浅析群岛制度的适用及南海划界

姜 丽张 洁

浅析群岛制度的适用及南海划界

姜 丽*张 洁**

《联合国海洋法公约》第四部分规定“群岛国”可以适用群岛制度,但对大陆国家的洋中群岛能否适用群岛制度却未予以明确规定。随着拥有洋中群岛的各大陆国家的立法实践,以厄瓜多尔、丹麦等国家为代表的大陆国家以国内立法形式将群岛作为整体划定直线基线。我国也是拥有洋中群岛的大陆国家,在我国南海分布着东沙、西沙、中沙、南沙四大群岛。除西沙群岛基线确定外,我国其他群岛均未公布领海基点基线情况。本文试图从第三次联合国海洋法会议的历史着手,分析大陆国家究竟能否适用群岛制度,并结合其他大陆国家有关洋中群岛的法律实践,分析我国南海各群岛的基线适用问题。

群岛制度 大陆国家 洋中群岛 南海诸岛

第三次联合国海洋法会议(以下简称“第三次海洋法会议”)确立了群岛理论,并最终在《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中以“群岛国”形式,原则性地规定了群岛制度。然而从群岛制度提出之日起,国际社会就对大陆国家的洋中群岛能否适用群岛制度的问题争论不休。虽然国际海洋法学界对此问题尚无定论,但部分大陆国家已在洋中群岛基线划定中将此付诸实践,这一立法实践值得引起我们的重视。就我国南海而言,南海诸岛自古就是我国的领土,但除西沙群岛外,其他三大群岛的领海基点和基线至今尚未公布。如何依据国际法的现有规定最大限度地维护我国海洋权益,同时尽量不妨碍国际航线体系,是我国海洋划界实践中面临的难题。

一、第三次海洋法会议上关于群岛制度的分歧

群岛国的概念开始被更为广泛的提出和讨论,始于联合国第三次海洋法会议。第三次海洋法会议从1973年召开,到1982年结束,历时九年十一期会期讨论,最终在1982年通过了《公约》。由于第三世界国家的不懈努力,群岛国概念最终为国际社会所接受并被成功载入《公约》,而对群岛问题的讨论主要集中于第二期至第四期会议,并在每一会期中先后取得了对群岛制度的确立至关重要的阶段性成果——《非正式单一协商案文》(1975年)、《修订的单一协商案文》(1976年)、《非正式综合协商案文》(1977年)。可以说,在第三次海洋法会议上,群岛国的主张基本得以实现,并被确定在《公约》第四部分“群岛国”中。

1973年在第三次海洋法会议筹备委员会的会议上,斐济、印度尼西亚、毛里求斯和菲律宾组成群岛国集团首次提出了群岛原则(或称群岛理论)。在四群岛国向海底委员会提出的《群岛原则建议》中规定:(1)群岛国可以划定连接群岛外缘岛屿和干礁最外缘各点的各直线作为基线;(2)基线内的水域,不论其深度或与海岸距离,其海床和底土、上空及其资源全部归群岛国主权管辖;(3)群岛国应依照国内法,并考虑到现行国际法规则,允许外国船舶无害通过。①Office for Ocean Affairs and the Law of the Sea,Archipelagic States:Legislative History of PartⅣof the United Nations Convention on the Law of the Sea,in:United Nations, The Law of the Sea,New York:U.N.Publication,1990,p.7.其后,四国又将这些原则予以条文化,系统地提出了涵盖群岛国的概念、群岛直线基线的划定、群岛水域的法律地位、群岛水域的无害通过等内容的《群岛条文草案》。②Office for Ocean Affairs and the Law of the Sea,Archipelagic States:Legislative History of PartⅣof the United Nations Convention on the Law of the Sea,in:United Nations, The Law of the Sea,New York:U.N.Publication,1990,p.9.该草案在处理群岛制度适用范围问题上,在第1条第1款即开宗明义地规定:“该条款仅适用于群岛国”。

