外大陆架划界中的不确定因素及其在北极的国际实践

桂 静

外大陆架划界中的不确定因素及其在北极的国际实践

桂 静*

北极地区的争夺正经历着从科学考察向争夺资源的转变,且目前集中于外大陆架划界和航道方面。有关外大陆架界限的《联合国海洋法公约》第76条具有不确定性。它为相关国家主张权利提供依据的同时,也造成利用国之间的争端。客观地讲,公约内容也需要这样的国际实践对其不确定性加以丰富和确认。因此,联合国大陆架界限委员会的处理意见不仅对北极地区类似争端的解决,而且对全世界都将会有重要意义。我国对北极存在海洋利益,应当重视此问题并采取相应策略。

北极 外大陆架 罗蒙诺索夫海岭 大陆架划界

北极地区通常指北极圈(66°33'N)以北区域,包括北冰洋水域、边缘陆地海岸带及岛屿、北极苔原和最外侧的泰加林带。该地区包括欧洲、亚洲和北美洲的北方大陆,总面积2,100万平方千米。其中陆地和岛屿面积约800万平方千米,分别属于美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、冰岛、挪威、芬兰和瑞典等8个环北极国家。北冰洋的海底地形是一个呈椭圆形的大海盆,被三条主要海岭——门捷列夫海岭(Mendeleev ridge)、罗蒙诺索夫海岭(Lomonosov ridge)和北冰洋中脊(the mid Arctic ocean ridge)——所分割。其中罗蒙诺索夫海岭高峻而陡峭,从新西伯利亚群岛穿过北极点附近一直延伸到格陵兰岛北岸,高出深海平原(abyssal plain)2,500米以上,支配着整个海盆的地形。

《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)生效后,国际海洋边界将由沿海国陆续划定,200海里之内海域将脱离公海,近2/5的海域被划为国家管辖海域。实践表明,专属经济区和大陆架是当前国家间海洋划界(maritime delimitation)的主要区域,其中单纯的专属经济区边界协议仅占少数,而与大陆架有关的划界协议占全部海洋边界协议的1/3。①郭渊著:《南海地缘政治研究》,黑龙江大学出版社2007年版,第33页。随着国际社会对北极关注的迅速提升,北冰洋的五个沿海国包括加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯和美国已经在为加强领土主张和管辖权主张而努力。2001年12月,俄罗斯提交其在北极的200海里以外大陆架划界(delimitation of the outer continental shelf)主张,由此成为根据《公约》向大陆架界限委员会(the Commission on the Limits of the Continental Shelf,缩写为“CLCS”)提交此类资料的第一个国家。这一主张的核心论点是罗蒙诺索夫和门捷列夫海岭是俄罗斯大陆架的自然延伸。挪威也于2006年向CLCS递交了扩展其北极外大陆架界限(outer limit of continental shelf)的提议。②CLCS于2009年3月完成了对挪威划界案的审议并公布其建议摘要,CLCS建议按照第76条第7款的规定,连接以经纬度坐标确定的各定点划出长度各不超过60海里的若干直线而标定的直线确定挪威海和格陵兰海的Banana Hole地区大陆架外部界限。挪威在Banana Hole的大陆架外部界限的最终建立有赖于两国之间的划界。参见Summary of the Recommendations of the Commission on the Limits of the Continental Shelf in regard to the Submission made by Norway in respect of Areas in the Arctic Ocean,The Barents Sea and The Norwegian Sea on 27 November 2006,(March,27,2009),p.80.下载于http://www.un.org/Depts/los/,2009年11月30日。CLCS对俄罗斯的划界案(submission)的回应是,要求其进一步进行研究与收集更多的数据以修订其建议。加拿大、丹麦和美国也可能在未来几年明确其大陆架界限。

《公约》第76条提出了大陆架外缘的定义,但是由于该条缺乏对大陆架外缘定义中某些用语的准确界定,因此对该条的解释有不明确之处。

一、外大陆架界限的法律规定及其不确定性

《公约》第76条第1款将大陆架界定为:沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土。本款中公约以自然延伸和200海里两个标准衡量大陆架外部界限。如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边外缘(the outer edge of the continental shelf)的距离不到200海里则扩展到200海里的距离,超过200海里则通过第4款规定的两种方式划定大陆边的外缘,但最大的宽度受到第5款和第6款的限制。在这里,距离标准为自然延伸不到200海里的情况提供了200海里的最小宽度。自然延伸是大陆架定义的关键指标,主张200海里外大陆架的沿海国必然援引这一有关自然延伸的规定。“延伸”必须要求从海岸线到大陆边外部边缘的连续性。第3款则从地貌学角度在更广泛的法律意义上对大陆边作出解释,即“大陆边包括沿海国陆块没入水中的延伸部分,由陆架、陆坡和陆基的海床和底土构成,它不包括深洋洋底及其洋脊,也不包括其底土。”《公约》第76条第4-6款规定了如何界定法律意义上的大陆架,包括大陆坡脚、大陆架最大界限、大陆边外缘和海脊的确定。

