我国包装废物回收体系研究

周炳炎，于泓锦，鞠红岩

（1.中国环境科学研究院，北京100012；2.环境保护部固体废物管理中心，北京100029）

我国包装废物回收体系研究

周炳炎1，于泓锦1，鞠红岩2

（1.中国环境科学研究院，北京100012；2.环境保护部固体废物管理中心，北京100029）

包装废物作为再生资源的重要一类，其回收体系融入在整个再生资源回收体系之中，与再生资源回收体系难以割裂，没有完全独立的包装废物回收系统。总结了我国包装废物回收体系的发展阶段，从目前看，其回收体系仍处于调整和规范发展阶段，并且还将维持较长时间；从不同角度归纳出包装废物的各种回收模式及相应特点；阐述了目前我国各种包装废物回收体系存在的合理性，与现阶段我国国情相符合；最后分析了包装废物回收体系中存在的主要问题，并提出相应的解决对策。

再生资源；包装废物；回收模式；回收体系

1 再生资源回收体系的发展阶段

过去废旧物资或废品的概念演变成现在的再生资源概念，包装废物作为再生资源的重要一类，其回收体系是融入在整个再生资源回收体系之中，再生资源回收体系发展大概经历了3个阶段。

首先是改革开放前的计划经济时代。改革开放前，我国生产企业较少，物质资源匮乏，商品社会远没有现在发达、生活水平不高，生活垃圾中可回收的资源总量不多，凡是能用的废品基本不会直接进入生活垃圾中，典型的废旧物资有废铜烂铁、废鞋底、废棉布（纱）、废玻璃等。虽然过去的物资回收体系比较简单，但比现在的回收体系要健全和实用，废旧物资回收种类比现在要多，从20世纪七、八十年代的700多种减少至现在的400多种[1]，废旧物资回收系统是依托政府的行政行为建立和支撑的。

第二是计划经济体制转型阶段。改革开放后，我国经济发展进入体制转型阶段，由计划经济逐步向市场经济过渡。一方面改革换来了生机和效益提高，老百姓的生活水平逐步提高，生活垃圾以及日常生活中可回收利用的废旧资源多了起来，一部分可回收利用的资源进入垃圾中，一部分没有进入垃圾中便直接回收。另一方面经济发展增长迅速，出现了资源需求大量增长趋势，带动了城乡以及企业的废旧物资回收。原来由政府主导的回收方式难以适应社会变革的需要，传统的国营回收企业纷纷解散，各种形式的回收主体和资本纷纷登场，出现了大量个体人员、回收公司等，回收体系和体制变得更加庞大、复杂，管理主体和回收业者多而杂，长时期处于一种混沌发展状态。

第三是市场经济体制下回收体系调整和规范发展阶段。我国现有废旧物资回收体系还处于调整和规范发展阶段，现有法规并未得到很好的执行，回收依托企业需要而存在。目前再生资源回收市场参与对象多且复杂[2，3]，既有依托生活垃圾清运收集体系建立的回收渠道，也有商业部门和供销部门的物资回收体系，还有大量的个体废旧物资回收公司，以及再生资源利用企业参与建立的回收体系。再生资源产业回收体系的市场化应是政府控制的有限竞争，政府必须积极参与，在市场准入、市场容量等方面实施有效调控[4]。市场因素和政府规划与监管需要有效结合起来，政府在理顺回收机制和指导建立规范体系上仍要处于主导地位。从目前看，再生资源回收体系仍处于调整和规范发展阶段，并且还将维持较长时间。

2 包装废物回收体系模式

虽然包装废物回收体系不可能完全独立于再生资源回收体系之外，但包装废物回收体系仍具有一些特点。下面是从不同角度归纳出的包装废物回收模式，各种回收模式相互之间存在交叉。