在1974年第二期会议上,群岛集团正式提交《群岛条文草案》,该草案与之前于1973年向海底委员会提交的案文内容基本相同,代表了群岛国利益。同时,数个拥有洋中群岛的大陆国家起草了九国工作文件,对群岛集团提出的《群岛条文草案》做出了修改,最明显的修改是取消了关于“该条款仅适用于群岛国”的规定,试图将群岛制度扩大适用于大陆国家的洋中群岛。该文件代表了拥有洋中群岛的大陆国家的立场。

这两份关于群岛制度的截然相反的文件,引发了群岛国家与大陆国家两大阵营的辩论:菲律宾、印尼等群岛国反对将群岛制度扩大适用于大陆国家的洋中群岛,认为只有像它们那样由岛屿组成的国家,在划定领海或专属经济区时才适用群岛原则;印度、厄瓜多尔、葡萄牙等拥有远离大陆的群岛的国家,则主张群岛制度应适用于一切群岛,认为群岛国和构成沿海国领土这一部分的群岛是紧密相连的,应一道解决。③赵理海著:《海洋法问题研究》,北京大学出版社1996年版,第32页。由于参加第三次海洋法会议的大部分国家反对将群岛原则扩大适用到大陆国家的洋中群岛,最终大陆国家在群岛适用范围问题的争论偃旗息鼓,九国工作文件的主张并没有被记录在《非正式单一协商案文》中,予以后续讨论。

在1975年第三期会议上,会议要求将第二期会议所讨论的文件和草案综合归并为单一案文,并最终形成《非正式单一协商案文》。该案文将群岛问题作为文本的第三部分,对“群岛国”和“属于大陆国家的洋中群岛”以两节的形式分别做了规定。对于群岛制度的适用范围是否包含大陆国家的洋中群岛问题,协商文本规定得比较含混,只在第131条规定“第一节(笔者注:群岛国)的规定不影响构成一个大陆国家领土的完整部分的洋中群岛的地位”。

在1976年第四期会议上,各国代表团在对《非正式单一协商案文》加以修改的基础上,形成了《修订的非正式单一协商案文》。该案文将第七章改为“群岛国”,删去了原案文中“属于大陆国家的洋中群岛”的规定。①袁古洁著:《国际海洋划界的理论与实践》,法律出版社2001年版,第238～240页。

在1977年第六期会议上,会议要求将以前提出的四部分案文加以归纳合并,组成了一份《非正式综合协商案文》,该案文成为以后1982年《公约》草案的蓝本和雏形。其中第四部分是关于群岛国的相关规定。

在1982年的第十一期会议中,基本接受了群岛国集团提出的“群岛条款草案”,并在《公约》第四部分对群岛国的群岛制度做出专门规定。但《公约》仍然未明确大陆国家的洋中群岛问题。纵观第三次海洋法会议关于群岛制度适用范围的争论,显然由于群岛国强烈反对扩展这一概念,加之在第三次海洋法会议上,对大陆国家所属洋中群岛问题的讨论没有像群岛国问题那样引起重视,而大陆国家对自己的洋中群岛的权利主张也不似群岛国家的群岛制度主张那么积极强烈,最终导致大陆国家的洋中群岛被排除在群岛制度适用范围之外。②袁古洁著:《国际海洋划界的理论与实践》,法律出版社2001年版,第238～240页。

二、大陆国家的洋中群岛能否适用群岛制度

不论是从《公约》的制定过程,还是从《公约》条文来看,《公约》并未能够成功地对大陆国家的洋中群岛的法律地位做出明确规定。客观地讲,大陆国家的洋中群岛法律地位是《公约》没有做出明确规定的事项,在某种意义上看,可以说是《公约》的空白地带。③张海文主编:《〈联合国海洋法公约〉释义集》,海洋出版社2006年版,第83页。因而从此以后,国际社会就对大陆国家的洋中群岛能否适用群岛制度问题展开了旷日持久的辩论。迄今为止,国际海洋法界对此问题尚无定论。

(一)学者对大陆国家洋中群岛适用群岛制度的观点

1、主张群岛制度可以适用于大陆国家的洋中群岛

以陈德恭教授、高健军教授为代表的部分国内学者认为将群岛基线制度规定在第四部分“群岛国”中,并不意味着群岛基线制度仅适用于群岛国,而不适用于属于某个大陆国家的洋中群岛。①高健军著:《中国与国际海洋法》,海洋出版社2004年版,第138页。

以英国划界专家R.R.Churchill and A.V.Lowe为代表的国外学者也指出“公约的此一限制(笔者注:即群岛制度适用于群岛国)看起来既不必要,也不合理;只要其他国家承认大陆国家对其洋中群岛所划定的基线,就应当认为这些做法是有效合法的。”②R.R.Churchill and A.V.Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester:Manchester U-niversity Press,1999,pp.120～121.

