。。受斯大林工业化标准的影响，“大跃进”急于求成的工业化赶超战略是以片面追求钢铁为中心的工业产量指标的，要求全党大办工业，全民大炼钢铁，使“工业总产值超过农业总产值。在钢铁和其他若干重要的工业产品的产量方面接近美国”①《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社，1995年，第431页。。

第二次是1964年至1978年以发展国防科技工业为重点的三线建设。20世纪60年代初，由于“大跃进”运动造成国民经济比例严重失调和困难，国家不得不进行国民经济调整，确立了“三五”计划首先抓“吃穿用”的指导思想。但随着国际局势和周边环境的恶化，“三五”计划的指导思想很快从解决吃穿用变为以备战为中心的三线建设。这次工业化战略调整的片面性也突出表现在两个方面。一是国防工业成为重工业化的重中之重。从1964年至1978年，国家在三线地区累计投入巨资约2000亿元，相继兴建了2000多个大中型骨干企业和科研单位，主要形成45个以国防科技工业为重点的大型生产科研基地。包括以重庆为中心的常规兵器工业基地，四川、贵州等地的电子工业基地，四川、陕西等地的战略武器科研生产基地，贵州、陕西、鄂西等地的航空工业基地，长江中下游地区的船舶工业基地等。二是建设项目不仅布局在经济比较落后的内地，而且忽视原料的供应、基础设施的配套、生产协作和投资效果，片面要求“靠山、分散、进洞”，做到大分散、小集中，不搞大城市，是典型的不规律和不合理的“非城市化”的工业化。

这两次工业化战略的重大调整，应该说，三线建设相对于“大跃进”时期的调整有其历史的合理性和积极效应，一定程度上改善了中国原来极端不合理的工业布局，初步奠定了内地发展的工业基础。但这两次工业化战略重大调整的片面性，都对城乡关系产生了严重影响，加剧了城乡二元结构的矛盾。

第一，片面发展重工业战略取代了以重工业为中心的“工业化体系”建设，加剧了城乡产业结构的严重失调。

“大跃进”期间优先发展重工业被片面化为钢等主要工业产品产量的发展，甚至片面化为“以钢为纲”。要求与钢铁生产无直接关系的部门应“停车让路”，各行各业全力服务于钢铁生产指标的完成。三线建设则以国防工业建设为中心，安排投资顺序由国民经济调整时期的农轻重转变为重轻农。这种片面强调发展钢铁工业和国防工业的工业化战略，背离了以重工业为中心的“工业化体系”建设方针，形成了一个“以钢为纲”和以国防工业为主体取代重轻农统筹兼顾、协调发展的局面。其结果必然违背工业化发展规律，破坏了国民经济综合平衡，挤掉了轻工业、农业和其他方面的发展，也引起了工业内部各种比例关系的严重失调，大大加速了产业结构的畸形化。对于“大跃进”期间片面追求钢铁工业产量的教训，后来陈云总结说：“单纯突出钢，这一点，我们犯过错误，证明不能持久。搞钢，就要煤，要电，要有色金属，等等。突出一点，电跟不上，运输很紧张，煤和石油也很紧张。有了电厂，没有煤烧，没有油烧，电厂只好摆在那里。钢太突出，就挤了别的工业，挤了别的事业”。②《陈云文选》第3卷，人民出版社，1995年，第251页。

第二，片面发展重工业战略背离了“既要重工业，又要人民”的思想，严重影响了广大居民尤其是农民的生活和农村农业的发展。

中国的重工业化主要是依靠农业高积累来支撑的。据不完全统计，1953年至1981年间，农业通过价格转移、交纳税金等向国家提供的剩余产品约7000多亿元，加上农业集体生产组织内部积累，共计8000多亿元，相当于中国同期积累资金总额15000多亿元的50％以上③刘国光主编《中国经济发展战略问题研究》，上海人民出版社，1984年，第409页。。工业化之初把为国民经济各部门提供物质装备的重工业作为产业发展的重点，这无疑是必要的，但绝不可因此而以长期过度牺牲农村发展和农民生活的改善为代价。“大跃进”和三线建设时期片面强调钢铁和国防工业的发展，偏离了“一五”时期兼顾工业建设和农民利益的原则，更背离了1956年前后关于工业化建设中“既要重工业，又要人民”的正确探索。其完全非市场化的超高积累模式过度转移了农村资源，不仅严重影响了轻工业和民用工业的发展，而且严重削弱了农业的发展能力和农村发展的基础，严重影响了农民生活的改善。全国农村人口人均年纯收入1954年为64.14元，1965年为107.20元，1978年为133.57元，13年中仅增加了26元，年平均增加2元①国家统计局农村社会经济统计司编《中国农村统计年鉴1989》，中国统计出版社，1989年，第224页。。

