完善矿业权行政法保护的建议

张 文

(中国地质大学地球科学与资源学院,北京市海淀区,100083)

★经济管理 ★

完善矿业权行政法保护的建议

张 文

(中国地质大学地球科学与资源学院,北京市海淀区,100083)

认为矿业权的行政法保护对维护矿业权人的合法权益不可或缺,它构成了我国对矿业权保护制度的一部分。对我国矿业权的行政法保护现状进行了研究和探讨,并针对其不足提出了具体建议。

用益物权 矿业权 行政法保护

AbstractAdministrative protection of mining rights,which constitutes a vital part of mining right protection system in China,is indispensable to the safeguard of legal interests of mining rights owner.This paper conducts research and makes analysis on the current situation of administrative protection of mining rights in China,and puts forward several suggestions addressed to offset its inefficiencies.

Key wordsusufructuary rights,mining rights,administrative protection

1 矿业权的性质

1.1 矿业权的概念

我国法律未对矿业权作出明确定义,有学者认为,所谓矿业权,是指“自然人、法人或其他组织依法享有的,在特定的区域和期限内对矿产资源进行勘查、开采,并排除他人干涉的权利”。

一般的理解认为,矿业权包括探矿权和采矿权,我国立法也采用了这一观点。《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定:“探矿权、采矿权为财产权,统称为矿业权。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条进一步对探矿权和采矿权分别给予了定义,根据该条的规定,探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利;采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。

因此,我国法律对矿业权的定义更侧重对相关权利的范围和内容进行界定,并没有全面揭示矿业权的本质特征。如果要完整理解矿业权的法律意义,需要对整个矿业权法律体系有全面准确的把握,这是由立法技术本身的特点所决定的。与法律定义相对的是,学者的定义全面阐述了矿业权的特征,比较而言更具概括性。

1.2 矿业权是物权

物权,是指权利人在法定的范围内直接支配一定的物,并享有排斥他人干涉的权利。矿业权具备物权的3个基本特点。

(1)矿业权的客体为特定的“物”。有学者认为,矿业权的客体是地下构成物,崔建远教授即认为,“矿业权的客体,是一定的矿区或者工作区内的地下土壤和其中所赋存的矿产资源”。本文亦赞同这一观点。

(2)对于作为矿业权客体的矿产资源,矿业权人在法定的范围内拥有直接管理和支配的权利。

(3)对于作为矿业权客体的矿产资源,矿业权人拥有排他的权利。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第九条明确规定,“禁止任何单位和个人进入他人依法取得探矿权的勘查作业区内进行勘查或者采矿活动。”《中华人民共和国矿产资源法》第十九条规定,“禁止任何单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿。”

综上所述,基于以上3个特点,一般的观点认为矿业权属于物权。

1.3 矿业权是用益物权

物权分为所有权和他物权,他物权则包括用益物权和担保物权。我国法律规定,国家拥有矿产资源的所有权,因此,矿业权不是所有权。

所谓用益物权,是在他人之物上形成的,以占有、使用和收益为内容的他物权;所谓担保物权,是以确保债务的清偿为目的,于债务人或第三人所有的物或者权利上所设定,以取得担保作用的一种定限物权。大多数学者认为,矿业权属于用益物权,因为矿业权人依法拥有占有、使用和收益的权利,具备用益物权的明显特征。2007年开始实施的《物权法》从立法上进一步明确了矿业权的用益物权性质。

2 我国矿业权的行政法保护体系

虽然矿业权作为用益物权属于私权范畴,但其在取得方式、履行义务、保护措施等方面具有较强的公法特征,使矿业权具有明显的公法色彩。因此,矿业法较多地体现出对矿业权及矿业权人的管理。但另一方面,矿业法也体现出对相关利益的调整及对矿业权和矿业权人的保护。

我国矿业权的行政法保护体系,是以矿业法的行政管理规定为主体,其它行政法相关规定为补充的整套法律保护制度。行政法保护制度与其它法律保护制度相辅相成,共同维护矿业权人的合法权益。虽然行政法保护不是矿业权保护的主要内容,但它有具有其它法律保护无法替代的作用,矿业权的保护离不开行政法。