主张大陆国家的洋中群岛适用群岛体制的主要理由如下:

第一,认为群岛国家所提出的有关群岛制度理由对于大陆国家所属的洋中群岛也同样有效,这两类群岛所面临的问题是一样的,所以解决方法也不应该有差别。首先,从政治上讲,群岛国提出群岛主张旨在维护国家政治上的一体性和国家主权的完整性——那么同样地,不应该因为大陆国家的洋中群岛远离大陆领土,就忽视大陆国家对洋中群岛行使主权;其次,从经济上讲,群岛各岛之间水域中资源是当地居民赖以生存的基础,而大陆国家虽有大陆领土作为腹地,但其洋中群岛上居民的日常生活仍然同样有赖于群岛资源的开发;再次,从安全上讲,如果沿用传统岛屿制度,就会导致国家大陆领土和洋中群岛间出现一大片公海,按照《公约》的规定,外国船舶和航空器在公海有航行、飞越的自由,而这就会给国家的海上安全带来隐患。这无论对群岛国还是对大陆国家都是同等重要的。③黄异:《群岛理论》,载于《辅仁法学》1984年第3期,第27页。

第二,如果对大陆国家所属的洋中群岛不适用群岛制度,就会造成国际法上的不公平。同是群岛,如果群岛组成了群岛国,则《公约》赋予其“及于群岛水域的上空、海床和底土,以及其中所包含的资源”的主权;而大陆国家只能对组成群岛的各个岛屿分别行使主权。④参见《联合国海洋法公约》第49条第2款,海洋出版社1996年版,第23页。这样将这两类群岛区别对待,无疑会导致主权的分裂或把这种远离大陆的岛群降至次等领土的地位。而且,这样的区分夸大了某种地理上的不平,无异于对这些国家的惩罚。

第三,虽然1982年《公约》将群岛基线制度规定在第四部分“群岛国”中,但这并不意味着群岛基线制度仅适用于群岛国,而不适用于大陆国家所属洋中群岛——至少《公约》也并没有明文规定群岛制度不适用于大陆国家的洋中群岛。只要这种做法依据习惯国际法是合法有效的,且得到其他国家的承认,就应当认为大陆国家的洋中群岛可以适用群岛制度。

2、主张群岛制度不能适用于大陆国家的洋中群岛

以赵理海、袁古洁教授为代表的部分国内专家在关于群岛制度能否适用于远离大陆的南海诸岛这一问题上,认为“将《公约》有关群岛的规定完全适用于南海诸岛是行不通的,根据《公约》第四部分,群岛制度的适用仅限于群岛国”。①赵理海:《关于南海诸岛的若干法律问题》,载于《法制与社会发展》1995年第4期,第57页。

韩国著名海洋法专家朴椿浩等也认为,由众多岛屿组成的国家才能被称为群岛国,只有群岛国才能适用群岛制度。②Choon-Ho Park,Limits in the Seas,No.117,Straight Baseline Claim,China,9 July, 1996,p.16.