第三，片面发展重工业战略不仅阻滞了城市化的进程，而且制约了城市对农村的带动和辐射作用。

资本和技术密集型的重工业的一个显著特点是对农村劳动力吸纳相对有限，城市人口扩张力弱。“一五”计划的重工业化是要建立涵盖比较完整的基础工业的工业化体系，加上当时中小私营企业尚在改造过程中和市场机制尚在发挥作用，总体上工业化与城市化的进程是同步的。1958年到1962年人口城市化的大起大落，可以说是在“大跃进”运动中全民大炼钢铁的粗放型重工业化对人口城市化扭曲的反映。三线建设以军事工业为中心的重工业化，则是要在经济落后的偏僻地区建立战略后方基地，并非以城市化的协调发展为目标，甚至是“控制大城市”发展，与城市化背道而驰的。城镇人口所占比重1962年是17.33％，到1978年仅是17.92％，16年时间只增长了0.59个百分点，甚至还低于1960年19.75％的水平。②刘应杰：《中国城乡关系与中国农民工人》，中国社会科学出版社，2000年，第71页。

而且，片面发展重工业的城市工业化并不能对周边农村经济发展发挥必要的带动和辐射作用。尽管农村资源大量转移到城市和钢铁、军工等重工业部门，却难以获得后者的带动和促进，并不能发挥“城市领导乡村”的作用。尤其是对三线地区，国家采取了发展工业却不建城市或以极低标准建设城市的方针，企业产品以军工为主，这些项目大多数与当地原有经济活动没有内在联系；在布局上强调分散、隐蔽，嵌入式地布置在远离城市的经济落后山区，“孤岛式”的发展使工农之间、各产业之间缺乏正常的经济联系，更难以对其他产业以及周边农村的经济发展产生应有的辐射功能和带动效应，使现代经济基础十分薄弱的西部地区形成远比东部地区更为强烈的城乡二元结构。据专家估算，1980年，若以东部地区的二元结构水平指数为100，则西部地区为120.5③董志凯：《工业化初期的固定资产投资与城乡关系》，《中国经济史研究》2007年第1期。。

总之，在1958年至1978年大部分时间里实施的片面重工业化战略，在中国城市重工业产值快速增长的同时，极大地损害了主要积累来源的农业和巨大的农村市场，加剧了城乡二元结构。1978年中国仍有82.1％的人口生活在农村，而当年农业总产值只占全社会总产值的22.9％。1978年，中国农村居民人均纯收入133.57元，人均生活消费品支出69.63元，其中食品支出46.59元，占65.8％。以恩格尔系数衡量，农民处于绝对贫困状态。④韩俊：《中国城乡关系演变60年的回顾与展望》，《改革》2009年第11期。

三、城乡二元结构强化并典型化的深层原因

从世界发达国家工业化的进程来看，城乡二元经济结构只是农业社会向工业社会转型过程中的一种过渡形态，在工业化初始阶段有其必然性。但当代中国工业化初期的城乡二元经济结构不仅在很短的时间内迅速强化，而且呈现出典型性的特征。其既表现在城乡经济发展的差距，也表现在城乡经济社会制度、政策多向度的不平等。在经济层面，表现为城乡在所有制及其在交换、分配、就业、税赋等方面的制度、政策差异；在社会层面，表现为城乡居民在教育、医疗、社会保障、养老、福利等基本公共服务方面的制度、政策差异。

这种城乡二元结构的强化并典型化，许多学者归咎于实行资本密集型的城市重工业化战略及由其所决定并为其服务的统购统销政策、城乡户籍分割制度的制约和影响。不能说这些看法没有道理，但仍不足以解释中国典型城乡二元结构形成的特殊性。因为，在世界工业化进程中，后发展的国家也往往实行重工业优先发展战略，如德国、日本以及许多发展中国家，但并没有出现中国这样典型的城乡二元结构。同时，上述所考察的中国实施重工业化的“一五”期间城乡关系也比较正常，只是1958年之后城乡二元结构才急剧强化并典型化。

