农民变市民该不该交出土地

■ 刘 奇

三农观察（四）

农民变市民该不该交出土地

■ 刘 奇

随着中国城镇化的推进，越来越多的农民“农转非”，在城市定居。我国《土地承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”进城农民的承包地要不要收回、该不该收回，各方意见纷呈。重庆市正在开展的千万农民变成市民的做法是，让进城农民先穿“五件新衣服”，即享受城市的养老、医疗、教育、住房、就业等五项服务，承包地、林地、宅基地“三件旧衣服”先暂时不脱，缓三年再说。进城农民的土地何去何从再次聚焦在世人面前。土地政策是我国农村政策的基石。建国初期的“分田分地真忙”使农村生产力大大解放，农村经济空前发展；人民公社生产队的高度统一使国民经济几近崩溃；30年前的家庭承包经营，又使农村经济起死回生，带来整个经济社会发生翻天覆地的变化。土地政策收放之间的巨大效应和高度敏感性提醒我们，任何变动都要慎之又慎。处置不当，将产生难以估量的影响。笔者认为，农民变市民暂不宜交出土地。

工业化、城镇化是农民牺牲几代人的利益打下的基础，农民理应无条件分享

新中国成立以后，我国的工业化是在汲取农业剩余的基础上建立起来的。有资料显示，改革开放以前，全国工业原值的90%以上是通过汲取农业剩余积累起来的。上世纪六十年代初的三年饥荒，农村人口出现了大量的非正常死亡，但是不生产一粒粮食的城市却没有出现这种状况，主要原因就是农民牺牲自身的需求把粮食提供给城里人吃。上世纪六、七十年代，为解决城市吃饭就业问题，两千多万知青和一千多万企业职工下放农村分享农民本来就不宽裕的土地产出物，大大缓解了城市压力。改革开放以来的农民工浪潮以廉价成本成就了“中国制造”的世界品牌，改写了世界经济版图。可以毫不夸张地说，中国的工业化和城镇化，是牺牲了几代农民的利益逐步成长起来的。从世界范围看，工业化和城镇化是经济社会发展的必然规律，农民变为市民也是社会进步的必然阶段。但对于城市福利，在世界其他国家还没有农民进城不能参与分享的先例。现在广大农民进城享受市民待遇，既是公民权利的回归，也是对过去多年城乡割裂造成的偏差的纠正，更是在牺牲几代农民利益后应当获取的历史补偿。因此，没有任何理由要求农民进城落户要以交出土地这一最基本、最核心的财产权作为前提和代价。与之对应的是，我们也从来没有听说过城市居民必须拿出自己的房屋或其他家庭财产来作为在城市居住、工作和生活的前提条件。推进城市化就是如何把农民“化”入城市的过程。在这个“化”的过程中，决不能以牺牲农民利益为代价。中央提出城乡统筹的本意，是以工补农、以城带乡，让本来只存在于城市的各种福利覆盖到农村，而不是让农民以自己的土地换取福利。如果再让农民为过去几十年体制造成的不平等付出代价，那就是让受害人自己为自己的损失埋单，岂不是天下怪事！统筹的核心为的是消灭贫穷，而不是消灭农民。

土地是农民最基本的财产权，但一个尴尬的现实是许多城市在发展中都提出“经营城市”的思路，而所谓经营城市，实质上就是低价征收农民的土地再以地生财，最终是农民失去了永远的财产权，打碎了子孙后代吃饭的饭碗。当然，现行法律规定，为了公共利益的需要，政府可以将农民土地予以征收。但什么叫公共利益？没有哪个国家的政府能够说得清楚公共利益的全部范畴。有些地方打着公共利益的旗号征地，只不过是新的历史时期侵犯农民利益的新幌子。商品房盖好了，政府和房地产商赚到了丰厚的利润；而农民被征了土地，便失去一切生活的依托，巨大的开发增值收益则与之无缘。退一步说，即便是为了公共利益，就可以理所应当地牺牲农民的利益吗？法律的基本精神是维护社会公平和正义，如果只允许打着空泛的为公共利益的旗号无限扩张“征地权”，剥夺农民土地，也不让农民分享开发增值的巨大收益，还不允许农民因进城而保留承包地这一最基本的生存保障，那么法律就没有起到最起码的维护公平和正义的作用。

