积极做好少数民族散居城市的民族工作

张锦炎,李 莽

(1,2.中共南通市委统战部, 江苏 南通 226006)

积极做好少数民族散居城市的民族工作

张锦炎1,李 莽2

(1,2.中共南通市委统战部, 江苏 南通 226006)

民族工作始终是关系党和国家事业发展全局的一项重要工作。认真研究城市化进程中民族工作的新情况,探索城市化背景下民族工作的新机制,是当前民族工作的一项重大课题。我们应该站在全局的高度,努力维护民族团结和社会稳定,使之成为城市建设、经济发展、社会进步的重要组成部分。

少数民族;散居城市;民族工作

民族工作是指落实党和政府的民族政策、法律法规,为解决国内民族问题、保障少数民族的平等权利而开展的工作。从总体上看,它分为自治区域民族方面的工作和散居少数民族方面的工作;从类型上看,它又分为农村民族工作和城市民族工作。城市民族工作就是以城市少数民族问题为主要对象的民族工作,以及与城市功能相联系的民族工作[1]。

我国是一个统一的多民族国家。少数民族同胞除了大部分聚居在边疆和民族自治区域外,还有2000多万人散居、杂居在各地。“大杂居、小聚居”是我国少数民族人口分布的特点[2]。历史上,许多少数民族都曾建立过相当数量和规模的城市,并固定有一定的人口基数或聚居区域。新中国成立后,由于社会主义建设事业的需要,大批少数民族同胞从全国各地汇聚城市而拥有其户籍。改革开放以来,各族同胞纷纷冲破自然经济的藩篱,自发地形成新中国成立后的人口大流动,推动着城市多元化、民族散居化的进程,也引发了不断增多的民族纠纷。据统计,当前分布在城市和散居地区的少数民族人口约占其总人口的 1/3,而涉及民族方面的群体化、突发性事件 80%以上发生在城市和散居地区[3]。现在,我国的城市化率还不到 50%[4],随着经济社会的不断发展,城市化步伐还会进一步加快。少数民族同胞大量进城,无论是对民族分布的格局走向以及对民族关系的调整变化,还是对民族事业的发展进步,都将会产生深远的影响。因此,做好少数民族散居城市的民族工作 (以下简称为城市民族工作),显得尤为重要。

一、理论依据

新中国成立以来,我们党把马克思关于民族问题的基本理论与我国基本国情相结合,坚持和完善民族区域自治制度,制定和执行了一系列民族政策,在推进建设中国特色社会主义事业中,形成了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。

(一)坚持各民族的平等地位

以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体,坚持以马克思列宁主义为指导,从我国多民族的国情出发处理民族问题。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》和 1954年新中国第一部《中华人民共和国宪法》都明确规定：“各民族一律平等”。同时,党和政府通过推进民族地区民主改革和社会主义改造、在全国范围内开展民族调查和民族识别、更改旧中国遗留的歧视少数民族称谓等,逐步实现了各民族的平等。1952年,毛泽东在接见西藏致敬团代表时重申,“共产党实行民族平等”[5]。1957年,他又针对有人认为某些民族是“部落”或“氏族”的言论明确指出,中国是一个古老的统一的多民族国家,中国古代的汉族及其他少数民族都是民族,中华民族是中国各民族总称[6]。从而为巩固和发展中华民族多元一体的格局奠定了重要基础。

(二)实现各民族的和睦团结

党的十一届三中全会后,以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体,认真总结新中国成立以来党在社会主义革命和建设过程中的经验教训,不断思考“什么是社会主义、怎样建设社会主义”等问题,牢牢把握当代中国民族问题的本质,提出了一系列重要理论和政策。邓小平强调,中华民族是一个同呼吸、共命运的整体,并明确指出：“我国各兄弟民族经过民主改革和社会主义改造,早已陆续走上社会主义道路,结成了社会主义的团结友爱、互助合作的新型民族关系。”[7]与此同时,党中央提出了“汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族”的思想,广泛开展民族团结教育和民族团结进步表彰活动,及时妥善地处理影响民族团结、破坏国家统一和社会稳定的事件,巩固了各民族团结互助、和谐发展的大好局面。