2.1 生活垃圾回收体系为主的回收模式

对于主要来自居民生活消费后的包装废物，尤其是大量进入生活垃圾回收处理系统的包装物，依托生活垃圾回收体系进行回收具有优势，这种回收模式在我国具有较好的基础和广阔的市场，是一种传统的回收模式，包含各类包装废物，其来源具有相对稳定和可控的特点，但从垃圾中回收的包装物污染严重，在城市的生活垃圾收集点、收集站、中转站、填埋场、焚烧厂，都可看到不怕苦、脏、累的进城务工人员，从垃圾中回收废物的现象，各种有价值的玻璃瓶、塑料袋、纸箱纸盒、金属罐、塑料瓶等都可得到回收，也就是所谓的“靠垃圾吃垃圾”，回收人员基本上是依赖于垃圾清运体系有组织的人员。在宣传不够和回收意识不强的情况下，居民消费后的包装物首先装入家庭垃圾袋中，随后将其扔进小区垃圾桶或垃圾箱中，如果没有捡拾人员翻检，便自然进入生活垃圾清运系统中。

2.2 居民社区和其他社会回收为主的回收模式

包装废物的居民社区回收在我国是另一类主要回收模式，和前者的区别在于包装废物产生后不直接进入生活垃圾中，而是通过社区的各个参与者进行回收。社区回收是包装废物回收体系的前端，具有以下特点：（1）各回收主体相对容易进入，导致社区回收体系中参与者较多，如固定或半固定回收者、流动个体回收者、专业回收者、居民、居委会、物业公司等。（2）社区回收经营比较分散，回收规模小，居民可以通过出售废物取得经济收入，且这种交易行为占据主导地位。社区回收具有为居民服务的性质，因而，在社区建设规划中应该将社区回收纳入到居民的服务项目中。（3）社区回收基本上属于劳动力密集型行业，从业者社会地位不高，以外来进城务工人员为主。（4）社区回收具有分散、非标准化、非流程化特点，对制定政策提出了特殊要求，如流动回收缩短了居民和回收地之间的距离，极大地方便了居民，制定政策时就不能搞一刀切的取缔措施。

除了居民社区外，学校、机关、企事业单位、写字楼、车站、公园、景点等社会单位都产生包装废物。回收人员包括固定回收人员（如保洁员、承包人员）和流动回收人员（如蹬板车的人员）；类别也包括各类包装废物，如生活垃圾中很少见的纸箱、聚丙烯（PP）塑料编织袋、大包装纸袋、金属饮料罐等，大部分是通过社会回收模式进行回收的。

2.3 工业包装回收模式

工业生产中很多原辅材料、产品都要进行包装，生产环节不可避免地产生大量的包装废物，这类工业包装废物或工业产品包装废物一般不会流向最终的消费者，也不会流向环境中。一是作为包装物重复使用，二是作为再生原料重新进入生产过程，一般会有固定的回收渠道。如包装容器生产中的边角废料就是非常好的再生原料，会被直接送到专业生产厂家利用；大型的周转桶和周转箱，会多次重复使用；工厂废弃的金属桶会进入废金属回收市场，最终回炉冶炼。

2.4 再生利用企业为主的回收模式

这种回收模式实际上是以再生利用企业为主要推动力建立的包装废物回收体系，企业参与回收体系建设，在回收体系中起到关键作用。因为再生利用企业不可能直接面对广大分散的回收体系前端，所以，这种模式并不是由企业建立完全独立的回收体系。主要适应于以下情况，一是新包装废物种类回收体系的建立初期，再生利用企业要花功夫去培育和开拓市场，如我国纸塑铝复合包装回收开始依赖的是复合包装分离企业的大量投入和艰苦创业过程，建立起初步的回收体系需要3～4年的时间；二是在再生利用或回收市场比较薄弱的地方投资建设利用企业的情况，在一定的区域范围内，如果没有相应的包装废物再生利用企业，那么，这类废物就很难得到好的回收效果，当有企业进入时，往往要在回收体系上去打开局面；三是当再生利用企业要做强做大时，必然要占领更大的回收市场，需要更多的回收商的支持，为了保证稳定的原材料供应，要与对手竞争，这时再生利用企业会参与回收体系的建设，或者扶持一些中间回收商。