(一)关于大陆坡脚

尽管许多案例在谈判过程中表现出地壳类型的影响,但是《公约》没有以地壳类型来确定大陆边的构成,可以认为沿海国陆块没入水中的延伸部分不管沉积物的特征如何都属于其大陆边(法律意义上的大陆架)。但是,地形地貌和海底沉积物厚度是判断陆块自然延伸的重要技术标准。在超过200海里以外的大陆架划界中,大陆坡脚(the foot of the continental slope)是确定大陆架延伸的主要因素。它是测量界限宽度的参照线,沉积物厚度至少为从该线量起到最外各定点的最短距离的1%(爱尔兰公式,Irish formula),或该线到最外各定点的距离不超过60海里(海德伯格公式,Hedberg formula),①See Article 76,paragraph 4(a)(i)and(ii)of the UNLOS.爱尔兰公式使用了连接以最外各定点划出长度分别不超过60海里的若干直线来划定界线,每一定点上的沉积岩厚度至少为从该点到坡脚最短距离的1%。因此,如果应用该公式,从坡脚起100海里的沉积岩就必须有1海里厚度。CLCS为执行该条款援用一贯性原则,即“(a)在同一延续沉积裙之内和之下,沿海国可在沉积厚度达到1%或厚度更大的最外缘位置选定各定点;和(b)委员会要求为每一选定的定点提供资料,证明这些定点上的沉积与大陆坡脚的沉积具有连续性。”②见《联合国大陆架界限委员会科学和技术准则》第8.5.3段,下载于http://www.un. org/Depts/los/clcs_new/documents/Guidelines/CLCS_11.htm,2009年8月21日。海德伯格公式包括从坡脚量起不超过60海里的有关各点进行划线。一国可以应用两个公式之一,例如从最大化其大陆架范围的意义上讲,它可以在其大陆架的某些部分应用爱尔兰公式而在其他部分应用海德伯格公式。

大陆坡脚在划定大陆架宽度中也起着非常重要的作用。第76条第4款(b)项规定,作为一般规则,在没有相反证明的情形下,大陆坡脚应定为大陆坡底坡度变动最大之点。但只是在陆坡的基础上依据坡度对坡脚作出定义,但并没有包含大陆坡坡脚的准确定义。③Duncan J.Mc Millan,The extent of the continental shelf—Factors affecting the accuracy of a continental margin boundary,Marine Policy,vol.9 No.2.,April 1985,p.149.因此,在坡脚定位中应用地质和地球物理证据支持自己的主张是合理的,这就需要考虑“沉积”和“岩石”这两个词。但由于《公约》缺乏对用语“沉积岩”,特别是“坡脚”的准确定义,因此其第76条的解释有不明确之处。④Duncan J.Mc Millan,The extent of the continental shelf—Factors affecting the accuracy of a continental margin boundary,Marine Policy,vol.9 No.2.,April 1985,p.156.

(二)关于大陆架外部界限的限制

《公约》第76条第5款对法律意义上大陆架的最大宽度作出限制。不超过从领海基线量起350海里或2,500米等深线100海里。2前者(350海里的限制)纯粹以距离标准为基础,而后者以深度/距离为标准。这两个标准可以选择适用并且大陆架的每一部分仅考虑其中之一。因此,在某些案例中大陆架外部界限可能会扩展到350海里以外。

(三)关于海脊

《公约》第76条关于海脊对确定外大陆架界限的规定,最有争议的就是如何将海底高地与海底洋脊和深洋洋脊区别开来。①Jongseong Ryu,Vladimir Kaczynski,Review on some aspects of legal and scientific understandings regarding outer continental shelf limits in the Arctic Ocean,KMI International Journal of Maritime Affairs and Fisheries,vol.1(issue 1),June 2009,p.20.