由此可知,主张大陆国家所属洋中群岛不适用于群岛制度的最主要理由也是最简明的理由,即《公约》确立的群岛制度仅适用于群岛国,包括中国在内的大陆国家不是群岛国,因而无法因此适用专属于群岛国划定基线的群岛制度。

(二)大陆国家洋中群岛适用的基线制度

根据《公约》条文分析,它只是对大陆国家的一些沿海岛屿法律地位作出了规定,《公约》第四部分(即“群岛国”)也只是对群岛国适用群岛制度进行的规定,而没有对大陆国家的洋中群岛做出专门规定。客观地讲,《公约》并没有成功地解决大陆国家的洋中群岛法律地位问题。

笔者认为,《公约》规定的群岛制度并不适用于大陆国家的洋中群岛,但大陆国家可将洋中群岛作为一个整体适用直线基线制度。理由如下:

第一,单就1982年《公约》第四部分而言,群岛制度的适用仅仅局限在“群岛国”,而不适用于远离大陆的群岛。

如第一部分所述,在第三次海洋法会议中,群岛原则的适用范围问题分歧很大。群岛国集团反对将群岛原则适用范围扩大化,而拥有洋中群岛的大陆国家,主张群岛原则同样适用于大陆国家。经过历次会议的争论和斗争,最终的结果是将《非正式单一协商案文》中“第一节(群岛国)的规定不影响构成一个大陆国家领土的完整部分的洋中群岛的地位”的条款在之后达成的《修订的非正式单一协商案文》中被删去,在其后修订的案文中,连大陆国洋中群岛这一条款也被删去。最后在《公约》第四部分的9个条款中,只字未提大陆国家的洋中群岛问题。“尽管印度、希腊、葡萄牙、西班牙和哥伦比亚等国主张群岛原则同样适用于大陆国家的洋中群岛,但遭到多数国家的反对,以致《公约》回避了大陆国家的洋中群岛问题。”③高伟浓著:《国际海洋法与太平洋地区海洋管辖权》,广东高等教育出版社1999年版,第32页。《公约》虽然没有明文规定群岛制度不适用于大陆国家的洋中群岛,但不能因此而做出大陆国家的群岛可以适用群岛制度的推断。因为该问题是第三次海洋法会议正式讨论却未能协调一致的,而不是未予以讨论的。在利益取舍问题上,第三次海洋法会议已经迫于群岛国的强烈反对而将大陆国家的洋中群岛从适用群岛制度这一构想中剔除。即使真要做出一个推断的话,笔者也认为结合《公约》的制定背景,应更倾向于群岛制度仅适用于群岛国,而不包括大陆国家的洋中群岛。

正如印度海军海洋法专家O.P.Sharma所指出的,“《公约》使群岛国的概念神圣化。尽管印度代表团在海洋法会议上极力主张单独的群岛国与沿海大陆国领土一部分的群岛在地位上不存在差别,但印度不可能说服海洋法会议承认大陆国家的沿海岛屿,诸如安达曼群岛和尼科巴群岛具有与群岛国相同的法律地位。”①O.P.Sharma,India and UN Convention on the Law of the Sea,Ocean Development and International Law,vol.26,No.4,1995,pp.391～412.

第二,从直线基线与群岛基线关系角度出发,大陆国家洋中群岛不适用群岛制度,但不排除以群岛整体划定直线基线。

1951年英国—挪威渔业案的判决中承认了直线基线的合法性,但这种基线只适用于沿岸群岛,如果群岛国类推适用直线基线将产生很多问题,因此有必要建立与直线基线不同的群岛基线制度。

《公约》确立了以正常基线、直线基线为基本类型的基线系统。因此沿海国划定领海基线时首先应考虑是否可采用正常基线,如符合《公约》第7条的要求,即“在海岸线极为曲折的地方,或者如果紧接海岸有一系列岛屿”的特定情况下,“可采用连接各适当点的直线基线法”;对于群岛国,《公约》第47条规定,“群岛国可划定连接群岛最外缘各岛和各干礁的最外缘各点的直线群岛基线”。但从基线类型和适用对象分析,《公约》所确立的基线体系为:正常情况下适用正常基线,不排除两种特殊情况下使用直线基线(适用于特定条件)和群岛基线(适用于特定对象)。由此可以得出这样的结论,即群岛国适用群岛制度划定群岛基线,群岛国以外的其他群岛类型,则应适用一般基线规则,即正常基线和直线基线。