(三)推动各民族的共同繁荣发展

党的十三届四中全会后,以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体,正确把握国际国内民族问题的发展变化和时代特征,进一步科学地回答了“什么是民族问题、怎样解决民族问题”这个当代中国民族工作最主要、最根本的问题。1992年初,江泽民同志指出：“推动各民族发展进步和共同繁荣不仅是个经济问题,而且是个政治问题。”[8]正因为如此,“民族问题既包括民族自身的发展,又包括民族之间,民族与阶级、国家等方面的关系。”[9]这一观点引入了发展的概念,准确地揭示了当代中国民族问题的内涵,为我们正确认识和把握民族问题的实质提供了理论依据。

(四)保护各民族的合法权益

党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央,继承和发扬我党三代领导集体高度重视民族工作的优良传统,结合新的形势和任务,先后召开了中央民族工作会议、西藏工作座谈会、新疆工作座谈会、全国统战工作会议、民族团结进步表彰大会等等,颁布了一整套纲领性文件。同时,党和政府采取一系列重大措施,推动少数民族地区又好又快地发展,极大地维护了少数民族同胞的合法权益。在第 20次全国统战工作会议上,胡锦涛同志强调指出：“要认真做好散居和城市少数民族工作,加大服务和管理力度,依法保障他们的正当权益。”[10]这为做好新世纪的城市民族工作指明了方向。

二、现实意义

城市化和民族散居化是人类社会发展主线的两个方面[11]。随着我国城市化进程和民族散居化趋势的加快,城市民族工作在整个民族工作中的比例会越来越大,城市民族关系在整个民族关系中的地位也会越来越高。

(一)有利于实现民族团结

世界各国的发展历程表明,多民族化和文化多元化是城市发展的动力,也是多民族国家实现民族团结的重要途径。随着我国经济社会的持续发展,少数民族同胞大量流入城市,在增加城市人口、改变民族构成的同时,也带来了特有的饮食、服饰、艺术等,为城市文化的多元化和特色化注入新鲜血液,巩固和发展了汉族与少数民族“谁也离不开谁”的民族关系。因此,大力宣传党的民族政策,不断强化全社会的民族平等意识,可以增进少数民族同胞对祖国历史的认同感和对中华民族的归属感,从而实现各民族的大团结。

(二)有利于促进城乡统筹

民族工作的主题是“共同团结奋斗、共同繁荣发展”。通过各民族间合理的人口流动,相互学习、取长补短,无疑是实现这一目标的重要形式。当前,少数民族同胞纷纷到经济相对发达的城市务工和经商,不仅改善了生活条件,而且从城市学到了先进的生产技能和管理经验。同时,他们又经过城市文化和市场经济的熏陶,开阔了眼界、积累了资本。因此,开展少数民族同胞输出地区与输入城市的信息交流和工作协调,安排人员有序流动,可以加快城市文明、现代文明向少数民族地区传播,促进其发展。

(三)有利于保持社会稳定

民族是历史形成的,民族之间的差异是历史的产物,并将长期存在。妥善处理这些差异,始终是保持社会稳定极为重要的方面。进城后的少数民族同胞是特殊的群体,与城市居民的生活习俗、文化传统、宗教信仰等存在着较大差异。但是,随着与其他民族交往的不断扩大,以自尊心、自豪感为主要内容的民族意识也在不断增强。上述因素相互作用后,引发的民族矛盾和纠纷呈上升趋势,这已成为民族关系发展过程中不容回避的问题。因此,为进城的少数民族同胞提供服务,引导他们遵纪守法,有利于城市的长期稳定,进而为整个社会的安定团结作出贡献。

(四)有利于维护国家统一

近年来,国内外民族分裂分子不断制造事端,企图通过挑拨民族关系、制造民族矛盾,甚至不惜以暴力手段引发社会动乱,达到破坏社会稳定、分裂国家的目的。目前,我国处于现代化的整体转型期,市场化、城镇化引发的各种矛盾和冲突必然会集中于城市这一经济、社会发展水平相对较高的区域,如果不能妥善处理涉及民族因素的问题,这些矛盾和冲突就会与民族身份纠结在一起,并使其复杂化。因此,依法协调涉及少数民族同胞的各种矛盾,正确处理民族关系,就能有力挫败民族分裂势力的险恶图谋,维护国家安全、祖国统一和领土完整。

三、时代特征

无论是与世界上其他国家相比,还是与中国历史上各个时期相比,目前,我国的民族关系、民族工作都是最好的时期。但是,国际国内形势正在发生巨大变化,必然会对我国的民族关系和城市民族工作产生深刻的影响。正确分析当前形势,准确把握民族问题的本质特征和城市民族工作的主要特点,有利于更好地把握民族工作的特点。