根据第76条第3款和第6款,认为本条涉及三个地貌学概念,即深洋洋底的洋脊、海底洋脊和海底高地。②见《联合国大陆架界限委员会科学和技术准则》第7.1.2段,下载于http://www.un. org/Depts/los/clcs_new/documents/Guidelines/CLCS_11.htm,2009年9月3日。公约对这些术语没有作出明确界定。大陆架界限委员会在其《科学与技术准则》中指出,第3款中的“洋脊”与第6款中的“海底洋脊”之间的关系并不明确。这两个用语均有别于第6款中“海底高地”这一用语。③见《联合国大陆架界限委员会科学和技术准则》第7.1.3段,下载于http://www.un. org/Depts/los/clcs_new/documents/Guidelines/CLCS_11.htm,2009年9月3日。大陆架界限委员会在其相关技术文件中似乎给出了三个概念之间的浅显的区分:“第3款提到了深洋洋底及其洋脊,称它们不包含在沿海国陆块没入水中的延伸部分。参照第1款,可以更清楚一些,这些洋脊不应被认为是大陆架的一部分。海底洋脊应被认为是比洋脊更通用的一个术语,它包括了洋脊及起源于大陆边但可能延伸至深洋洋底的海脊。④国家海洋局国际合作司、海洋勘测专项领导小组办公室,《联合国大陆架界限委员会技术文件汇编(汉英)》,北京,2000年,第134页。第6款条文不适用于作为大陆边自然构成部分的海台、海隆、海峰、暗滩和坡尖等海底高地。”那么是否存在既不是深洋洋脊也非陆生洋脊的洋脊呢?

第3款中的“深洋”这一限定词即是用来指那些与深洋洋底及其底土有共同地质特征和渊源的海脊。由此看来,有两种情况的海脊可以归入深洋洋底的洋脊,一种情况是当海脊位于法律意义上的大陆边以外,并与深洋洋底有共同的地理特征和渊源时,它属于深洋洋底的洋脊;另一种情况是当海脊位于大陆边以内,但与大陆坡脚壳层分离并扩展到深洋洋底,它应当被认为是一个深洋洋底的洋脊。⑤Jongseong Ryu,Vladimir Kaczynski,Review on some aspects of legal and scientific understandings regarding outer continental shelf limits in the Arctic Ocean,KMI International Journal of Maritime Affairs and Fisheries,vol.1(issue 1),June 2009,p.11.一些海底洋脊完全位于大陆坡脚以外,并且,或者全部在深洋洋底内或大陆边外部边缘周围,这些洋脊可能源于大陆边,但是后来由于地壳运动与其分离。从地质学的角度讲,这类海脊不应归类为洋脊,因为它们不具有深洋洋底的地质特征和渊源。但是,由于它们全部位于大陆坡脚外,因此这类海脊不能构成大陆边外部边缘的组成部分。从这方面讲,严格地依据第76条这类海脊应当以洋脊处理。①同前注,p.10。

第6款利用350海里的最大界限将具有典型大洋特征的海脊排除在大陆边以外。但是,地壳地质类型不能作为第76条6款对海脊和海底高地进行法律分类的唯一准则,②见《联合国大陆架界限委员会科学和技术准则》第7.1.2段,下载于http://www.un. org/Depts/los/clcs_new/documents/Guidelines/CLCS_11.htm,2009年9月3日。而应当基于科学和法律考虑因素,这些因素包括陆地领土和陆块的自然延伸、海脊的地貌以及根据第4款规定的海脊与大陆边之间的关系,以及海脊连续性等。③见《联合国大陆架界限委员会科学和技术准则》第7.2.10段,下载于http://www.un. org/Depts/los/clcs_new/documents/Guidelines/CLCS_11.htm,2009年9月3日。因此,看来单独的地质学不足以将“海底洋脊”从大陆边自然构成部分的“海底高地”中区分出来。

总之,“海底洋脊”是一个在地质学上构成大陆边而其一部分或全部不同于沿海国陆块的洋脊,它也具有深洋洋底的地质特征和渊源。同时,“海底洋脊”至少在其向陆的部分必须与大陆边有起源上的联系,且其向海的部分不属于深洋洋底。看来当难以就各种情况作出详细规定时,CLCS认为海脊问题应当逐案进行审查。④见《联合国大陆架界限委员会科学和技术准则》第7.2.11段,下载于http://www.un. org/Depts/los/clcs_new/documents/Guidelines/CLCS_11.htm,2009年9月3日。

另外,公约对每一类地貌学概念作出不同的处理。根据第6款,2,500米等深线加100海里的限制不适用于海底洋脊,这类海脊的最大界限确定在从基线量起的350海里,符合这一限制则构成大陆边,否则不构成。而第6款的这一规定不适用于作为大陆边自然构成部分的海台、海隆、海峰、暗滩和坡尖等海底高地。