虽然《公约》将群岛制度的适用范围限定在群岛国,却并不意味着《公约》否定大陆国家主张将其所属洋中群岛以群岛为整体划定其直线基线,这是划界方法和划界技巧的体现。关于群岛是否构成一个法律上整体的概念,早在19世纪就已经被国际实践所提出。1853年5月16日,当时的夏威夷王国国王在中立声明中宣布:“在我们的全部管辖范围……包括所有的通道及其它们之间的岛屿,我们的中立声明应得到尊重。”随后的几年内,汤加、斐济的土著国王也发表了同样的声明。1921年10月20日关于阿德兰群岛的划界划定也将群岛及其周围水域看做是一个整体。②Lucchini and Voeckel,Le droit international de la mer,Paris:Pedone,1990,p.359.转引自张海文主编:《〈联合国海洋法公约〉释义集》,海洋出版社2006年版,第84页。古巴在1934年和1942年的国内立法中、爱尔兰在1952年关于渔业的法令中也提出了群岛构成一个法律上的整体概念。③转引自张海文主编:《〈联合国海洋法公约〉释义集》,海洋出版社2006年版,第84页。另外,国际法理论界也在20世纪提出同样的概念。智利学者阿尔瓦雷兹于1924年向国际法协会建议:群岛应当被看做是一个政治、经济上的整体,并且在划定它们领水时应被当作一个整体予以考虑,应把距离中心最远的岛屿作为基点来划定领水。随后,在国际法学会、海洋国际法编纂会议、国际法院、国际法委员会等均对群岛整体概念的发展做出努力的基础上,《公约》最终在所确立的群岛国法律制度中,明确规定了“群岛”的概念。可见,单纯从地理事实和法律的角度看,群岛作为一个法律上的整体概念在国际法理论和国家实践中已获得了普遍承认。既然群岛能构成法律上的整体的概念,那么这一概念当然也应当包括大陆国家的洋中群岛——《公约》对此没有做出结论也不意味着群岛作为法律上的整体这一具有一定普遍性意义的概念被否定,或者这一概念不适用于大陆国家的洋中群岛。

其实从广义上讲,群岛基线也属于直线基线。但在此种基线适用于群岛国的时候有各种具体要求,包括基点的选择、水陆面积比例、基线长度等——而这些限制性要求是一般直线基线所没有的。这使得群岛直线基线成为一种独立的基线。适用一般直线基线和群岛基线的法律效果也不同:适用一般直线基线所封闭起来的水域是内水,而适用群岛直线所封闭起来的水域是群岛水域。

对于如何划定大陆国家洋中群岛的基线问题,第三次海洋法会议主席阿米拉辛格(Amnesia Singer)在“海洋法中的群岛问题”中提出,可以从英国—挪威渔业案例提出某些一般性原则,以解决大洋中群岛问题。首先,经济利益对确定基线的影响,这是根据长期利用和实际需要决定的;其次,陆地与海洋的关系有助于决定是否采用直线基线;再次,直线基线的利用应当根据海岸的一般形态;最后,虽然对基线长度没有做具体规定,但其长度应当是合理的。①陈德恭著:《现代国际海洋法》,海洋出版社2009年版,第105页。

第三,对《公约》未尽事宜,应取决于由国家实践形成的一般规则或习惯。

《公约》对沿海大陆国家是否有权环绕海中群岛划出其直线基线没有作出明确的规定。《公约》的序言表明:“本公约未予规定的事项,应继续以一般国际法的规则和原则为准据。”所以确定大陆国家洋中群岛法律地位的主要依据为习惯国际法。于是,有的学者就提出:“在习惯国际法中,如果国家坚持反对环绕海中群岛划直线基线,那么沿海大陆国家的做法就不合法;而如果国家默许或明确接受这种做法,那么沿海大陆国家环绕海中群岛划直线基线就被看作与国际法一致。”而确定大陆国家洋中群岛法律地位的习惯国际法应该从国际实践中去寻找并予以证明。体现习惯国际法的国际实践是多种多样的,包括国际法院判决、国际仲裁裁决、国家单方面立法实践以及为《公约》的一些条款所确认和体现的一般法律原则等。