(一)重点是民族关系调整

城市民族关系从实质上讲,是各民族劳动人民之间平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。然而,民族关系是一个动态的社会关系,总要通过某种具体行为来表现。城市作为各民族共同生活的场所,民族关系问题比其他区域更为突出,特别是当前城乡差别意识、民族差别意识的存在,使得少数民族同胞往往处于自我保护的心理状态,容易激发民族意识,并且对来自外界的伤害反应强烈。加上历史的原因,各民族间的心理隔阂并未彻底消除,少数民族同胞在城市中的不平等感和自卑感、少数民族群体的民族认同感和民族连带感等,都影响着城市民族关系的健康发展。

(二)焦点是民族权益维护

在社会主义市场经济条件下,计划经济时期对少数民族有利的政策大都名存实亡,民族间的发展差距日益扩大,引起了少数民族同胞的焦虑和不满。另外,民族文化优劣论在一些人的观念中根深蒂固,把少数民族文化置于边缘地带。尤其是改革开放后,大量的少数民族同胞涌向城市,因民族习惯和文化等方面的差异,不尊重少数民族饮食和丧葬等习俗而引发的事端经常发生。宣传报道和文艺作品中丑化少数民族形象、伤害少数民族感情的事件屡屡出现。还有,在城镇化进程中,“化”农民为市民的少数民族同胞,由于体制、政策的不配套,难以共享城市公共资源,这种情况在近几年表现得尤为突出。

(三)难点是民族宗教结合

我国 55个少数民族大都有自己的宗教信仰,并将其作为民族地区与城市少数民族之间的纽带。城市的经济社会发展水平相对较高,随着大量少数民族同胞流入城市,也将本民族的宗教一并带入城市。目前,流动人员处于传统体制和工作视野之外,城市宗教工作的管理和防范机制又不健全,有宗教信仰的少数民族同胞极易被境内外地下宗教势力所利用。当城市中的民族问题与宗教问题相互交织时,往往也会相互影响,容易使原本属于一般性的问题变得更加复杂。

(四)热点是民族外因影响

近年来,全球性的民族主义浪潮和宗教冲突持续不断,国际敌对势力和反动组织有针对性地通过互联网等传媒渠道进行民族、宗教方面的政治和文化渗透,已对相当数量城市少数民族同胞的思想观念产生了影响,助长了一部分人的民族主义思潮和宗教狂热情绪。此外,受跨界民族因素的影响,周边国家和地区的边境政策容易在这些民族成员中产生共鸣。随着我国改革开放进入攻坚阶段,改革的成就和阵痛首当其冲体现于城市,使得少数民族同胞切身体会到社会利益关系的调整和变化,既有受益也有失落。这一切,必然会在城市民族问题上有所反映。

四、制约要素

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和日趋完善,我国政治、经济、文化和社会各领域都发生了深刻的变化,城市少数民族同胞的生活方式、价值观念、心理行为等都受到了较大的冲击,城市民族工作出现了一些新的情况和新的问题。

(一)缺乏应有的法律支持

我国对民族地区业已制定并实施的一系列自治条例、单行条例和变通规定,初步形成了民族法规体系的框架。但是,对包括城市少数民族在内的散居少数民族立法尚未起步,仅有 1993年制定的《城市民族工作条例》,其效力远远低于法律、法规,且带有浓厚的计划经济色彩。即便如此,《城市民族工作条例》中使用的“应当……”、“可以……”、“适当照顾”等主观性概念较多,没有客观的操作标准。因此,在处理城市民族关系时无法可依、无章可循,不得不依靠行政手段来调节,经常是“一事一议”、“遇事才议”,这与社会主义民主与法制建设进程很不协调。

(二)缺失灵活的机制协调

改革开放前,我国城市少数民族工作的主要模式是传统政治体制下的单位管理模式,主要手段是依靠行政命令。新形势下,新增的少数民族同胞已成为城市民族工作和民族关系调整的主要内容。他们依托于不同所有制的不同企业、事业单位和社会组织,完全游离于政府组织体系之外,传统管理模式下的城市民族工作已不能涵盖他们,因而出现了政府履行社会管理职能的真空地带。囿于职能的制约,民族工作部门在协调经济、医疗、就业、治安等纠纷中没有综合协调手段,往往只能依靠民族干部和少数民族代表人物的个人魅力进行调解,难以形成工作规范。

