结构与互动视角下的征地拆迁研究综述

2010-02-15赵凌云

中央社会主义学院学报 2010年4期

关键词：征地公共利益房屋

赵凌云

(上海青年管理干部学院, 上海 200083)

结构与互动视角下的征地拆迁研究综述

赵凌云

(上海青年管理干部学院, 上海 200083)

征地拆迁研究具有重要的理论价值与现实意义,其研究视角可以分为结构分析与互动分析两大类。绝大部分研究可以归入“结构视角”,这类研究关注静态的制度性因素,其中既有根本的土地产权制度与征地拆迁权问题,又有具体的程序性制度安排问题。“互动视角”包括博弈论分析与社会行动分析,强调动态的互动过程对征地拆迁结果的影响。“结构视角”与“互动视角”的研究存在各自的优势与缺陷,对现实也有不同的影响。

征地拆迁;结构;互动;研究综述

与现实生活中的重要意义相对应,征地拆迁问题成为政府与学界的讨论热点之一,尤其是 2009年以来,拆迁条例的修订引起了社会各界的广泛关注。不同的研究者从社会学、政治学、经济学、法学等多个角度开展讨论。尽管众说纷纭、观点各异,但就其研究视角而言,主要可以归纳为两大类:静态的制度分析与动态的互动分析。

一、结构分析视角

结构分析属于静态分析,关注的是征地拆迁问题背后的制度性因素。相关研究显示,征地中存在的主要问题有:政府滥用征地权、征用补偿范围窄、补偿标准低、征地收益分配不合理、征地程序不民主、征地方式失范、失地农民社会保障体系不完善、农民利益诉求实现机制滞后等。从目前的发展态势来看,征地矛盾最直接地集中在征地补偿上。房屋拆迁中也同样存在类似的问题与缺陷。对于上述问题,不少研究者从制度设置的角度,对问题的原因与解决途径进行探讨。在这些受关注的制度安排中,既有根本的土地产权制度与征地拆迁权问题,又有具体的程序性制度安排问题。

(一)土地产权缺陷与不完整补偿问题

学者认为,我国农村集体土地产权缺陷表现在两个方面:首先,农村集体土地产权权能残缺。农村土地发展权从集体土地所有权中分离出来,这一国家法律层次的制度安排将农民拒之于土地增值收益之外[1]。土地征用的“产值倍数法”补偿标准忽视了土地发展权,是导致失地农民补偿不足的制度性根源[2]。其次,农村集体土地所有权主体虚位。“集体”只是一个含义模糊的术语,农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序,这类似于国有企业中的“所有者缺位”。农村土地名义上属于集体所有,实际为村委会、村集体经济组织等少数干部所控制,给少数人带来了利用土地以权谋私“寻租”的机会[3]。

正因为如此,研究者提出,在土地征用中应明晰土地发展权,农地征用补偿除了支付农地所有者传统的土地所有权价格之外,还应该对土地发展权给予补偿。此外,还应兼顾农地对农民的社会保障和失业保险功能[4]。在房屋拆迁中,也存在由于土地制度而产生的补偿不完整问题。研究者提出,房地产是房产和地产权利的结合体。但是,由于我国实行土地公有制,个人不可能获得土地所有权,因此,房屋的所有者只拥有房产的所有权和土地的使用权,土地的所有权归国家或集体。我国城市房屋拆迁虽因征收土地而引起,但征收补偿却以房屋补偿的形式出现,原《城市房屋拆迁管理条例》规定,按被拆迁房屋的区位、用途进行补偿,虽然已隐含了地价补偿,但毕竟还是以房价形式出现,单纯的土地无法补偿,因而出现了补偿价和建成房价的巨大反差[5]。

上述研究对国家法规的制定产生了影响,新公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》要求:被征收房屋的房地产市场评估价格,不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格[6]。不过,建立在集体土地之上的农村房屋的评估仍然是个难题。

(二)征地拆迁权与公共利益界定问题

根据现行《宪法》、《物权法》的规定,公共利益是土地征用权与房屋拆迁权的基础。然而,2001年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》回避了城市房屋拆迁的前提条件,对拆迁行为的合法性未作出任何限制性规定。在现实中,经常出现政府滥用征地拆迁权,侵害被拆迁人的合法权利的现象。因此,学界普遍认为,应确立社会公共利益作为我国城市房屋拆迁行为的目的性条件。

征地拆迁权的第二个问题,是对公共利益的界定不一致。有研究者认为,公共利益包括高层、中层与低层的公共利益,非政府投资的建设项目,如工厂扩建、片区改造等,也可以纳入公共利益之中[7]。另一些研究者主张严格界定公共利益用地的范围,采用狭义的公共利益的范畴[8]。还有研究者提出,“公共利益”是一个众说纷纭的模糊语词,公共利益的识别和维护不得不借助行政或司法机关的自由裁量权,并可能导致公共利益之界定因时而异、因地而异、因案而异[9]。具有代表性的观点是:现阶段我国公益征收的失范现象的症结在于,理论上对公共利益尚未形成较为统一的基本认识与判断标准,亟须在征地拆迁的相关法规中对公共利益进行界定。