1975年《非正式单一协商案文》规定“群岛国部分的规定不影响大陆国家洋中群岛的法律地位”,这意味着对大陆国家洋中群岛实践的一种承认。虽然在以后的案文中这句话被删去,但并不因此影响有洋中群岛的大陆国家继续对其洋中群岛作为整体予以划界的主张。从群岛理论的发展过程分析,群岛国和拥有洋中群岛的大陆国家都主张群岛原则,只不过《公约》对群岛国的主张以条约的形式肯定下来,而大陆国家的洋中群岛基线没有像群岛国一样得到明确规定。这样,大陆国家的洋中群岛究竟适用何种基线制度主要依靠各国的实践。虽然国际实践认为划界具有国际性的一面,但不能因此作出偏颇理解而忽视沿海国在其国内法所表达的意志,只要这种做法能够得到其他国家的承认或者不强烈的反对。群岛制度确立前后,已经有大陆国家通过直线基线方法整体划定其洋中群岛的基线,并且没有受到他国的强烈反对,这便可以作为大陆国家对洋中群岛适用直线基线的先例予以借鉴。

可以说,《公约》将群岛国限制在领土全部由群岛组成的国家范围内,这是“国际政治现实的结果,并不表示此群岛(大陆国家的洋中群岛)的性质与群岛国不同。”①傅崐成著:《南(中国)海法律地位之研究》,台北:一二三资讯公司1995年版,第138页。实践中,已经有一些大陆国家为其远离大陆的群岛划定直线基线,宣布基线内水域即成为内水或领海,而不是群岛水域,例如丹麦的法罗群岛、厄瓜多尔的加拉帕戈斯群岛等(详见下节)。这些大陆国家将洋中群岛作为一个整体,划定了不同于群岛基线的直线基线。因此,可以说,《公约》规定群岛国作为一个整体划定其群岛基线,但并未排斥大陆国家同样主张对其所属洋中群岛整体划定其直线基线。

三、我国南海诸岛能否适用群岛制度

(一)大陆国家洋中群岛的实践

《公约》没有成功解决大陆国家的洋中群岛问题,争论的结果也只是将群岛国限制在领土全部由群岛组成的国家的范围内。对大陆国家所拥有的洋中群岛而言,测量领海宽度的领海基线不适用第四部分“群岛国”所确立的群岛制度,而应该适用正常基线(沿海国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线),特殊情况下适用直线基线(即如果岛屿位于环礁上,或岛屿有暗礁环列,则领海基线是沿海国官方承认的海图上以适当标记显示的礁石的向海低潮线)。但是主张对构成领土一部分的洋中群岛适用群岛原则的国家仍然坚持原来的立场,并且将这一主张付诸行动。②Hiran W.Jayewardene,The Regime of Is lnads in International law,Berlin:Springer, 1990,p.240.

在国际实践中,不少大陆国家颁布法令,在其沿海的群岛或远离海岸的群岛采用直线基线为领海基线,并将基线以内的水域视为内水,而不是群岛水域。这种立法实践应当引起我们的关注。例如,厄瓜多尔对加拉帕戈斯群岛、丹麦对法罗群岛、西班牙对加那利群岛、葡萄牙对亚速尔群岛和梅德林群岛、挪威对斯瓦尔巴德群岛等。①分别为:1971年6月28日厄瓜多尔政府发布《规定测量领海直线基线的第959-A号最高法令》、1976年12月21日丹麦颁布的《法罗群岛渔业领土第598号法令》和《关于领海划界的第599号法令》、1977年8月5日西班牙第2510号皇家敕令及1978年2月20日第15号法令、1985年11月29日葡萄牙颁布《第495/85号法令》、2002年6月1日挪威颁布《关于斯瓦尔巴德群岛周围的挪威领海界线的规定》。在这些大陆国家的洋中群岛实践中,均以国内立法的形式规定:其群岛采用直线基线制度,以直线基线方法对群岛整体划定基线,确立的直线基线系统环绕群岛外围,明确肯定基线内的水域为内水,甚至还规定了严格的内水通过制度。②由于各种原因,2003年6月27日挪威国王颁布了新的领海与毗连区法令,修正了本国的领海基线,对斯瓦尔巴德群岛不再划出直线群岛基线,而是按照海岸低潮线划出了大陆和环绕扬马延岛以及斯瓦尔巴德群岛的领海基线。

