风雨 60年 人民政协政治地位的再探讨

周 清

(中国人民政治协商会议北京市委员会,北京 100005)

人民政协从成立自今,已整整走过了 60个春秋。在这 60年中,人民政协经历风雨沉浮,艰难行进,其政治地位也在不断变化。现在,对人民政协的政治地位作简要回顾并就相关问题进行探讨,对于我们认识人民政协的政治地位、坚持正确的政治方向、发展人民政协事业具有十分重要的意义。

一、人民政协政治地位的历史回顾

人民政协是在中国共产党的倡议下,在各民主党派、各人民团体以及无党派民主人士的积极响应下成立的。根据中国共产党最早提出的“五一”口号,成立人民政协只是“讨论并实现召集人民代表大会”,但由于在当时形势下难以召开人民代表大会,所以在讨论关于召开新政协诸问题协议草案时,有人提议由新政协会议产生中央政府,这个提议得到中共的肯定[1],并逐渐成为大家的共识。这样,人民政协就有了新的使命,即选举产生中央人民政府。因此,在人民政协成立前夕,毛泽东、周恩来等人反复强调人民政协的统一战线性质和代行人大职权的职能,并将其写入《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)。由于人民政协不仅是统一战线组织,而且代行人大职权,这就确立了人民政协在国家政治生活中特殊的、法定的最高权力机关的地位。

1954年 9月,第一届全国人民代表大会召开,根据《共同纲领》规定,人民政协失去了代行人大职权的职能。在此情况下,“一种想法是,以为人大已经召开了,宪法已经公布了,人民政协就没有存在的必要了;另一种想法是,仍然把政协看做是政权机关。”[2]对此,毛泽东说:“人民代表大会是权力机关,有了人大,并不妨碍我们成立政协进行政治协商。”[3]“政协不仅是人民团体,而且是各党派的协商机关,是党派性的机关。”[4]

但是,人民政协的这种政治地位并没有长期坚持下去,随着 1957年反右派斗争的开始,人民政协的政治地位逐渐式微。政协各级地方委员会更被迫停了办公。直到 1978年党的十一届三中全会后,邓小平在全国政协五届二次会议上发表重要讲话,重申人民政协的统一战线组织的性质,明确了新时期人民政协的任务和作用。1982年修改宪法时,人民政协的性质、作用被庄严地载入宪法。1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,第一次以党的文件的形式对这一制度作出明确规定。1993年,宪法修正案把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法,使这一制度上升为国家意志。2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称《意见》)指出:“人民政协是我国政治体制的重要组成部分,在我国政治生活中具有不可替代的作用”,进一步明确了人民政协在我国政治体制中的政治地位。2007年,党的十七大报告将人民政协与人民代表大会制度并列,作为“保证人民当家作主”部分的重要内容。2009年,胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立 60周年大会上的讲话中明确指出:“人民政协成立 60年来,中国共产党始终高度重视和积极支持人民政协工作,坚持把人民政协事业发展纳入党和国家事业发展总体布局,推动人民政协事业不断发展壮大。”这些都凸显了人民政协在国家政治生活中所占有的重要的政治地位。

具体来说,人民政协的政治地位大致可以体现在以下几个方面:一是在组织上,从中央到区县,都设有与党的系统、人大系统、政府系统平行的政协系统,统称“四大班子”。二是在行政级别上,从中央到地方,各级政协均被列为与党委、人大、政府平行的机关,干部配备的行政级别相当,政协机关工作人员为国家干部,办公经费由国家财政负担。三是在会议召开上,每年的政协全会与人大全会同时召开,合称“两会”,召开方式也基本相同,都讨论国家政治生活中的重大问题,党政主要负责人悉数出席。四是在工作内容上,人民政协对政府提出的提案,如人大的建议一样受到同等重视,政协委员到基层视察工作,受到地方行政机关同等接待,并汇报工作。

二、对人民政协政治地位质疑的辨析

尽管如此,社会上仍然有人对人民政协的政治地位存在困惑。

一是关于人民政协是不是我国政治体制的重要组成部分的问题。虽然,《宪法》序言中有关于人民政协地位的表述,政协章程中明确规定了人民政协的性质,即人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”,但仍然有人认为,从本质属性上来说,人民政协是人民团体,不具有国家权力机关的属性,不应该纳入政治体制范畴,不属于国家政治体制的组成部分。