上述建议已在法规修订中得到体现。《国有土地上房屋征收与补偿条例 (征求意见稿)》第二条明确规定了该条例适用于“为了公共利益的需要”而进行的征收与补偿,并列举了七种形式的公共利益。尽管如此,另一些学者的观点仍然具有借鉴意义:由于公共利益具有受益主体的公共性、超越个体利益以及表现形式的多元化与变动性,因而应建立由政府、利益受损代表和独立专家代表三方主体参加的公共利益认定委员会制度[10]。

(三)征地拆迁具体制度问题

除了上述深层次的制度设置以外,征地拆迁中的具体制度也是讨论的热点。杨春禧认为,征地程序的制度性缺陷是征地纠纷频发的重要原因。现行征地程序中存在以下突出问题:征地听证程序尚未得到很好的落实;征地信息的公开程度尚不充分;征地程序中缺乏农民参与和民主管理;征地后的农村房屋补偿问题存在歧视待遇;征地程序中的权利救济机制有待进一步完善[11]。杜国明、杨建广认为,根据现有的《土地管理法》、《农村土地承包法》等法规,解决征地纠纷的途径主要有:自行协商、请求调解、申请人民政府裁决及申请复议、向人民法院提起诉讼、通过信访渠道反映及其他非常规途径等等。目前,自行协商和民间调解作用有限,行政调解和行政裁决未发挥应有作用,诉讼方式未真正应用于征地纠纷的解决,因此,信访成为解决征地纠纷的主要方式,但效果也未尽人意。征地纠纷解决机制的完善,在于建立多元化的纠纷解决机制。其中,行政裁决制度解决征地纠纷相比其他救济手段更具优势;司法是法治的核心,是解决征地纠纷最关键、最终的一环[12]。

在房屋拆迁制度研究中,彭小兵讨论了我国城市拆迁制度变迁过程中的制度性缺陷,重新设计出我国城市拆迁中政府有效约束自身、拆迁人和被拆迁人行为和规范城市拆迁市场的政策机制框架,提出规范城市拆迁管理运行体制的对策建议[13]。雷绹认为,当前我国房屋拆迁程序需要进行调整,要建立拆迁前听证、拆迁前安置、拆迁后回访的制度[14]。

新发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》注重征收程序的公开公正,要求对房屋征收广泛听取并公开公众的意见。征求意见稿强调,被征收人具有依法申请行政复议与提起行政诉讼的权利。实施强制搬迁前,房屋征收部门应当按照补偿决定,对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房[15]。上述规定吸纳了学界研究成果。

二、互动分析视角

互动分析是征地拆迁研究中另一个重要视角。根据理论依据与分析方法的不同,又可以分为博弈论分析与社会行动分析。

(一)博弈论分析

博弈论亦称对策论,是一种研究两个或两个以上竞争主体间关系的理论,即通过建立相关主体行为模式的数学模型,分析一方或各方可能采取的各种策略,从而作出最优选择。在现实世界中,一切涉及到人们之间利益冲突与一致的问题、一切关于互斗或竞争的问题都是博弈论的研究对象。有研究者指出,失地农民社区拆迁与重建过程中的利益主体主要有地方政府、失地农民、用地单位三者,失地农民在这三者的利益博弈中经常处于弱势地位,最终形成了非均衡的利益分配格局。作者通过博弈论分析,尝试构建一种新型的利益博弈模型,以确保失地农民社区的拆迁与重建工作顺利运作[16]。也有学者从法学和经济学的角度探讨现行拆迁制度的利弊得失,并结合相关典型案例对政府、开发商、被拆迁人的各自利益关系进行梳理,进而对由物权法、土地管理法、城市规划法、城市房地产管理法,特别是城市房屋拆迁管理条例等基本法律调整下的城市房屋拆迁问题进行博弈论和模式化的分析,揭示出当前城市房屋拆迁纠纷的法律困境及其根源[17]。另有研究者通过不同制度安排下的博弈论模型分析,讨论了各拆迁主体的行为决策及其收益分配关系,论证了如下观点:被拆迁居民在利益博弈中往往处于弱势地位,而政府拆迁行为的随意性和野蛮性会激起被拆迁居民的逆反心理,采取“拖延”、“对抗”的策略,增加拆迁的交易成本,加剧博弈局中人的利益冲突[18]。还有学者特别关注城市弱势群体在拆迁中的困境。他们提出,不规范的城市拆迁使得弱势群体更加弱势化,其知情权、话语权、生存权和选择权得不到尊重甚至被侵害。为此,必须建立兼顾社会各方面利益的利益表达机制和规范的住房保障制度,完善对城市弱势群体的法律保护[19]。