二、外大陆架划界在北极的国际实践

北极的争夺正在经历着从科学考察向争夺资源的转变。目前北极争夺的焦点集中在外大陆架划界及航道控制(navigation control)两个方面。本文论述的目的暂不涉及航道控制问题。

到目前为止,北冰洋五个沿海国都已经对北极的大陆架划界提出了主张,其中俄罗斯、丹麦和挪威已经向大陆架界限委员会提交外大陆架划界案。⑤参见联合国法律事务厅海洋事务和海洋法司网站,www.un.org/Depts/los/clcs.已经提交划界案的俄罗斯、挪威和正在作相关准备工作的丹麦和加拿大,都利用公约第76条有关海底高地的规定声称对位于北极海底的罗蒙诺索夫海岭(Lomonosov Ridge)拥有主权,联合国大陆架界限委员会曾就此进行审议。①Robert Lee Hotz,《美国投身北极海底争夺战》,下载于http://www.cetin.net.cn/cetin2/ servlet/cetin/action/HtmlDocument Action?baseid=1&docno=320480,2009年9月3日。美国也据此声称对楚科奇海台的权利。

(一)俄罗斯提交的外大陆架划界案及国际社会的反应

1、俄罗斯外大陆架划界案

俄罗斯是于2001年第一个向大陆架界限委员会提交划界(submission)案的国家。这一申请部分涉及北冰洋海岸200海里外大陆架界限。②参见Submission by Russian Federation to the CLCS in 2001,下载于http://www.un. org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_rus.htm,2009年9月3日。

2001年12月20日,俄罗斯已经提交主张外大陆架外部界限的文件,区域覆盖相当于德国、法国和意大利面积总和的北冰洋1,191,000平方公里。这使俄罗斯成为向CLCS提交申请的第一个国家。俄罗斯主张向北极点延伸其管辖的大陆架。俄罗斯主张的大部分区域位于其200海里专属经济区(EEZ)以外,呈三角形。由于CLCS议事规则的保密原则,无法知晓俄罗斯向CLCS提交的划界案中所援引的具体规定。但是从相关的公开文件以及先前的研究表明,俄罗斯将罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭作为其大陆边自然延伸的海底高地。根据俄罗斯的这一主张显然是根据《公约》第76条第6款有关“海底高地”的规定,只要外部各定点符合2,500米等深线100海里的界限标准,海底高地能够超越350海里的界限限制。

但这一要求遭到大陆架界限委员会的否决。同时也有专家提出质疑,指出如果按照俄罗斯的主张,那么加拿大也能依据罗蒙诺索夫海岭与北美大陆相连提出属于加拿大管辖范围的主张。专家预测,俄罗斯对罗蒙诺索夫海岭的权利主张在北极终止有两种可能性。一个是俄罗斯一侧大陆盆地恰恰在北极,另一种推测是俄罗斯有意地将其自然延伸至北极终止,以避免与丹麦和加拿大的冲突,并获得他们对于俄罗斯2001年提交的划界案中关于北冰洋海底适用“扇形划分”可能性的支持。③Jongseong Ryu,Vladimir Kaczynski,Review on some aspects of legal and scientific understandings regarding outer continental shelf limits in the Arctic Ocean,KMI International Journal of Maritime Affairs and Fisheries,vol.1(issue 1),June 2009,pp.16～17.

CLCS建立了一个小组委员会来审查俄罗斯划界案。这个小组委员会2002年春季召开几次会议,要求俄罗斯就罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭需要向CLCS提供地质学证据,证明两个海岭构成俄罗斯大陆边的自然组成部分,然后向CLCS作出汇报。2002年6月,CLCS通过了俄罗斯划界案委员会建议。关于巴伦支海和白令海,委员会向俄罗斯联邦建议如下:与挪威缔结的巴伦支海海洋边界协定以及与美利坚合众国缔结的白令海海洋边界协定一旦生效,即向委员会提供划界线的海图和坐标,因为这些划界线将分别是俄罗斯联邦在巴伦支海和白令海的200海里以外大陆架外部界限。①2007年初,俄罗斯与挪威达成的《关于划分巴伦支海大陆架的协议》,两国围绕15.5万平方千米“灰色海域”近四十年的争议即将画上句号。参见郭培清:《北极“争夺战”》,《海洋世界》,2007年第9期,第24页。关于中北冰洋,CLCS建议俄罗斯联邦根据建议所载的审查结果修订有关其在该地区的外大陆架划界案。②第57届大会,联合国秘书长关于海洋与海洋法议程项目下的报告25(a),附录A/57/ 57Add.1(2002年8月),第41段。