上述考察表明，1978年前大部分时间里实施的并不是一般意义上的优先发展重工业，而是特殊意义上的片面的优先发展重工业。优先发展重工业作为世界工业化进程中的一种重要理论和战略，其本义是在产业结构协调发展的前提下生产资料生产的优先发展。用列宁的话来说就是在生产技术进步的条件下，“增长最快的是制造生产资料的生产资料生产，其次是制造消费资料的生产资料生产，最慢的是消费资料生产”①《列宁全集》第1卷，人民出版社，1984年，第66页。。如果一个工业化后起国根据本国国情，理性选择优先发展重工业战略，充分发挥其所具有的后发优势，通过借鉴发达国家工业化的成功经验和利用其先进技术设备，实现工业化快速发展，这不能说是错误的，反而是必要的。早在1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》就规定：新中国在恢复和发展农业、轻工业生产的同时，“应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点，例如矿业、钢铁业、动力工业、机器制造业、电器工业和主要化学工业等，以创立国家工业化的基础”②《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社，1992年，第9页。。这种选择反映了对中国国情和优先发展重工业战略的客观认识。历史表明，1953年至1978年虽然我国一直实施的都是重工业化战略，但1953年至1957年期间的“一五”计划与1958年至1978年“大跃进”和三线建设期间的重工业化战略有着明显的差别。前者尽管受苏联工业化模式的影响，但还是比较注意处理城乡关系的重工业化战略；后者则把工业化畸变为片面发展一些重工业，偏离了产业化、城市化的工业化内涵，已不是一般意义上的优先发展重工业战略，这才是导致城乡产业结构严重失衡和城市化滞后的重要原因。

然而，片面发展重工业战略的实施固然与城乡二元结构的急剧强化有关，却并非必然形成不平等的典型城乡二元结构。城乡二元结构的强化并典型化，主要是中国在特殊历史条件下片面发展重工业战略与传统社会主义模式共同作用的结果，而后者的制度性因素具有根本性的作用。城乡两种不同的社会主义公有制和高度集中的计划体制不仅为1978年前片面发展重工业战略提供了制度保障，而且奠定了城乡经济发展和社会保障等一系列不平等政策的根本制度基础。

第一，1978年前对城乡关系有重大影响的统购统销、城乡户籍分割制度的相继制定和实行，既是服务于重工业化发展战略的需要，又首先是传统社会主义计划经济的逻辑起点。

“一五”时期是重工业化启动的时期，也是逐步建立社会主义单一公有制和计划经济的时期。1953年10月中共中央公布《关于粮食统购统销的决议》，明确指出实行这一政策，不但可以妥善地解决粮食供求的矛盾，而且是把分散的小农经济纳入国家计划经济建设的轨道之内，引导农民走向互助合作的社会主义道路“所必须采取的一个重要步骤”③《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社，1993年，第479页。。1955年施行市镇居民 （非农业人口）粮食定量供应制度与票证管理制度，由于当时市场机制没有完全退场，规定农户完成统购之外的粮食，“可以在国家粮食市场进行交易”，“但禁止任何人以粮食进行投机”④《建国以来重要文献选编》第7册，中央文献出版社，1993年，第124页。。高度集中的计划体制初步建成后，1957年8月国务院发布的《关于由国家计划收购和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的规定》进一步规定：凡属国家计划收购的农产品，如粮食，油料，棉花，一律不开放自由市场，全部由国家计划收购。收购任务完成后农民自己留用的部分，不准在市场上出售，必须卖给国家的收购商店。①《建国以来重要文献选编》第10册，中央文献出版社，1994年，第532～533页。

1958年1月全国人大常委会第91次会议讨论通过的《中华人民共和国户口登记条例》，其中第10条第2款对农村人口进入城市作出了带约束性的规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”②《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社，1993年，第18页。历史地看，户籍制度的形成有其深刻的政治、经济和社会管理等多方面的原因，但限制城乡人口流动的逻辑起点仍然是社会主义计划经济。当时全国经济活动已全部纳入计划经济体制之内，人口的自由迁徙，将直接影响到国家计划经济的制定和执行。这一条例通过之前，公安部部长罗瑞卿就作了一个说明：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”③大公报社人民手册编辑委员会：《人民手册1959》，大公报社，1959年，第290页。

显然，由于优先发展高积累、高投入的城市资本密集型重工业化与落后农业、农村之间的矛盾，实行农产品统购统销、城乡户籍隔离制度与之密切相关。这些制度的实行，既有效地保障了新中国初期城市重工业化的快速推进，也成为影响中国城乡二元结构的重要因素。但这些制度又并非仅仅是为解决城市重工业化资本原始积累所采取的必要手段，更确切地说，它们首先是建立传统社会主义经济制度的要求，同时也适应了重工业化发展战略的需要。

第二，城乡不平等二元结构的根源是城乡两种不平等的社会主义公有制。

典型城乡二元结构的形成，最根本的制度基础在于高度集中的计划经济体制下城市以全民所有制为主和农村以集体所有制为主的两种不同的公有制。由于传统观念上城乡两种公有制的“高级”与“低级”之分，也奠定了城乡居民权利和发展机会不平等的理论基础。

首先，“一五”计划选择优先发展重工业战略，一开始就被定位为“必须首先发展国营工业”即社会主义全民所有制工业，“大跃进”期间进一步把全民所有制和集体所有制区分为“高级”与“低级”的不同公有制。这种对工业化和所有制的认识误区，必然在高度集中的计划体制下，由国家控制物质和人力等全部经济资源，长期向国有企业和城市过度倾斜，造成城乡经济的不平等发展和城市现代工业、农村传统农业的局面。