行政法调整的是行政机关及行政相对人的关系,矿业权人在行政法关系中的地位是行政相对人。行政法对矿业权的保护分为积极保护和消极保护两个方面。积极保护,是指行政机关履行相应的行政职责才能实现的保护;消极保护,是指行政机关履行不作为的义务,不侵犯矿业权人的合法权益。

2.1 行政法对矿业权的积极保护

(1)矿业权人享有受行政机关保护的权利。我国法律明确规定,矿业权不受侵害。《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定:“国家保护探矿权和采矿权不受侵犯,保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”对侵害矿业权人合法权益的违法行为,行政机关有义务予以制止,以保护受害人的合法权益。

《矿产资源勘查区块登记管理办法》第九条和《中华人民共和国矿产资源法》第十九条分别对探矿权和采矿权不受侵犯进一步做出了具体规定。

(2)矿业权人的合法权益受到侵害后,享有行政机关予以处理的权利。侵害矿业权未达到犯罪程度的,行政机关有权依法做出行政处罚。我国法律对侵害矿业权的行政处罚做出了明确规定。《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定:“单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的,依照前款规定处罚。”《中华人民共和国矿产资源法》第四十一条规定:“盗窃、抢夺矿山企业和勘查单位的矿产品和其他财物的,破坏采矿、勘查设施的,扰乱矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序的,分别依照刑法有关规定追究刑事责任;情节显著轻微的,依照治安管理处罚条例有关规定予以处罚。”

(3)矿业权人在涉及某些矿业权争议或矿业权权属不清的情形时,行政机关有义务依法进行裁决。《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》均对此有具体规定。

2.2 行政法对矿业权的消极保护

行政法对矿业权的消极保护,主要体现在防范行政权力对矿业权人合法权益的侵害 (如不依法予以审批、不按规定发证,及其它侵犯矿业权人合法权益的情形),以及对相关责任人员的处理。

《矿业权出让转让管理暂行规定》第六十四条规定:“登记管理机关违反本规定发证或审批的,应及时纠正;对当事人造成损失的,应依据有关法律规定给予赔偿”。《矿业权出让转让管理暂行规定》第六十五条规定:“登记管理机关工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分”。

3 行政法保护的救济手段

3.1 行政法对矿业权的积极保护

有学者认为,“政府有义务对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事争议进行裁决,如对权属纠纷的裁决、对侵权纠纷的裁决和对损害赔偿纠纷的裁决等。通过公开、公平、公正的裁决,有效地解决当事人之间的民事纠纷,及时保护当事人的财产权益”。矿业权人享有行政法对其权益进行积极保护的权力,可以通过请求行政机关对权属纠纷的裁决、对侵权纠纷的裁决和对损害赔偿纠纷的裁决来实现。

我国矿业法对涉及探矿权的权属纠纷作出了明确规定。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第九条规定:“探矿权人与采矿权人对勘查作业区范围和矿区范围发生争议的,由当事人协商解决;协商不成的,由发证的登记管理机关中级别高的登记管理机关裁决”。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二十三条规定:“探矿权人之间对勘查范围发生争议时,由当事人协商解决;协商不成的,由勘查作业区所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门裁决;跨省、自治区、直辖市的勘查范围有争议,当事人协商不成的,由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决;协商不成的,由国务院地质矿产主管部门裁决。特定矿种的勘查范围争议,当事人协商不成的,由国务院授权的有关主管部门裁决。”

我国矿业法对涉及采矿权的权属纠纷也做出了具体规定。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十六条规定:“采矿权人之间对矿区范围发生争议时,由当事人协商解决;协商不成的,由矿产资源所在地的县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理;跨省、自治区、直辖市的矿区范围争议,当事人协商不成的,由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决;协商不成的,由国务院地质矿产主管部门提出处理意见,报国务院决定。”