2、国际社会的反应

有五个国家对俄罗斯提交的划界案作出反应,分别是美国、加拿大、丹麦、日本和挪威。③所有五个国家对俄罗斯提交案的报告书的资料下载于http://www.un.org/Depts/los/ clcs_new/submissions_files/submission_rus.htm。除了美国,其他国家都是仅对俄罗斯大陆架延伸与其专属经济区边界重叠作出评论。加拿大的反应是,提交划界主张本身或CLCS的建议都不应损害加拿大与俄罗斯大陆架划界。④译自Notification from Canada,Ref No.CLCS.01.2001.LOS/CAN(Feb.26,2002),下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/CLCS_01_2001_ LOS__CANtext.pdf,2009年9月3日。挪威声称,尚未解决的巴伦支海划界问题应当依据议事规则附件1第5条(a)款的规定作为海洋争端处理。⑤译自Notification from Norway,Ref No.CLCS.01.2001.LOS/NOR(April 2,2002),p.2,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/CLCS_01_ 2001_LOS__NORtext.pdf,2009年9月3日。日本就鄂霍次克海作出反应,两国继续以友好的方式就最南部的Kuril诸岛和领土问题或大陆架和专属经济区划界问题进行谈判。⑥译自Notification from Japan,Ref No.CLCS.01.2001.LOS/JPN(March 14,2002),pp.1～2,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/CLCS_01 _2001_LOS__JPNtext.pdf,2009年9月3日。丹麦提到由于缺乏进行评价的明确资料和《公约》非缔约国地位,目前无法形成对这一界限主张的意见。但这不意味着丹麦对俄罗斯界限主张的同意或接受。⑦译自Notification from Denmark,Ref No.CLCS.01.2001.LOS/DNK(Feb.26,2002),p. 1,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/CLCS_01_ 2001_LOS__DNKtext.pdf,2009年9月3日。

美国是唯一一个提到俄罗斯划界案的科技因素的国家。关于罗蒙诺索夫海岭,美国声称该海岭是一个北冰洋盆地深洋部分的独立地貌,既不是俄罗斯也不是任何其他国家的大陆边的自然构成。⑧译自Norification from the United States of America,Ref No.CLCS.01.2001.LOS/USA (Mar 18,2002),p.3,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_ files/rus01/CLCS_01_2001_LOS__USAtext.pdf,2009年9月3日。美国也对门捷列夫海岭有更多的详细论述,归纳起来其论点主要是该海岭具有大洋成因的火山特征,它不形成任何国家大陆架的一部分。①译自Norification from the United States of America,Ref No.CLCS.01.2001.LOS/USA (Mar 18,002).p.2,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/ rus01/CLCS_01_2001_LOS__USAtext.pdf,2009年9月3日。为了支持这一论点,美国提供了海洋测深、航空磁测、地震和基岩这四个方面的专门资料。

(二)其他北极国家的实践

继俄罗斯提交申请后,挪威随后于2006年11月向大陆架界限委员会提出关于北冰洋区域巴伦支海和挪威海大陆架延伸的主张。②Continental Shelf Submission of Norway:in respect of areas in the Arctic Ocean,the Barents Sea and the Norwegian Sea,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_nor.htm,2009年9月3日。挪威承认,在同邻国进行上述海域的双边大陆架划界方面依然有些悬而未决的问题。包括挪威与冰岛和丹麦/法罗群岛对Banana Hole南部延伸至200海里以外的大陆架权利主张会有重叠,挪威、丹麦以及格陵兰将重新讨论格陵兰岛(Greenland)与斯瓦尔巴德群岛(The Svalbard archipelago)间海域内200海里以外大陆架划界问题,挪威与俄罗斯联邦间关于包含巴伦支海的Loop Hole和北冰洋西Nansen海盆内的200海里以外大陆架划界问题。③《挪威大陆架划界案执行摘要》第10-12页,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs _new/submissions_files/nor06/nor_2006_c.pdf,2009年11月21日。