(二)社会行动分析

社会行动分析是指运用社会学的社会行动理论,对征地拆迁的过程与问题进行深入探讨的研究范式。社会行动理论是社会学中源远流长的一系列理论的集合。从韦伯的基于“解释”的社会行动,到加芬克尔的具有“索引性”的社会互动,从帕森斯的情境与规范制约下的行动理论,到吉登斯的结构二重性视野下的行动模型,都属于社会学中影响深远的社会行动理论。然而或许是由于社会行动理论的艰深与应用研究上的难度,以及每一种理论难以避免的内在缺陷,目前直接应用西方某一社会行动理论分析征地拆迁现象的研究成果相对较少。尽管如此,当代社会学实证研究中新兴的“过程—事件分析”,颇为引人注目,根据其理论逻辑与分析视角,可以将其视为社会行动分析视角下的一种创新性研究。

“过程—事件分析”是孙立平教授首创的研究策略,这种研究策略与传统的“结构—制度分析”有很多的不同之处。其基本点之一,“是力图将所要研究的对象由静态结构转向由若干事件所构成的动态研究过程,并将过程看做是一种独立的解释变项或解释源泉”。同时,“过程—事件分析”也涉及对社会事实的一种截然不同的假设,即将社会事实看做是动态的、流动的,而不是静态的。应星、晋军采用“过程—事件”的分析方法,展示了西南一个水电站移民集体上访事件,分析弱者的声音是如何在中国当代独特的社会权力运作机制中传达出来的。他们提出,移民要使土地补偿问题纳入到政府解决问题的议事日程中,就必须不断运用各种策略和技术把自己的生活困境建构为政府本身不得不面对的紧要问题。这种“问题化”技术既体现在“诉苦”的话语实践中,也体现在与之相关联的非话语的实践层面上。从中可以发现在集体上访及与之相伴生的集体“闹事”过程中,农民与国家各自的行动的策略和边界,进而深化我们对两者实践关系的理解[20]。

另有一些研究虽然没有明确标志其属于“过程—事件分析”的阵营,但是也注重对事件过程的描述和行动主体互动策略的分析。齐晓瑾、蔡澍、傅春晖基于 2005年春在华东、华中地区三个村庄的土地征用调查提出,在农村土地被政府征用过程中,村庄内部资源迅速集聚。作为村庄资源的掌握者,村干部为了获得更多的利益,一方面和地方政府形成利益的共谋;另一方面又通过各种各样的行动策略重新构建了村庄的结构[21]。施芸卿从西方社会运动理论、行动社会学理论及公民权和公民的勇气三条理论脉络出发,探讨了当前社会转型期都市运动的一个关键个案。围绕该集团诉讼为何在党政权力最为集中的 B市出现及其出现后如何建构所需的机会空间进行自我再生产这两个问题,提出了三个观点:首先,B市作为国家政治文化中心所具有的特殊权力结构,是营造机会空间的一个潜在资源,而 20世纪 90年代以后飞速发展的城市化,则为其提供了初始动因;其次,这些客观机会结构只有经由行动者的积极建构,才能成为维权运动真正可以利用的机会空间;最后,行动者的积极建构体现为公民权利的争取、“生活智慧”的积累以及“以法维权”的策略建构等三个方面[22]。

互动分析视角展示了与制度分析相当不同的场景,在微观互动层面有许多有意义的发现。与纯粹的结构分析相比较,互动分析是更有活力的,但对制度的功能分析较为薄弱。

三、结构与互动视角之对比与分析

上述的“结构视角”与“互动视角”,一定程度上体现了整体主义与个体主义的基本观点,也存在各自的优势与缺陷。

结构视角关注的是征地拆迁的制度性影响因素。这类视角有一个隐含假设,即认为征地拆迁中的各种冲突和问题,是由于现有制度、法规或政策不完善导致的。也就是说,已有征地拆迁的制度规范决定了利益主体的行为选择,不改进已有的城市拆迁的制度、法规或政策,这种冲突以及由此产生的严重社会问题将会旷日持久。由此出发,结构视角的研究者大多把注意力集中在如何完善这些制度规范上。

由于制度往往具有滞后性与不完备性特征,“结构视角”的探索是必要的。对制度安排的合理性与有效性的讨论,是制度创新或变迁的重要动力,也是逐步完善征地拆迁的政策法规的前提。新发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例 (征求意见稿)》在公共利益的界定、征收程序、征收补偿等方面吸收了制度视角的研究成果,体现了结构分析对社会现实的重要影响。