从现有资料分析,这些大陆国家对其所拥有的洋中群岛并未宣布其远离大陆的洋中群岛间的水域为群岛水域,而是通过连接群岛最外缘各岛上最外缘适当各点的直线基线方法划定领海基线,基线内的水域为内水,且这样的立法行动“明确地没有遭到其他国家的质疑。”③J.R.V.Preseott,Maritime Jurisdiction in Southeast Asia:A Commentary and Map,Research Report No.2,January 1981,East-west Environment and Policy Institute,Printed in USA,p.3.转引自张海文:《适用于南海诸岛的法律制度》,北京大学法律系博士论文, 1995年,第13～14页。虽然这些国家在群岛问题上的实践尚不足以构成“一般国际法的规则和原则”,但至少可以认为这几个国家的实践代表了大陆国家洋中群岛划定领海基线的一种趋势和方向。从群岛原则的发展过程来看,群岛国各项制度就是以大量的国家实践为推动力而形成的。因此,要使大陆国家的洋中群岛基线制度在各国实践中真正建立起来,还需要大陆国家和国际社会的长期努力。然而无论如何,这些先例对我国而言可资借鉴,我国也可采用类似的方法——“只用直线基线来围绕南海诸岛的一系列岛群,不宣布为群岛基线,基线内水域为内水。”④赵理海著:《海洋法问题研究》,北京大学出版社1996年版,第32～33页。

(二)我国对南海诸岛的规定和实践

南海是一个半封闭海。南海诸岛就分布在这片海域中,东起东经117°45′的黄岩岛,西至109°55′的万安滩,南迄北纬4°附近的曾母暗沙,北到北纬21°8′的北卫滩,东西相距900多公里,南北长达1800多公里。⑤林金枝著:《祖国的南疆——南海诸岛》,上海人民出版社1998年版,第1页。

南海诸岛按照地理位置分为四大群岛:东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛。南海诸岛多由小岛、沙洲、暗礁、暗沙组成,岛屿和水域中特产丰富,具有极高的经济价值,在海上交通和战略上更具有举足轻重的地位。

1、我国关于南海诸岛地位的法律规定

我国是否能够将直线基线方法适用于划定南沙群岛的领海?南沙群岛附近海域在国际法上享有什么样的法律地位?对于这些问题,应从我国的海洋法律政策和实践中寻找答案。

1958年9月4日《中华人民共和国政府关于领海的声明》宣布:“(一)中华人民共和国的领海宽度为十二海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土,包括中国大陆及其沿海岛屿,和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”①《中华人民共和国海洋法规选编》,北京:海洋出版社1998年版,第1页。中国大陆的基线规则为“中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线,从基线向外延伸十二海里的水域是中国的领海”,同时该声明规定的基线规则“同样适用于……东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”

需要注意的是,我国领海声明只规定直线基线适用于南海四群岛,对各群岛直线基线如何划定没有具体解释,是以每个群岛为整体,连接各岛礁外缘适当基点划定统一的领海?还是群岛中各岛单独划定各自的领海?我国发表领海声明之后,没有通过立法形式对领海内的法律制度作出全面规定,也未公布领海基点基线。

单从我国的领海声明中并不能判断出南海四群岛如何划定领海基线,但是在1973年7月14日海底委员会上我国提出《关于国家管辖范围内海域的工作文件》,其中第一条第(六)款规定:“岛屿相互距离较近的群岛或列岛,可视为一个整体,划定领海范围。”②参阅《中国递交的关于国家管辖范围内海域的工作文件》第一条第6款,载于U.N.Doc. A.AC.138/SC.Ⅱ/L.34,第2页。由此可以看出我国对群岛制度的态度,即对于南海四群岛我国主张应将各群岛视为整体,用直线基线划定统一的领海范围。

1992年2月25日《中华人民共和国领海及毗连区法》第二条规定“中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括的鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿”,并原则性地规定了基线规则,“领海的宽度从领海基线量起为十二海里”、“领海基线采用直线基线法划定,由各相邻基点之间的直线基线组成”、“领海基线向陆地一侧的水域为中华人民共和国内水”。