丹麦于2004年9月宣布,北冰洋内有一条1240公里长的山脉(罗蒙诺索夫海岭)与其国土(格陵兰岛)相连,根据《公约》,丹麦对北极资源享有权益。④东方财经网:《北极属于全人类》,下载于http://www.oribiz.cn/biznews/2007-10-8/ 2007-10-08-24.html,2009年8月18日。作为对2007年俄罗斯北极插旗事件的回应,2007年8月12日,丹麦的研究人员启程前往北极,他们在一个月的时间内收集罗蒙诺索夫海岭的地质数据来绘制冰层下海床的地图。丹麦还计划在2009年和2011年远征北极,主要是通过收集地质数据,并研究罗蒙诺索夫海岭在地理上是否与丹麦的格陵兰岛相连,以此证明北极属于丹麦。丹麦于2004年成为公约缔约国,丹麦应当也计划在2014年提交外大陆架划界案。⑤《丹麦将派船赴北极欲证明罗蒙诺索夫海岭属于丹》,下载于http://news.qq.com/a/ 20070811/001013.htm,2009年8月18日。另外,丹麦已经于2009年4月29日提交法罗群岛北部海域外大陆架界限申请,下载于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/ submissions_files/submission_dnk.htm,2009年8月18日。

加拿大也曾依据罗蒙诺索夫海岭与北美大陆及格陵兰岛板块相连,提出其属于加拿大管辖范围这一主张。2008年8月加拿大官方声明称,加拿大与丹麦合作完成的科学考察结果表明,北冰洋中的罗蒙诺索夫海岭与北美大陆及格陵兰岛板块相连,而不是如俄罗斯所称的这一区域应为俄方专属经济区。据此可以证明加拿大对北冰洋大片石油资源丰富区域拥有经济权利。加拿大政府计划在2013年底之前向联合国大陆架界限委员会递交划界案,正式提出对这一区域拥有管辖权利。加拿大于2003年成为联合国海洋法公约会员国,因而加拿大计划于十年期限内完成提交外大陆架划界案。

在这场北极争夺战中,美国不甘于做一个旁观者。它除了抵制俄罗斯和加拿大在北极的扩张欲望以外,也试图扩张本国的大陆架。美国把目光瞄准了楚科奇海台和波弗特海台。美国认为楚科奇海台是阿拉斯加北极陆架的自然构成,并声称拥有面积比加利福尼亚州还大一倍半的北冰洋水下管辖区。2007年8月17日,美国海岸警卫队破冰船“希利”号驶往北极进行为期四周的绘图工作。美国媒体称,“希利”号这次航行的主要任务是绘制楚科奇北部海床的海底地图,以确定阿拉斯加北部大陆架延伸的范围,研究把这部分区域纳入美国大陆架的可能性,同时向联合国大陆架界限委员会登记边界信息做准备。这次绘图活动是美国在2003年和2004年相继进行了两次绘图活动之后又进行的一次绘图工作。美国科学家称这次航行已经筹划了3年,是一个正在进行的长期项目中的一部分。①《美国海岸警卫队破冰船驶往北极进行绘图工作》,载于《海洋世界》2007年第9期,第4页。

三、趋势及影响

《公约》第76条(6)款的有利之处在于,海底高地甚至能够将大陆架进一步延伸至350海里的限制以外。这一点对于主张200海里以外大陆架界限的沿海国来说是有极大吸引力的。如上所述,俄罗斯提出外大陆架划界案后,挪威、丹麦、加拿大和美国等北极周边国家也依照俄罗斯的例子并利用北冰洋海岭主张最大限度的外大陆架界限就是最好的证明。在其他区域,许多其他国家利用海底高地的法律规定也可能提出200海里甚至350海里以外的外大陆架主张。②Jongseong Ryu,Vladimir Kaczynski,Review on some aspects of legal and scientific understandings regarding outer continental shelf limits in the Arctic Ocean,KMI International Journal of Maritime Affairs and Fisheries,vol.1(issue 1),June 2009,p.21.

同时,上述国家的主张将在国际范围内引发激烈争论。一些科学家认为一个国家要扩张大陆架的范围,必须证明该区域与其陆地领土的地质结构相似。以罗蒙诺索夫海岭为例,俄罗斯与加拿大、丹麦都欲通过科学考察收集证据,支持其分别与西伯利亚北部大陆、北美大陆以及格陵兰岛相连而提出200海里外大陆架延伸的主张。而用科学方法证明罗蒙诺索夫海岭同时与北美、亚欧大陆相连的可能性几乎不存在。③新京热讯:《加为抢北极提出证据》,下载于http://m1st.cn/www/doc_on_web-sm-0 -ci-401-vi-1255-rc-0-cd-47489.html,2009年8月18日。