(三)缺少足够的人员配备

队伍建设滞后,一直困扰着城市民族事业的发展。第一,备选人才少。有资料显示,2007年底,少数民族干部占全国干部总数的 7.4%[12],低于同期少数民族人口占全国总人口的 8.41%[13]。散居城市的少数民族干部比例则更低。而且结构欠合理,学农、学文的多,懂经济、会管理的少。加之有关部门的思想认识、培训手段、选拔方式等问题,城市少数民族干部队伍发展缓慢,甚至出现了青黄不接的现象。第二,专职干部少。省、市、县民族工作部门都与宗教部门合署办公,尤以身处一线的市、县两级人员配备偏紧,难以满足日常工作的要求。许多县仅设置了民族部门 (与宗教局合并),基本没有专人负责民族工作,更谈不上专事城市民族工作。第三,业务能手少。多数机关公务员在处理民族问题时政策尺度把握不准,要么束手无策、害怕处理,要么简单粗暴、花钱了事,没有真正从政策上予以执行。

五、应对措施

做好新世纪的城市民族工作,必须以科学发展观为指导,紧紧围绕“两个共同”的主题,全面贯彻党的民族政策,开拓创新,破解难题,切实维护少数民族同胞的合法权益,巩固社会主义新型民族关系。

(一)政策法律化是保障

依法管理城市民族工作,是落实依法治国基本国策的具体要求。第一,完善法规内容。1993年国务院批准颁布的《城市民族工作条例》面向全国,且操作性和约束力相对较弱。应根据社会主义市场经济发展的特点和规律,在人才、资金、教育、就业、劳动保障等方面作出明确规定,并对城市民族工作的地位、重点、原则、方法等予以阐述。第二,加快立法步伐。着眼于解决城市少数民族同胞在全面建设小康社会进程中的现实问题,准确反映他们的特点和要求,特别是重视规范他们的权利和义务,尽快制定相关法律,以保障他们在国家政治生活中的平等地位。第三,健全法律体系。随着城市民族工作领域的拓展,在全面总结经验的基础上,加强对党的民族政策的超前研究,注重创新,形成配套的城市民族法律体系。第四,规范执法行为。认真落实已出台的各项民族工作法律法规,做到政府依法行政、企业法人依法经营、少数民族依法维权。在处理涉及少数民族的纠纷时,坚持是什么问题就要按什么问题处理的原则,坚决反对泛民族化。

(二)工作信息化是基础

做好城市民族工作,必须建立城市民族工作信息系统,以及时掌握第一手资料。第一,建立“线型”信息渠道。一是纵向推动。发挥各级民族工作部门主阵地和民族干部主力军的作用,建立省、市、县、乡和社区五级网络,及时发现苗头、逐级上报信息、科学指导处置。二是横向互动。实行民族工作成员单位制度,定期召开联席会议,及时沟通信息、通报情况、研究对策。三是区域联动。加强与少数民族同胞流出地的联系,推进区域合作,实现流动人员基础信息资源共享。第二,建立“点状”信息站点。在少数民族同胞较为集中的企业、学校、社区,以及与其生活密切联系的基层单位、服务部门、宗教场所等,设立民族工作联系点,聘请兼职联络员,协助上级部门做好宣传民族政策、协调民族关系、化解民族矛盾的工作。第三,建立“泛化”信息网络。借助互联网的优势,开通“民族工作网站”,向全社会大力宣传党的民族政策。同时,及时发布信息、倾听诉求、了解民意,在党委、政府与少数民族同胞之间架起沟通的桥梁。

(三)管理社会化是前提

动员各个党政部门、各种社会组织和团体、各界社会人士共同参与,是城市民族工作的突破口。第一,构建领导协调机制。一是成立城市民族工作领导小组,由党委和政府领导担纲领衔,并与相关部门签订责任书,实施工作目标考核管理。二是吸纳公安、工商、城管等职能部门参与城市民族工作,并界定各自的责任,形成工作合力。三是加强统战部门和民族宗教部门的力量配备,真正发挥其牵头协调作用。第二,依托城市社区平台。一是以社区为单位,建立少数民族人口档案、家庭状况、社会关系、宗教信仰等基础信息,及时掌握情况,适时提供服务。二是丰富社区活动,加强对少数民族同胞的教育、培训,提高其劳动技能和法律意识,促进他们的心理适应与社区协调。三是开展“双向服务”,动员少数民族同胞参加社区自治管理,增强他们对城市的认同感和归属感。第三,发挥民族社团的作用。一是支持少数民族联谊会、伊斯兰教协会等社团组织加强自身建设,及时反映少数民族同胞的意愿和要求,对他们进行教育和引导。二是在少数民族流动人口中,有条件地建立具有合法地位的民间组织,并采取措施提高其组织程度,使其更好地为成员服务。第四,借助代表人物的威望。党委和政府及相关部门通过建立与城市中少数民族代表人物的联系制度,和他们交朋友、通信息,支持他们参与管理本民族事务。