尽管如此,当前的结构分析仍有缺陷。首先,已有的结构视角下的研究关注的一般是正式制度,尤其是国家以法规条例形式公布的正式制度,并未将文化习俗等非正式制度纳入视野。而征地拆迁行为是在一定的社会文化背景中发生的,它不仅受国家法规等正式制度的制约,也必然受文化背景与社会观念的影响。其次,结构视角不能回答如下问题:为什么在征地拆迁的过程中,某些制度设置没有真正发挥作用?或者说,为什么某些环节的制度设置似乎已经较为完善了,但问题还是频频发生?其原因在于,结构视角往往忽视了行动者在一定的制度框架下的自主选择。从深层次进行分析,结构视角往往隐含了整体主义的理论假设,即在社会与个人的关系问题上,主张用客观的社会结构去解释个体行动的发生。认为既有的社会制度、社会规范等社会结构决定了行动者个体的行为选择。在这样的视角下,行动者似乎成了制度和规范的“傀儡”,失去了个体的能动性。而这与现实生活是不相符的。正因为纯粹的结构分析的这种缺陷,社会互动角度的分析受到了越来越多的学者的关注,在标志性的《社会学研究》期刊上,互动视角的研究论文所占的比例大幅度提高。

互动视角将关注焦点集中于行动者的行为选择上。这种视角认为,利益主体是有一定的主观能动性和认知能力的行动者,他们并不是简单地接受制度、规范等结构性条件的制约,而是会根据自身的知识,权衡利弊,不断地反思、调节自己的行动。因此,制度可能是行动的有效制约性因素,也可能是一种无效设置,甚至可能是一种行动工具。如前所述,互动视角又有不同的理论工具分析方式,包括:博弈论分析与社会行动分析。以上分析方式又或多或少地存在差异。若不限于社会学研究领域,博弈论分析是最为常见的。

博弈论有两个重要特征。首先,它建立在理性人假设的基础上,即假设当事人在进行决策时会充分考虑到人们之间行为的相互作用及其可能影响,并能够作出合乎理性的选择,通常所选择的是效用最大化策略。其次,博弈论具有浓厚的数理分析色彩,它往往建立模型、设置目标函数,通过图表与数理分析,得出行动者的博弈结论。博弈论充分考虑了行动者的个人意向,为个体行动的能动性提供了充足的空间。“理性人”的假设,为深入分析行动者的理性博弈提供了基础。但是,正因为博弈论纯粹依赖于理性人假设,决定了博弈论分析与现实生活必然存在一定的距离。因为现实生活中的人是复杂的,不仅有趋利避害的动机,也受价值观、制度规范的影响,现实中的行动选择往往并不是纯粹的理性选择;其次,数理分析模型固然达到了逻辑清晰、推理严谨的效果,但是,由于其过于抽象化,不能展示现实生活中活生生的社会互动过程。

社会行动分析则放弃了纯粹的理性人假设,分析现实生活中人们的社会互动动机与策略。其中,“过程—事件分析”是在对特定事件的过程进行连贯而流畅的深度描述基础上,对行动者之间的关系与互动技术进行分析的社会学研究方法。如孙立平教授所言,“过程—事件分析”关注的是“支配的微观结构”,而这正是福柯、布迪厄、格尔茨等学者所努力挖掘的[23]。“过程—事件分析”能够弥补静态的结构分析的局限性,发现宏观制度分析方法所不能发现的社会互动的策略与技巧。可以说,“过程—事件分析”是微观社会学本土化发展中令人耳目一新的一种尝试。然而,尽管“过程—事件分析”并不排除对结构的考察,但是,在具体分析中,研究者往往过于注重互动策略与过程,甚至将结构也看做过程,忽视了制度的相对静态特征,也忽略了对具体制度的功能分析。其他的社会行动视角下的征地拆迁研究,虽然试图承认制度的结构化特性与制约功能,但是,有的仍然只分析社会互动策略,而将社会结构因素悬置了,还有的仍然只围绕特定的事件展开,具体制度层面的分析有限。

如何在社会行动分析中将社会结构与策略动机很好地衔接起来,既体现结构的制约性,又体现个体的能动性,在理论层面是个富有挑战性的问题。然而,结构视角与互动视角相衔接的思路,其意义不仅在于理论的发展与创新,更在于对现实的影响。只有当我们明了结构分析与互动分析所反映的种种现象和问题,以及两者之间的内在联系,才能够更好地了解征地拆迁的真实图景,并对相关法规的修订提出合理的意见与建议。结构视角引导我们走向制度的完善,而互动视角提示人们,法律法规的修订固然重要,制度的执行与落实也不可忽视。只有在现实互动中;被执行的制度才是真正有效的制度。而怎样的规定能够被执行,怎样的规定可能流于形式;其原因如何,则有赖于结构背景下的互动研究——这是留给社会科学研究者的重要课题。

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