二是关于人民政协实际政治地位的问题。有人认为,虽然在国家制度层面规定人民政协在国家政治生活中有崇高的政治地位,但在实际政治生活中人民政协的政治地位并没有那么高。人民政协的实际政治地位并没有政治话语体系表述的那样高。

透过这些错误认识,我们也能发现一些问题,主要是,人民政协虽然在国家宏观制度层面有相关规定,但在政治体系中缺乏准确定位,缺乏具体明确的规定,致使宏观制度难以通过具体体现形式落到实处,制约了人民政协职能和作用的充分发挥。例如,在国家政治运行中,作为协商性机构,人民政协参与决策、执行、监督体系中的哪个具体环节,并没有明确的制度规定。选举民主和协商民主是我国两大民主形式,作为协商民主的主渠道,人民政协在民主政治建设中发挥作用的途径仍需探索。作为多党合作的机构,人民政协在多党合作的诸多渠道中占怎样的地位,究竟哪些重大政治问题必须在政协进行协商仍需明确。作为统一战线组织,人民政协在统战系统中占怎样的地位,在统战工作中发挥怎样的作用,仍需研究。类似这样关系人民政协政治地位的问题,如果得不到很好的解决,很容易影响人们对人民政协的看法,形成错误认识。

三、科学定位人民政协的政治地位

针对人们对人民政协政治地位的困惑,以及人民政协在实际政治生活中存在的问题,我认为,要坚持和巩固人民政协在国家政治生活中的政治地位,必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进,根据国内外形势的发展,既坚持正确的政治方向,又勇于大胆创新,通过制度化建设明确人民政协在国家政治生活中的科学定位。

首先,必须明确人民政协是我国政治体制的重要组成部分。这是一个方向性问题,偏离这个政治方向,就会犯根本性的错误。理解这个问题,首先要明确政治体制的含义。政治体制,是“指那些社会的相互作用和制度,通过它们,一个社会作出的决定在多数时期内,被社会多数成员认为具有约束力。”[5]政治体制实际上是一个政治系统,其组成要素之间具有某种天然的密切联系。尽管从本质属性上来说,人民政协并不是国家权力机关,但它与各权力机关有着天然的密切联系,实际上一直参与国家政治运行过程,因而是国家政治体制的重要组成部分。如果说人民政协因为是人民团体性质而被排除在政治体制之外,那么作为领导核心的中国共产党同样也是群众性组织,是不是也要被排除在政治体制之外呢?显然,无论是党的系统,还是人民政协系统,都是我国政治体制的重要组成部分,这一点必须明确、必须坚持。

其次,必须科学定位人民政协的政治地位。根据毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等历代中央领导人的讲话,有一点是非常明确的,那就是人民政协是协商性机关,不能成为权力机关,不能向两院制方向发展。在防止人民政协权力化的前提下,从国家总体政治发展战略出发,应确立人民政协与人民代表大会同等的政治地位。要从政治制度、政治体制两个层面认识和把握人民政协的这种政治地位。一是在政治制度层面,要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,这项基本政治制度和人民代表大会制度的根本政治制度同等重要、不可偏废,而人民政协是实行这项基本政治制度的重要政治形式和组织形式。二是在政治体制层面,要坚持人民政协是我国政治体制的重要组成部分,它与政治体制的其他部分,如党委、人大、政府等,互为补充、相辅相成,共同构成了我国基本政治框架。

再次,必须将人民政协的政治地位具体化、制度化。无论在基本政治制度层面,还是在政治体制层面,人民政协的政治地位都是很高的,但是要将这种政治地位落到实处,还需要通过制度规定将人民政协具体化到政治运行的各个环节。换言之,人民政协的政治地位必须通过具体的制度形式来体现和保证。从近年来中央文件要求和实际形势发展来看,人民政协的政治地位至少可以从以下几个方面体现出来。