在这种情况下,CLCS如何处理与罗蒙诺索夫海岭等有争议海岭的有关地质资料,就显得极为重要和有意义了。由于公约第76条并未明确规定海底高地与海底洋脊和深洋洋脊的区别,这给大陆架外部界限的确定造成了一定的不确定性。①Duncan J.Mc Millan,The extent of the continental shelf—Factors affecting the accuracy of a continental margin boundary,Marine Policy,vol.9,No.2,April 1985,p.156.这种不确定性使沿海国得以据此提出权利主张,同时客观上也需要这样的国际实践及相关国际司法判例对这种不确定性加以丰富和确认,使公约的规定成为国际习惯法的基础。CLCS的处理意见不仅对北冰洋而且对全世界都将会有重要意义。

可以说,俄罗斯的行动以及联合国大陆架界限委员会对俄划界案的审议以及给出的结论,无疑将推动各沿海国外大陆架划界的准备和申请步伐。

北极国家对外大陆架的权利主张,虽然只是北极事务的一个方面,但是它能够折射出北极复杂的海洋政治格局。由于《公约》确立了公海和国际海底区域制度,全人类都享有从公海和国际海底区域公平获益的权利。北极国际海底面积的缩小将使包括我国在内的国际社会在北极的诸如资源权益、环境权益、通行权益、科研权益等权益受到影响。虽然根据现行的《公约》,目前没有证据表明任何一个国家的大陆架延伸至北极,北极点及附近地区不属于任何国家,北极一带被视为国际范围,北极点周边为冰所覆盖的北冰洋属于国际海域,由国际海底管理局监督管理。②田兴春:《地球尽头的狂热角逐:插旗激起千层浪》,下载于人民网国际频道,http:// world.people.com.cn/GB/89881/97034/6073364.html,2009年6月10日。但是如果北极国家对外大陆架(the outer continental shelf)的主张得偿所愿,那么北极国际海底区域的面积将大为缩小。以俄罗斯提交的主张为例,如果俄罗斯的外大陆架界限申请成功,这将意味着俄罗斯将获得由北极点、到俄东西部两端即科拉半岛(Kola Peninsula)到楚科奇自治区(Chukchi Autonomous Region)顶端的海岸线构成的三角区域的权益,总面积达120万平方公里,相当于意大利、德国及法国面积的总和,还将与丹麦的格陵兰岛、加拿大、或许还有美国的水下管辖区交界。俄罗斯因此将获得相当于100亿吨标准燃料的油气储量。③三门新闻网:《八国北极争夺战:俄关键时刻不惜使用极端手段》,下载于http://sanmen. zjol.com.cn/news/2009/206380.shtml,2009年11月18日。这种情势必然影响到国际社会对北极的公平获益的权利。

四、对我国的启示

北极在气候、资源等诸多方面对我国有着非常重要的现实和潜在价值,对此已经有学者在进行研究。北极的未来安排既然能够影响全球的政治经济格局,当然也会影响到中国,必须给予高度重视。①杨亮庆、王梦婕:《北极冰融对中国意味着什么》,载于《理论与当代》2008年9期(总第286期),第48页。面对有可能受到的不利影响,我国应当作出认识并自醒对北极权益的维护是否到位,进而从战略角度出发,将北极纳入我国海洋权益战略部署的重要组成部分,并作出现实的安排,以预防和应对将来我国参与北极事务可能面临的被动局面。笔者认为,结合近来北极外大陆架的争夺态势,对此加以关注,并给我们如下启发:

(一)从海洋战略层面考量,应当重视我国的北极利益。

中国对北极的利益主要包括自然资源利益、环境利益、科研利益、航道利益等。②郭培清:《大国应有全球战略,全球战略必须囊括北极》,载于《瞭望新闻周刊》2009年第27期,2009年7月6日。在全球化时代,北极资源利益通过产业链条不断向其外围国家分配,油气资源的开采、运输等环节都对外部资本的进入提供了机会,因此中国至少间接拥有北极资源利益;北极深刻影响着我国的气温和降水,有必要深究其机理;多国纷纷不惜巨资在北极建站、开展北冰洋科考的事实已经说明北极在科研方面的价值;未来开通的北极航道是对中国最现实的,北极航道是联系亚、欧、美三大洲的最短航线,我国外贸大部分途径马六甲海峡和苏伊士运河,这条航道因为大国控制和海盗猖獗,安全系数降低,航运成本提高,而且苏伊士运河通行能力已经饱和,近年壅塞现象严重,北极航道则不存在这方面的问题。正如上所述,如果北极国家对外大陆架的主张得以实现,那么包括我国在内的国际社会对北极的公平获益的权利与利益势必会减弱或减少。因此,从海洋战略层面考虑,我国应树立全球视阈下的囊括北极的海洋利益体系,因此应重视并加强对北极海洋利益的维护与研究。