进城后的农民需要付出巨大的生存成本和发展代价，保留土地可以暂补付出亏空

民谚云：在家千日好，出门处处难。农民背井离乡来到城里，生活中的难题比比皆是，可谓举步维艰。农民在城里生存的代价和生活成本不仅比过去在农村时高得多，也比一般的普通市民高很多。在农村，农民住的是自家的老屋，吃的米、面、蔬菜、肉食都是自家种、自家养的，做饭只要到周边拾点柴草就行；喝水是从井里、塘里打上来的；外界的新闻或其他事务，邻里熟人之间口口相传就能知晓；娱乐有集镇上的露天免费演出，等等。这样的生活并不精彩，但是却很安详平和。但是，一旦来到城里，从一个熟人环境进入到生人社会，一切都需要重新打拼创造，重头再来。首先是居无定所，每月花几百、上千元租房，坐看房价一天天上涨，付不起租金只能另择栖处。居无定所使子女教育严重受限。古有孟母三迁，今天的城市里“遍地都是孟子妈”。古代孟母是主动的择教而迁，今天的“孟子妈”们是被动的迁而求教。农民工子女教育问题已经成为社会最深的痛。其余生活中的点点滴滴，包括柴米油盐酱醋茶，喝的自来水、烧的煤气、点的电灯都要农民掏腰包花钱；在拥挤不堪的人海中，找不到可以聊天的对象，消息的传递只能花钱通过报纸、广播电视或者网络的渠道获取。总之，一切的一切都必须付出巨大代价。中国有五千年文明史，农民吃不起饭的时候很多，但喝不起水的事还从未发生过。今天，农民在城里喝不起水的事经常发生。按农民的说法，城里的一切都要钱。不光要付出经济代价，更让他们头痛的是对周边的一切都不熟悉，办一件很小的事，要花很多时间、很多精力，无数次的跑上跑下，托人求情，一般市民一个电话就能办成的事，农民工不知要跑上多少天，求告多少人才能办妥。毫不夸张地说，农民工进入的是“异常高度现代化”的城市，过的却是“异常低度现代化”的生活，他们只是以工业化的方式劳动，而未能以城市化的方式生活。极大的反差形成的生存压力和生活代价都使他们常常有白居易不得志时的感叹：“都市居，大不易”！

处于“悬浮”状态的农民工，虽然暂时能够在城市栖身，有一份可以糊口的工作，但几年后一旦失去工作或因其他变故想回乡怎么办，地没了，就没了退路。因此，从一个熟人环境到一个生人社会，无论生活还是工作，都需要给他们一个适应过渡期。并非所有的农民进城后都能安居乐业、一帆风顺。有的农村老家有老人孩子需要照顾，有的南下北上水土不服，也有的进城后因空气污染、交通拥挤而生活不习惯，还有的经营不善，无力重振，等等，种种原因，农民中有一部分还可能在不长的时间内需要再回农村、重操旧业。而收回承包地，就割断了他们与农村的最后一丝联系，断了后路的农民极易在城里形成新的贫困群体，带来新的“城市病”。像巴西、印度那样城里大量贫民窟的现象是需要我们高度警惕的。

土地承包权不是实现农村土地规模经营的充分必要条件，不交土地也可实现

一些专家赞成进城落户农民应当交回承包地的理由除了户口因素以外，很多人认为收回承包地是实现农村土地规模经营的一个很好的途径，想通过简单地收回那些进城落户农民的承包地，把它交给留在村里的种田能手，实现更便捷的规模经营。但是，且不论这种方法有无道理，是否过于简单草率，其关键是收回不收回承包地与土地能不能实现规模经营没有必然联系。从逻辑上来说就是收回承包地不是实现规模经营的充分必要条件。首先，规模经营并不以农民承包权的归并作为必不可少的前提。农村土地二轮承包政策提出，强化所有权，明确发包权，稳定承包权，放活使用权。农户可以在拥有物权性质的承包权的前提下，将承包地进行转包、转让、出租、入股等经营权的流转。土地规模经营完全可以在承包权不变的基础上，通过经营权流转的形式来实现。农民进城落户后不再种地，交不交出承包权都可以实现土地向种田大户集中的规模经营。其次，现阶段进城落户农民毕竟只是很少部分，这部分数量的土地对推进规模经营作用甚微。我国人多地少的国情，决定了我们不可能走西方人少地多的大规模集中连片的经营路子，规模经营好处多多，只是一种理论上的推演或不切合中国实际的照搬西方模式。在一个相当长的历史阶段，中国面临的一个最现实的问题就是“一百个人的地给一个人种，那99个人到哪里去？去干什么？”第三，在我国农村土地发挥最基本的社会保障功能还将延续至少几代人的漫长过程。根据全国第五次人口普查资料推算，我国人口峰值可能出现于2050年前后，达到16亿人。即便那时的城镇化率提高到70%，也还有近5亿人口在农村，比建国时期全国人口总数还多。庞大的人口数量决定了我国农村不可能在短期内实现大规模的、西方式的规模经营，土地发挥基本的生活保障作用还将持续数十年、甚至上百年。

