构建现代产业体系:新一轮西部大开发的重中之重

■ 王金照

西部大开发头10年的基本思路是加大投入，打好基础，保障民生。实施10年来，成绩斐然，大量基础设施建成使用，生态环境保护取得重大进展，人民生活水平也有明显提高。目前，西部大开发进入到一个新的阶段，西部自我发展能力的培育特别是产业发展成为关键。中央审时度势，在西部大开发工作会议上明确提出以培育特色优势产业为龙头，大力发展农牧业、现代工业和服务业，加快构建现代产业体系，使西部地区资源优势转变为经济优势，为西部地区加快发展指明方向。

西部为什么要构建现代产业体系

构建现代产业体系首先是解放思想，厘清认识的结果。因为对于西部产业发展，一直存在几个似是而非但影响甚广的论点，一定程度上阻碍了西部的产业发展和自我发展机制的培育。

一是认为西部搞加工业造成产能过剩，是重复建设。这一论点的实质是把西部定位为能源原材料提供地和市场销售地。新一轮西部大开发提出构建现代产业体系，是从战略上将西部作为重要的生产力基地和人口承载区来进行定位和布局。这既是西部大开发的需要，也是全国生产力优化布局的需要。人多地少是我国的基本国情，近年来东部飞涨的地价和房价说明仅靠东部高强度开发的区域发展模式难以为继，必须在960万平方公里的国土上统筹考虑生产力和人口布局。西部地区土地广袤，人口总量也达到3.6亿，部分地区人口还比较密集。云、贵、川、渝、桂毗邻的五省（市、区）人口超过2.4亿，每平方公里人口分布为176人，人口密度是全国人口平均密度的1.3倍，地势平坦地区的人口密度接近东中部地区。加上丰富的气候、生态和矿产资源，依托已经建成和正在建设的交通干线，充分利用地势平坦地带，按照“点轴”开发模式，完全可以建设重要的产业基地和人口积聚区。

二是认为西部只用保护生态环境，靠中央转移支付即可。目前中央在转移支付上投入很大，但也只能保住最基本的公共服务和最基本的民生保障。西部要改变经济社会发展落后的面貌，完成全面建设小康乃至实现现代化的历史任务，必须发展产业，创造财富和就业，形成自我发展机制。更何况就业是民生之本，中央转移支付再多，如果不能通过产业发展创造大量的就业机会，社会也不会安定，更不要说自我发展机制的培育。

三是认为产业发展要污染环境。西部发展必须以保护生态环境为前提，但产业发展与保护环境并不矛盾。大部分产业，包括加工工业污染很小，只要做好产业选择、完善环保设施、促进园区化发展，对生态环境的负面影响完全可控。并且辩证地看，如果不发展产业，只能靠土地和资源来获取财富和发展经济，西部的生态环境更保不住。实际上，近些年西部发展快、发展好的地区，其生态环境反而改善。

四是认为西部应该主要依托资源发展特色优势产业。资源是西部的一个优势，但资源分布不均，经济总量有限，就业带动能力差，对生态环境的负面影响也比较大。西部更大的一个优势是近年来由于中央转移支付、外出打工和基础设施建设而带动起来的巨大市场需求，这是更能够吸引东部资本和产业的法宝，也是启动西部经济内生增长的源头。要鼓励西部发展以满足市场需求为导向、从东部转移过来的环保型的加工工业，从而带动就业，增加税收，加快城市化进程，使西部在工业化、城市化和农业产业化的驱动下走上一个可以自我发展的良性轨道。因此在新一轮西部大开发的战略部署中，中央将产业范围从特色优势产业拓展到农牧业、现代工业和服务业。

西部产业发展时机已成熟，条件基本具备

在西部大开发之初，也有发展工业的一些提议，但当时基础设施薄弱，市场机制匮乏，人才储备不足，并且有基础设施建设、生态保护等更为紧迫的任务，所以提议被暂时搁置下来。经过10年的发展和积累，西部发展的基础开始雄厚起来，国内外的形势变化也使得西部产业发展的意义凸显出来。