一是参与政治运行体系中的政治决策环节。党的十七大报告提出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”;《意见》指出“人民政协的政治协商是党和国家实行科学民主决策的重要环节”,“把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则”;胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立 60周年大会上的讲话中再次强调,要“规范协商内容,丰富协商形式和层次,切实把政治协商纳入决策程序。”因此,把人民政协的政治协商纳入决策程序势在必行。要进一步研究把人民政协的政治协商纳入决策程序的内容、途径和形式,制定《人民政协政治协商法》,从法律上规定国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中必须到政协协商,使之成为政治决策的必经环节,从而形成“党委动议——政协协商——人大决策——政府执行”的政治运行模式。需要注意的是,尽管制定相关法律,但也不意味着政协机关的权力化,这在某种意义上只是使人民政协的政治协商更加规范,政治运行模式更加科学合理。人民政协行使的是协商权,是软权力,而非刚性权力。

二是参与政治运行体系中的政治监督环节。人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,它是通过提出意见、批评、建议的方式开展的政治监督。要贯彻党的十七大精神、《意见》精神和胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立 60周年大会上的讲话精神,研究制定《人民政协民主监督法》,规定民主监督的内容、程序、途径等内容,推进民主监督的法制化,保证人民政协参与政治运行中的监督环节。要继续探索和完善民主监督机制,畅通民主监督渠道,创新民主监督形式。要加强政协民主监督与社会新闻舆论监督的协调配合,通过新闻舆论监督扩大政协民主监督的影响,提高民主监督质量和成效。同样,尽管制定民主监督法,也不意味着人民政协的权力化,而是更加突显人民政协民主监督的地位和作用。

三是确立作为协商民主主渠道的地位。“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”协商民主有多种表现形式,一般认为,人民政协是协商民主的主渠道。人民政协不仅要在履职中始终坚持平等协商、平等议事、求同存异、体谅包容的原则,坚持“三不主义”,鼓励畅所欲言,而且要建立界别公开推荐委员制度、委员联系界别群众制度、委员在政协会议发言免责制度、政协非秘密会议公开制度等等。只有通过制度化建设,人民政协的民主才能真正运转起来,人民政协才能确立在诸多协商民主形式中的主渠道地位,并通过发挥示范效应,推动我国社会主义民主政治发展,为建设社会主义政治文明作出更大贡献。

四是确立在多党合作中的重要平台地位。人民政协的成立,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有中国特色的社会主义政党制度,在实际政治生活中,中国共产党和各民主党派是亲密友党关系,合作的途径很多,但人民政协作为多党合作的重要机构,是目前我国唯一一个可以政党名义活动的政治机构。因此,要充分利用这个组织特点,认真贯彻《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》、《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》等中央文件精神,研究和创新在政协进行多党合作的途径和方式,争取各民主党派的信任,使其将重大问题拿到政协与中共协商,重要意见建议通过政协提出,从而确立人民政协在多党合作中的重要平台地位。

五是确立在统一战线中的组织核心地位。自人民政协成立后,中国共产党领导的统一战线就有了组织形式,因此,人民政协的根本性质是统一战线组织。但党领导的统一战线是非常广泛的,党的统战工作要靠各条战线的同志来做。人民政协作为统一战线组织,汇集着各党派、各团体、各民族、各阶层的代表人物,在这些人的周围都聚集着很多人民群众,这些代表人物对其联系的群众具有很大的影响力。团结这些代表人物,通过他们去联系群众,做群众工作,更能调动各方面的积极性、主动性、创造性,把各方面智慧和力量凝聚到党和国家事业中来。因此,人民政协要牢牢把握团结和民主两大主题,紧紧围绕党和国家工作大局,继续扎实有效地履行好政治协商、民主监督、参政议政职能,切实发挥好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用,以自身工作的实效,增强政协的凝聚力和号召力,增强委员对政协的归属感,从而确立在统一战线中的组织核心地位,以协助党做好统战工作,结成最广泛的爱国统一战线,服务于中国特色社会主义事业发展。

[1] 陈一然.亲历共和国 60年——历史进程中的重大事件与决策[M].北京:人民出版社,2009.6-7.

[2][3][4] 中国人民政治协商会议全国委员会研究室,中共中央文献研究室第四编研部编.老一代革命家论人民政协[M].北京:中央文献出版社,1997.186,183,184.

[5] 戴维·米勒,韦农·波格丹诺著,邓正来译.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京:中国政法大学出版社,2002.621.