随后,在1996年5月15日,我国发表《中国政府关于领海基线的声明》,公布了大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线。

2、我国对南海诸岛的实践与建议

根据学者观点,“中国不是群岛国,因此不能划定群岛基线。中国可以成功地对南中国海的一些或全部岛屿(例如南沙群岛)建立正常基线和直线基线”。③袁古洁著:《国际海洋划界的理论与实践》,法律出版社2001年版,第238～240页。从我国现有立法实践来看,我国并没有适用群岛制度对南海各群岛划界,而是主张将东沙、西沙、中沙、南沙群岛分别作为一个整体适用直线领海基线制度的。考虑到南海四群岛的不同自然地理情况,对各群岛基点基线的选划亦应分别处理:

西沙群岛是南海诸岛中露出海面的陆地最多的一群,计有22个岛、7沙洲,总面积8平方公里,西沙群岛按其地理分布形势又可分为宣德群岛和永乐群岛这两组群岛,因而有的学者甚至主张该两组群岛应分别划定领海。①邹克渊:《中华人民共和国海洋法实践》,载于《北京大学研究生学刊》1987年第3期,第76页。但由于此两组群岛在地理上关系紧密,又对我国的安全和经济利益十分重要,所以我国将西沙群岛作为一个整体划定领海范围。1996年5月15日我国政府发表了《中国政府关于领海基线的声明》,正式公布了大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线。其中,西沙群岛的领海基线采用直线基线,选取了西沙群岛中8个岛礁上的28个基点,通过顺次连接各基点的方法划定西沙群岛的直线基线,并宣布基线内的水域为中国的内水——换而言之,西沙群岛基线向内的水域适用内水制度而非群岛水域。另外,《中国政府关于领海基线的声明》规定“中华人民共和国政府将再行宣布中华人民共和国其余领海基线”,目前,单就南海诸岛而言,尚未公布除西沙群岛以外的其他群岛的基点和基线。

东沙群岛主要由一岛(东沙岛)一礁(东沙礁)两滩(北卫滩和南卫滩)组成。其中,东沙岛是东沙群岛中唯一露出水面的珊瑚岛,符合“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”的要求,而东沙礁是低潮时部分礁环露出海面的暗礁,南卫滩、北卫滩常年隐没于海面以下,这种一岛一礁两滩的结构从地理要素分析难认定为真正的群岛。

中沙群岛的主体是位于海平面以下的中沙大环礁,属于群礁而非群岛,习惯上将距中沙群岛东南160海里的黄岩岛纳入中沙群岛的范围。同东沙群岛一样,中沙群岛一个岛屿和暗沙、暗滩的这种自然地形也很难构成《公约》46条所称的群岛实体,很难对整个群岛适用直线基线制度,但黄岩岛和东沙岛可以单独适用直线领海基线。

南沙群岛岛屿众多,且多为小岛,情况复杂:如将南沙群岛视为一个整体,适用直线领海基线主张的领海范围过大,不易实现;将各群礁单独作为整体分别划定基线,将使基点的选择非常困难。相对而言对上述两种方法的折中会显得较为合理,即对南沙各群礁分别处理,在地理上位置接近、能作为整体处理的群礁就作为一个整体划定直线基线,不适合作为整体处理的群礁中的岛屿或较大的岛屿单独划定基线,较为孤立的岛礁可以依其自然条件来决定是否可以产生处领海和毗连区之外的海洋区域。

无论如何,通过研究群岛制度来分析大陆国家能否适用群岛制度解决其洋中群岛基线问题,以正确划定我国在南海的直线基线,其最终目的是在符合《公约》的基础上最大限度地维护我国的权益。当然,这仍然需要以解决同周边国家岛屿问题的争端为前提。

(责任编辑:强之恒)

*姜丽,中国政法大学学士,国家海洋信息中心助理研究员。电子邮箱:rainbow_jiangli@ yahoo.com.cn.

** 张洁,国家海洋信息中心工程师。