(四)服务人性化是根本

为城市少数民族同胞多办实事,是城市民族工作的主要目的。第一,历练执业队伍。一是要以“民族团结进步宣传月”为载体,在各级干部中广泛开展民族政策、法律法规教育,增强民族团结的意识。二是要加强对车站码头、宾馆饭店等窗口行业服务人员,以及卫生、城管等执法部门工作人员的教育,提高其服务少数民族同胞的能力和水平。第二,扶持困难家庭。坚持政府推动与市场运作相结合、借助外力与启动内力相结合、重点突破与整体推进相结合,大力实施“重点帮扶工程”、“龙头带动工程”、“智力支持工程”等,扶持城市中贫困的少数民族同胞逐步走上富裕之路,这是解决城市民族问题的根本途径。第三,帮助流动人员。推行城市民族工作“部门职能化”,将少数民族流动人员纳入外来人员管理体系和治安管理范畴,在就业、医疗、入学、治安、维权等方面为他们提供服务。第四,培养优秀干部。一是制定中长期规划,有计划地选派城市少数民族干部到上级机关挂职学习,提高他们的综合素质。二是加强对城市优秀少数民族干部的培养,使其尽快成长。三是重视城市少数民族后备干部队伍建设,实现城市民族事业的可持续发展。

(五)交流国际化是补充

扩大国际交流,我们可以逐步掌握中国民族问题的国际话语权,了解世界城市民族领域的发展变化和最新动态。第一,开展对外交流。一是充分利用各种外交场合和国际舞台,积极进行政治对话,宣传我国包括城市民族工作在内的民族发展政策。二是大力开展民间外交活动,如在国内外大城市定期举办“城市民族工作论坛”等活动,加强与国外民族领域专家、学者的学术交流,展示我国城市民族工作的成果。第二,借鉴国外经验。20世纪 60年代民权运动后,美国出台了平权法案,取消种族隔离,极大地推动了美国少数族裔高等教育的发展;俄罗斯颁布《公民法》掌握联邦主体行政长官的选举;乌克兰淡化民族意识,不再将问题与民族挂钩等,都值得我们在城市民族工作中加以学习。第三,参与国际合作。一是以我国加入世贸组织所获得的特殊身份和优惠政策,全力保护和发展我国民族经济,推动我国城市民族工作与世界城市民族工作接轨。二是以“上海合作组织”为主阵地,以国际反恐联盟为舞台,制止民族主义、国家分裂主义和恐怖主义三股势力对我国民族工作特别是城市民族工作的冲击,坚决捍卫民族团结和国家统一。

[1][11]沈林 .关于城市民族工作中的几个理论和实施问题[J].中国民族,2002,(3).

[2][10]中共中央统战部研究室 .新世纪新阶段统一战线——第 20次全国统战工作会议精神解答[M].北京：华文出版社,2006.224.

[3][4]殷泓 .国家民委：推动城市民族工作迈上新台阶 [N].光明日报,2010-03-08.

[5]毛泽东文集 (第 6卷)[M].北京：人民出版社,1999.312.

[6][9][12][13]全国统一战线干部培训教材编审委员会 .中国统一战线简明教程 [M].北京：华文出版社,2008.129-130,134,80,139.

[7]邓小平 .在五届政协第二次会议上的开幕词[N].人民日报,1979-06-16.

[8]江泽民 .加强民族大团结,为建设有中国特色的社会主义携手前进[A].中国共产党主要领导人论民族问题[M].北京：民族出版社,1994.251.

责任编辑：张秀红

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1002-0519(2010)04-0061-05

2010-05-25

张锦炎(1963-),男,江苏南通人,经济师,中共江苏省南通市委统战部办公室主任,主要从事统一战线基本理论研究与实践工作;李莽(1977-),男,彝族,云南大理人,硕士研究生,中共江苏省南通市委统战部办公室科员,主要从事统一战线实践工作。