一是西部的基础设施特别是交通基础建设获得突破性进展。以贵州为例，西部大开发之前，贵州公路通车里程3.4万公里，2009年超过14万公里，其中高速公路达到1188公里，并且启动了高速铁路网的规划和建设。到“十二五”末，有6条高速铁路与周边省市连接，到2020年，要实现县县通高速公路。大量基础设施的建成使用，不仅改变地理条件造成的内部交通不便、资源分散、生产落后的状况，而且还和全国大市场连接起来，大大改变了区位条件。比如，随着贵广高速铁路的建成，贵州省黔东南苗族侗族自治州与广州的交通距离由1376公里缩短到800公里以内，交通时间更是由20个小时压缩到3小时左右，一下子把一个偏远、贫穷、闭塞的地区转化为珠三角的辐射区和后花园，地区开发价值和可能性大大提升。

二是人力资源开发取得长足进步。10年中，各级政府一直将人才开发作为西部大开发的重点工作，做了很多扎实的工作，也取得了不少成绩。除了政府推动外，通过市场机制更是为西部培养了大量的熟练劳动力。以黔东南州为例，一个400万人的自治州，外出打工人员超过100万人，其中仅在东莞打工人数就达到30万人，多在服装、家具和电子行业就业，这些产业恰恰与黔东南州森林资源丰富、民族文化独特、“三线”建设电子基地等地区优势相一致。这不仅为黔东南州开发资源优势提供了人才支撑，也是与珠三角形成产业合作和配套的天然纽带。

三是西部消费升级开始加速，市场需求逐步壮大。近年来，由于大量固定资产投资、中央转移支付以及外出务工收入的资金流入，西部已经形成了相当规模的消费和投资需求。以黔东南州为例，2009年固定资产投资超过210亿，中央转移支付超过80亿，外出打工收入保守估计有50亿，再与本地产出形成的消费能力叠加，对于一个人口为400万人的自治州来说，市场规模相当可观。更重要的是，全国消费结构升级的浪潮世纪之交在东部启动，经过中部，目前已推进到西部，西部的市场需求进入快速增长的阶段，农村居民建房起屋，城市居民消费由吃穿向住行升级，城镇化建设加快推进，社会零售品总额保持高速增长，这其中孕育着巨大的发展机遇。

四是东部产业向内陆转移带来的新机遇。西部大开发之初，中国刚刚加入WTO，参与经济全球化是主旋律，因此东部沿海地区是经济发展的前沿阵地，资金、技术、人力向东部汇集。10年之后，全球经济再平衡是大趋势，外需增长空间有限，加上土地和劳动力等要素价格不断上升，东部面临着产业结构升级的压力，东部也希望将一些低端的劳动密集型产业转移出去。从务工者的角度来看，同样的工资收入，在东部和西部实际购买力有很大差异，特别是对于东部动辄上万的房价，一般务工者每月二三千元的收入难以融入城市，上述几个因素促使产业特别是劳动密集型产业向内地转移。

因此，构建现代产业体系也是中央审时度势，抢抓机遇的结果。因为目前时机已经成熟，条件基本具备，如果迟迟下不了决心，踌躇不前，那么就会贻误时机，丧失发展机遇：一是如果只搞基础设施建设，不相应地加快产业发展，不仅不能培养西部的自我发展能力，过于超前的基础设施建设形成的还本付息压力还会让西部发展背上沉重的包袱。二是如果内地不主动承接东部的产业转移，这些产业就可能转移到东南亚乃至非洲的一些国家，发展资源白白流走。三是如果不在内地发展产业并就近低成本地推进城市化，东部高房价形成的高壁垒只能使打工者在城市和农村之间来回游荡，城市化滞后于工业化的局面则难以改变。

西部发展现代产业要解决的突出问题

当然，西部发展现代产业还存在一些困难和障碍，急需解决：

一是要解决认识上的问题。对于要不要发展工业，特别是工业发展与环境保护的关系如何处理，不仅在学术界上有争议，在地方上也有不同的看法。这种认识上的不一致最后形成两种极端的倾向，一种倾向认为搞工业要破坏环境，不要发展工业，保持现状，靠中央转移支付，结果经济社会发展裹足不前。另一种倾向是不顾生态环境，对东部转移过来的高耗能高污染企业来者不拒，结果是污染了环境，在一些地区这两种倾向同时存在并激烈碰撞，一定程度上妨碍了地方经济社会发展。因此必须要厘清工业发展与环境保护的关系，明确西部的发展道路，统一思想，形成共识。