(二)从海洋战略利益的维护与实现角度考虑,有助于我国对国际共享利益的拓展与实现。

目前我国学界关于海洋权益的理论,认为我国海洋权益法律制度体系应当包括四个部分,即海洋权益的基本法律制度、海洋资源环境权益法律制度、海上安全利益维护法律制度、海洋权益维护执法和海洋司法权法律制度。如果从海洋权益的完整性考虑,还应包括海岛权益法律制度、国际海底区域矿产资源法律制度、公海海洋权益法律制度、海洋科学研究法律制度等。③桂静:《海洋权益法律制度研究——以体系建设为视角》,载于《海洋开发与管理》2010年第1期,第22～26页。在国际法上,国际海底区域是属于全人类的共同财产,由国际海底管理局代表全人类进行管理,为整个国际社会所共有。北极地区作为公海和国际海底区域,其开发利益由世界各国共享。

我国现在对北极法律事务的影响总体来说不大,依然停留在科研领域。我们可以此为突破口,积极地推进国家北极科学考察合作,参与相关国际规则的制订过程,不断总结相关经验。与此同时,在北极大陆架界限问题上,充分发挥我国作为大国在国际事务中的地位和作用,在与我国对外大陆架的相关主张相协调的基础上,明确我国的权利主张,强调北极地区的国际海底区域和公海的国际地位,作为全球公共领域空间的利益由世界各国共享。①董跃:《论海洋法视角下的北极争端及其解决路径》,载于《中国海洋大学学报》(社会科学版)2009年第3期,第6～9页。由此,多渠道多途径地扩大我国对北极事务的影响,加强参与北极事务的决策能力,为极地外国家争取行动空间。

(三)从国际海洋法的作用方面考虑,有助于为我国的北极海洋权益提供法律依据。

国际公约是我国法律体系的组成部分。由于海洋法的国际性,这一点表现得更为明显。国际海洋法通过对法律关系的核心概念——海洋权益进行划分和规范,进而对国际海洋秩序的形成发挥着重要的作用。因此,寻求国际海洋法的途径以维护我国的海洋权益是可行且必要的。为此,针对我国在北极的权益,应当寻求相关国际法依据并深入研究和充分利用。

目前来看,为我国享有并行使北极权益提供支持的国际条约主要包括《联合国海洋法公约》和《斯匹茨卑尔根群岛条约》。②董跃、宋欣:《有关北极科学考察的国际海洋法制度研究》,载于《中国海洋大学学报》(社会科学版)2009年第4期,第11～15页。1982年的《联合国海洋法公约》规定的国际海底区域制度和公海制度,为我国在北极进行资源开发和利用、海洋科学考察等提供了最为重要的法律依据。但是《联合国海洋法公约》也存在诸多缺陷,例如第76条对于确定大陆架外部界限而言就存在着上述的不确定因素。《公约》第76条提出的大陆架外缘的定义,不仅对公约的缔约国很重要,而且由于其实践可能成为习惯国际法的基础,从而对非缔约国都是重要的。③Duncan J.Mc Millan,The extent of the continental shelf—Factors affecting the accuracy of a continental margin boundary,Marine Policy,vol.9,No.2,April 1985,p.148.因此,应当关注北极外大陆架划界的进展从而掌握《公约》该条款的发展趋势。1920年的《斯匹茨卑尔根群岛条约》(现称《斯瓦尔巴德条约》)迄今为止仍是有关北极地区的唯一政府间条约。1925年,中国加入该条约成为缔约国。缔约国有权在该群岛附近开采资源、从事科研等活动。但除原苏联开采煤炭外,其他多数缔约国并未在此谋求经济利益。为了借助相关条约的作用并以此为切入点,需要对条约相关内容包括条约的基本精神、内涵、相应的权利和义务等进行深入地分析和研究,在尊重国际法的基础上使我国能够争取到在北极相应的条约权益,为维护和实现我国的国家权益争取主动地位。

(责任编辑:杨思思)

*桂静,女,硕士,国家海洋信息中心副研究员,研究方向:海洋情报与海洋权益管理。电子邮箱:jingui59167@yahoo.com.cn。