其次，城市重工业战略的实施，使中国在较短时期内迅速形成了巨额的国有资产。然而，与马克思设想的未来社会的社会占有制及社会资本不同，这些全民所有制及资产不是建立在商品经济高度发展的基础上，而是在生产力仍很低下的落后农业大国，依靠国家政权的力量集中和积累起来的，全民所有制不能不采取国有经营的形式。因此，庞大的全民所有制资产的形成，没有也不可能同时创造出由全体劳动人民共同占有和使用这些财产的条件。实践中的社会主义全民所有制，自其形成之日起，就孕育了自身发展的这个内在矛盾，并且由这个内在矛盾引起了日后经济社会发展的一系列矛盾。如在国家不可能把推进工业化所必需的社会福利和保障覆盖到全体国民的情况下，人为地在一个国度的范围内对城市居民和农村居民实施不同的国民待遇标准，使城市和农村形成为享受基本公共服务不平等的“二元社会”。改革开放之后，随着工业化战略的转换和计划经济向市场经济的转型，统购统销政策很快终结，城乡隔离状态也逐步松动，但至今“农业户口”与“非农业户口”两种不同社会身份和待遇的制度却尚未根本改变，也印证了这一点。

第三，从毛泽东等中国共产党人最终未能成功探索重工业化进程中的新型城乡关系来看，症结也正在于没有从根本上突破传统社会主义公有制和体制模式。

对优先发展重工业的战略模式，毛泽东等中国共产党人从新中国工业化启动伊始，就注意如何避免苏联重工业化以牺牲农村农业发展和农民利益代价的教训。其实质是如何正确处理优先发展高投入的资本密集型重工业化与落后农业、农村之间的矛盾，这一矛盾不仅是苏联，而且是后发展农业国家在工业化的过程中大都存在着的一个问题，在中国尤为尖锐。毛泽东等中央领导人在探索中提出了一系列重要思想观点和方针政策。如以农业为基础、工业为主导，正确处理发展重工业与轻工业、农业的关系；“既要重工业，又要人民”，调节和处理好“国家的税收、合作社的积累、农民的个人收入这三方面的关系”；工业化“包括了农业的现代化”，①《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年，第221、310页。必须在优先发展重工业的条件下，发展工业和发展农业同时并举，“促进工业和农业、城市和乡村的更好结合”②陈云：《当前基本建设工作中的几个重大问题》（1959年3月1日），《红旗》杂志1959年第5期。；大办农村工业，实现公社工业化，农业工厂化 （即机械化和电气化），“不但将加快国家工业化的进程，而且将在农村中促进全民所有制的实现，缩小城市和乡村的差别”③《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社，1995年，第609～610页。，等等。

这些宝贵的探索成果，在很大程度上是要探索重工业化条件下构建协调发展的新型城乡关系。但限于历史条件和理论建设本身难以超越的局限性，这一探索最终没有成功，除了与长期片面发展重工业有关外，更深层次的原因在于对经济落后的农业大国社会主义建设规律认识不深，还未能从根本上突破高度集中的计划体制和城乡两种不同公有制的传统社会主义模式。虽然毛泽东曾指出“全民所有制和集体所有制的矛盾，实际上是工农的矛盾”，“社会主义国家和社会主义建设不能一直建立在全民所有制和集体所有制两个不同所有制的基础上”④中华人民共和国国史学会编《毛泽东读社会主义政治经济学批注和谈话》，1997年印，第215页。。但他不仅运用单一非市场化的办法来解决这种重工业化条件下的工农城乡矛盾，而且囿于公有化程度高优低劣的传统观念，人为地拔高集体所有制的公有化程度，以促进农村升格到“高级”的全民所有制，加速缩小城乡差别。其结果只能适得其反，延缓农村农业发展，加剧城乡不平等的矛盾。

综上所述，笼统地说新中国初期选择优先发展重工业战略是影响城乡二元结构的重要原因甚至根本原因，是不符合历史实际的。问题的关键在于，一是要从中国国情和所处的历史条件出发，正确认识和实施重工业化战略，并随着现代化不同发展阶段的要求适时调整和转变工业化战略。二是妥善处理 （重）工业化进程中的城乡关系，尤其要破除两种不平等公有制的传统社会主义观念 （当前还要破除多种所有制经济之间的不平等观念），对影响城乡二元结构的一系列传统社会主义制度进行彻底的变革与创新，才能最终“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”⑤《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《人民日报》2008年10月20日。，从根本上消除城乡居民权利和发展机会不平等的二元结构。这也是1953年至1978年工业化进程中城乡关系发展的宝贵经验教训和启示。