二是要破除产业转移的障碍。从理论上讲，随着东部地区要素价格的上升，东部的低端产业应该向中西部梯度转移。但实际上，产业转移存在两个障碍，一是市场障碍，目前东部很多产业已形成集群，集群带来的分工和合作效率在一定程度克服了要素价格上升带来的负面影响，西部尽管要素成本较低，但产业配套能力差、交易成本高，这就出现了一个集群迁移的转换成本，需要通过各方面努力来降低这一转换成本。二是行政障碍，主要是人为干预要素价格和税收政策导致的不公平竞争，比如东部工业用地每亩挂牌价可能超过百万，但对于地方希望留住的企业，地方政府可以通过各种优惠使得企业最终可以用很低的价格甚至是零地价使用土地。另外，财力雄厚的东部地区在税收上往往采取“放水养鱼”的策略，西部地区财政普遍困难，基本上是应收尽收，这也导致西部地区的实际执行税率高于东部。这些市场和非市场因素形成的障碍阻滞了产业转移，使得产业转移的规模和速度明显低于预期。

三是要解决西部地区发展融资难的问题。从地方政府角度来看，除了少数资源型地区外，西部地区地方政府财力普遍不足，中央转移支付只够保持住政府的基本运转，靠财政无法提供工业园区建设和推进城市化所需的巨额资金。最近几年，地方政府开始建立融资平台，通过土地收储和整合资源来融资发展，地方融资平台贷款需要规范和加强监管，但地方特别是西部地区的问题也需要解决。从企业的角度来看，加工工业中小企业比较多，中小企业融资难的问题始终存在，西部尤甚。另外，全国性商业银行在西部的分支机构为规避风险，普遍揽储积极，贷款消极，“抽水泵”效应明显大于“输血机”作用，有限的金融资源反而流向区外，这种局面亟待改变。

政策建议

加快西部发展，需要在编制规划、加大资金和政策支持以及促进西部可持续发展等多个方面下功夫。

一是编制系统、细致和可操作性的产业发展规划，并与西部大开发总体规划衔接。要制定好产业目录，明确禁止类、限制类和鼓励类的产业，可以考虑将纺织服装、家具、家用电器、汽车、电子信息、机械制造等与西部消费结构快速升级密切相关的并且对环境污染小的产业列入鼓励发展类产业。要落实好工业园区建设，为鼓励西部产业园区化、集群化发展，可以考虑选定50个左右的加工工业示范园区，中央政府在园区水、电、路和环保设施等基础设施建设上给予资金支持，并增加相应的用地指标。另外，要加大宣传力度，将舆论聚焦到西部大开发和产业发展上，吸引东部的资金、技术和产业大量投入。

二是拓宽西部的融资渠道。对于政府融资，在看到融资平台无序发展带来金融风险的同时，也要看到融资平台在支持基础设施建设和增强地方发展后劲上发挥的巨大作用，不能简单的一关了之，要摸清家底，规范流程，在关后门的同时要开前门，要研究开启新的融资渠道，比如逐步允许地方发行地方基础设施建设债券等。对于企业融资，要研究实施东西部银行机构的差别存款准备金制度，促使金融资源向西部汇集，加大政策性银行向西部倾斜力度，增加西部企业上市和债券发行等直接融资机会。

三是继续实施税收优惠政策。税收优惠是吸引产业转移的重要因素，也是国际上区域开发常用的政策手段。目前，西部大开发初期制定的符合国家鼓励类产业所得税减免15%的政策2010年到期，应明确再延长10年甚至更久。

四是在项目、资金、政策支持的同时，继续加大节能减排工作力度。有观点认为发展产业，特别是发展工业，必然增加能源消耗、污染排放和建设用地，东部地区在发展初期的能耗强度和污染排放也是增加的，因此主张放宽节能减排指标。这个观点有一定合理性，能源消耗和污染排放与发展阶段有一定关联性。因此，对于能源消耗、温室气体排放和土地利用这些可以在全国范围内统筹和平衡的指标，适度向西部倾斜是可以的，也是必要的。但是对于局部性的污染物排放，特别是废水、废气和废物的排放指标，为了保护西部宝贵而又脆弱的生态环境，只能从严、不能从宽，只能收紧、不能放松，并且还要将减少污染物排放和生态环境建设作为西部地区转变经济发展方式和走新型工业化道路的抓手。实际上，以现有的污染控制技术，完全可以做到增加产出的同时降低排放。当然，这需要加大投入，考虑到西部地区财力水平，中央应该在西部环境基础设施建设和运营上加大专项投入。另外，要加大生态补偿范围和力度，调动西部地区保护生态环境的积极性和主动性。