3.2 行政法对矿业权的消极保护

行政法对矿业权的消极保护主要体现在几个方面。

(1)矿业权人对行政行为不服的,可以依法申请复议,也可以依法直接向人民法院起诉。《中华人民共和国矿产资源法》第四十六条规定:“当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议,也可以依法直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条进一步规定:“设区的市人民政府、自治州人民政府和县级人民政府及其负责管理矿产资源的部门,依法对本级人民政府批准开办的国有矿山企业和本行政区域内的集体所有制矿山企业、私营矿山企业、个体采矿者以及在本行政区域内从事勘查施工的单位和个人进行监督管理,依法保护探矿权人、采矿权人的合法权益。上级地质矿产主管部门有权对下级地质矿产主管部门违法的或者不适当的矿产资源勘查、开采管理行政行为予以改变或者撤销”。

(2)行政法对行政机关工作人员的违法行为的处罚做出了明确规定。《探矿权采矿权转让管理办法》第十六条规定,审批管理机关工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。《矿产资源开采登记管理办法》第二十五条规定,登记管理机关工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

(3)给矿业权人造成损失的,依法予以赔偿或补偿。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十一条规定,国家设立国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区时,对应当撤出的原采矿权人,国家按照有关规定给予合理补偿。

4 完善矿业权行政法保护的建议

4.1 加强对国有企业矿业权和非国有企业矿业权的平等行政法保护

现行矿业权的行政法保护较多强调对国有矿业权的保护,而我国《物权法》第三条明确规定:“国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”,国有企业矿业权和非国有企业矿业权均属于物权,在法律上应享有同等的地位。

非国有企业矿业权享有与国有企业矿业权同等程度的保护,有利于发展有中国特色的社会主义市场经济。

4.2 建立行政执法的有效沟通平台

应建设行政执法的沟通平台,了解并听取作为行政相对人的矿业权人的意见。正当行政程序的最低限度应当包括公正是否作为义务、当事人是否告知、是否给予当事人表达意见的机会、是否履行了说明理由这4项。对矿业权的行政执法也同样如此。

目前行政执法的一个重要问题在于,听证程序不完善,虽然行政法规定了听证程序,但听证程序并不是矿业法规定的必经程序甚至是可选程序。加强矿业权的行政法保护需要加强沟通平台的建设并完善听证程序,这样矿业权人的合理意见能够及时反馈到行政机关,可以避免或减少不当行政执法所造成的损失。

4.3 理顺民法保护和行政法保护的关系

明确民法保护与行政法保护的范围及界线,在应适用民法保护的领域避免行政机关的不当干涉。

着重防范行政机关未经合法程序对矿业权的剥夺,用民法制度规范矿业权的消灭。根据我国现行法律,国家才是矿产资源的所有权人,如果矿业权人并非没有按照法律规定履行应尽义务,行政机关就没有随意吊销许可证、取消矿业权的权力。矿业权的消灭应当尽量使用民法制度来规范。

4.4 体现可持续发展与循环经济的理念

进入21世纪以来,可持续发展已成为各国自然资源产权制度构建的基本原则。矿业权涉及到自然资源的开发与利用,对自然环境有较大的影响,也需要体现可持续发展与循环经济的理念。目前的矿业权立法在这些方面重视不足,建议加强相应立法,以可持续发展与循环经济的理念规范矿业产业的健康发展,完善矿业权的保护制度。

[1]李建忠,任生林,赵斌编.矿业权理论与审判实务研究 [M].太原:山西经济出版社,2008

[2]王利民.民法 [M].北京:中国人民大学出版社, 2002

[3]崔建远.准物权研究 [M].北京:法律出版社,2003 [4]朱岩,高圣平,陈鑫.中国物权法评注 [M].北京:北京大学出版社,2007

[5]王仰文.私有财产权的行政法保护研究 [M].北京:人民出版社,2009

[6]中国法学会行政法学研究会编.财产权与行政法保护[M].武汉:武汉大学出版社,2008

[7]黄学贤编著.中国行政程序法德理论与实践——专题研究述评 [M].北京:北京政法大学出版社,2007

[8]刘灿等.我国自然资源产权制度构建研究 [M].成都:西南财经大学出版社,2009

(责任编辑 张大鹏)

Suggestion on the administrative protection of mining rights

Zhang Wen
(School of Earth Sciences and Resources,China University of Geosciences,Haidian District,Beijing 100083,China)

F426.1

B

张文 (1974-),男,中国地质大学 (北京)博士研究生,主要从事资源产业经济及相关经济法律制度研究。