土地与农民是与生俱来的承继关系，没理由斩断

土地与农民是与生俱来的统一体，也是农民从猿人下地就开始世代传承的基业。土地是农民最重要的财产和最基本的工作岗位，也是农民最基本的谋生平台。没有土地，也就无所谓“农民”这一称呼。费孝通先生的说法是，土地是农民的命根。历朝历代的农民起义，都是打着“耕者有其田，平均地权”的旗帜一呼百应。中国共产党建立新中国，也是从打土豪、分田地开始起步的。新中国成立后，土地先是分到一家一户农民手中，后来由于多种因素大搞集体化运动，从互助组到初级社、高级社直到后来的人民公社，用极端化的方式实现“一大二公”，严重阻碍了生产力的发展。安徽凤阳的小岗村在求生存本能的驱使下打破“一大二公”体制，进而形成流布全国的“统分结合的双层经营”这样一种农村经济新格局。纵观建国以来的土地制度，无论经营体制如何变，但土地是农民的财产这一基本原则从未改变。改革开放后修订的《宪法》规定，郊区和农村土地属于集体所有。这个集体不是指乡和村一级集体，而主要是延续“三级所有，队为基础”的生产队这一级集体，现在大多数是村民小组这一集体组织。集体所有并不是虚幻的，任何集体都是由单个的人组成的，因而宪法规定集体所有的最终落脚点是构成集体的一家一户农民。作为生于斯长于斯的农民，在现行法律框架下，对土地虽然没有最终意义的所有权，但其天生就拥有那份土地的使用权、处置权、收益权等权利，这种权利从法律层面解释，就是用益物权。这种权利是农民世世代代都一定具有的承继关系，今天我们没有任何理由斩断这种延续数千年的承继关系。2003年起我国施行的《土地承包法》进一步突出了农民承包地的物权化的特征，强调承包农户“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。因此，土地之于农民，好比股份公司中的股份之于股东，无论股东在不在公司里工作，都无可争议地享有其所持股份的处置收益权。农民进城落户不应当以缴回承包地作为其先决条件，土地权益应当被认为是农民世代传承的基业，是“与生俱来的承继权益”。

土地与城镇户口的法理关系是风马牛不相及的两个范畴，非此即彼有失公允

从法理上说，农村的土地属于人民公社时代的生产队这样一个农民集体所有，是这一集体中的农民的生产资料和劳动对象，也是这一农民集体经济收益的来源。而户口，仅仅是居民不同居住地划分的标签，是对一个地方的居民进行登记、统计等服务和管理的一种方式和一个平台。土地集体所有，也就是说只要是这一集体里的农民，人人拥有这份土地的权属，人人享有这份土地的收益，不是该集体的成员就不拥有这份土地的权属、不享有它的权益；而城镇户口是全体国民都可以享有的公共福利。这两者虽然都属于公有的权属权利，但我们不能因为农民要享受全民共有的福利这个“大公”，就要让他们放弃自己在集体所拥有的权益这个“小公”。况且，这个集体之“小公”是以强制方式把私产归公的，只不过是私权的集体体现而已。因此，两种公有权属权利既不能混为一谈，模糊权界，更不能非此即彼地相互替代。以土地换住房、以土地换社保的做法显然都是荒唐的。公民享有公共福利是政府的责任，这种责任不可以作为商品进行交换，如果让农民用土地交换就是对农民的又一次剥夺。此外，换个角度看，土地是一种财产权，而城镇户口是一种福利权，就像生命权不可能与财产权等同，财产权也必然不可以被福利权置换。

土地与城镇户口在法理上是风马牛不相及的两个范畴，但历经50多年不断固化的户口已经成为身份和职业的标志，甚至成为获取财产权利和公民福利的前提条件，浙江大学一位教授研究发现隐藏在城镇户口背后的有47种权利。土地与城镇户口如今处于博弈的双方，让农民面临鱼和熊掌的两难选择境地。两者的博弈，不仅牵涉到进城农户，而且波及到农村籍大学生。考取大学，他们的户口就要从农村转到城镇。大学毕业后，这些农村籍大学生即使在城里找不到工作，成为“蚁族”或蜗居于“胶囊公寓”里，也不能回乡，因为想回乡务农却没了承包地。就世界而言，在城市化进程中，从来没有哪个国家规定只有交出土地的农民才能融入城市，不交出土地，就不能当市民。

对城镇户口，国家政策导向是放开；而对农村土地政策，国家历来强调的是稳定。二轮承包时，农民土地承包期延长到30年，代表集体的土地发包方与农民签订了承包合同，规定承包期内不得调整土地，县政府为农民发放了土地承包经营权证书。中央一直反复重申土地承包关系长期不变，党的十七届三中全会又强调土地承包关系要“长久不变”。因此，今天我们考量土地与城镇户口的关系，尤其是对待进城落户农民承包地的问题上，不仅要考虑土地的经济属性和有关法律规定，而且更多的要考虑农村土地在国家改革开放和发展大局中所发挥的独特的“稳定器”的作用。有些问题不一定非要在当下解决，宜缓则缓。人们常说，劳动是财富之父，土地是财富之母，如今财富的爹和妈虽然已经分离，但还都共同关注着财富的成长。我们如果硬要财富的爹和妈离婚的话，至少也要等到财富长大成人。作为一个过渡期，至少应将进城落户农民的承包地延续到二轮承包结束。到时再修改有关法律政策，随着时间的推移和事物的发展变化，相信后人比我们在解决这个问题上会更聪明。

总之，土地是解决九亿农民问题的一道基本底线。在对待农民与土地的关系问题上，我们应当坚持一个原则，那就是怎么样对农民有利我们就应当怎么办。中国农民已经无数次地对中国政治经济社会的发展做出巨大牺牲和贡献，今后，借用中央农村工作领导小组办公室陈锡文主任的一句话，我们不能再对不起农民了！

作者单位：安徽省人民政府