2.5 商品流通领域为主的回收模式

这种回收模式主要是商品的包装物在流通销售环节得到回收，有两种典型情形，一是很多二类包装（二类包装是用来装数个一类包装的包装；一类包装是直接与产品接触的包装，是消费者带回家的包装[5]）产生于销售环节，这部分包装相对比较集中而且比较干净，由商场、商店直接负责回收；二是销售环节采取一些经济、鼓励措施，回收消费者消费商品后的包装，如通过收取押金回收啤酒瓶。

2.6 生产者责任延伸制度下责任方为主的回收模式

法律强调生产者有责任回收包装废物，但一般生产者很难直接面对产品消费的分散市场，不可能直接建立回收体系，但可以通过授权委托中间机构或第三方机构代为履行回收责任。这种回收模式的好处是生产者既履行了法律回收责任，又没有陷于自建回收体系的烦恼中。中间机构也只是起到联系生产者、基础回收网点、再生利用企业的纽带作用，本身需要获得政府主管部门的授权才行。目前这种回收模式在我国还处于初级阶段，经验不多，在广大包装生产企业和包装使用企业不具备推行的条件。如利乐中国公司支持建立的牛奶复合包装回收体系，虽然体现了生产者责任延伸制度，但更多的是出于企业的一种自觉社会责任行动。

2.7 专业化回收体系为主的回收模式

有组织的专业化回收公司是包装废物回收体系的中坚力量，是构成回收体系的关键层次和节点。分散的个体回收者回收的包装废物几乎不能直接送到再生利用企业，大多会卖给回收公司，由公司卖给再生利用企业或者送到再生资源交易市场或集散市场，最终流向再生企业。从组织管理来说全国供销合作社系统的回收网络是一支非常重要的力量，还有物资系统的回收网络，当然还有其他行业协会或联合组织联络的各类回收公司。有实力的专业化回收公司会通过建立一些回收连锁经营新形式来扩展回收业务范围。

2.8 规模化、集约化发展回收模式

对于一些量大面广的通用包装废物，在分散回收、小规模回收发展到一定阶段后，会逐步形成一些影响区域产业发展的集散市场、交易市场，在我国有很多地方建立了专业化的或综合的再生资源集散市场，带动了当地该类废物再生利用产业的发展。例如再生塑料，其在我国中东部地区形成了以中心城市为依托的大量加工、交易集散地。在《商务部关于加快再生资源回收体系建设指导意见》及《试点城市再生资源回收站（点）建设规范》中，强调建立“集散市场为核心”的回收体系。这表明规模化、集约化回收模式是今后我国包装废物回收体系建设的重点方向，而且是建立在扶持规模化的再生利用企业基础之上。

3 包装废物回收体系的合理性

目前我国包装废物和再生资源回收体系较为复杂，是随着经济体制改革和行政体制改革逐渐形成，具有合理性，体现在以下方面。

首先，包装废物的产生过程不同，不同产生源头介入的回收主体不同，从而形成了不同的回收渠道。如从生活垃圾中回收各类包装废物和从工业企业回收包装废物管理主体和回收路径是不同的，前者依赖的主要是城市生活垃圾清运系统，非垃圾清运相关的人员很难进入；而后者产生的包装废物不会混入到生活垃圾中，有的当成原料直接利用，有的进入再生利用企业或集散交易市场，一般回收者不易进入。包装废物产生源头的所有者意识到包装废物是一种有价值的资源时，不同回收主体介入便形成了不同的回收渠道，这种不同回收渠道或体系并不是突然形成的，是长时间内逐渐建立起来的。

第二，经济体制改革，导致国营回收公司纷纷解体，民营公司和个体回收人员大量进入，这种状况是市场经济发展的产物，不可阻止、逆转。尤其是回收行业的基础——个体回收人员，具有低成本、低技能、流动快的特点，促使大量农村劳动力进城从事废旧物资回收工作。调查显示，北京从事回收工作的人员绝大多数来自河南，然后是山东、安徽和河北。在新旧体制长期的交替转换过程中，形成了大量依靠进城务工人员组成的回收基础和多样化的回收渠道，这也是一个必然的现象和过程，体现了现阶段劳动力优势的基本国情。

第三，再生资源回收体系建设过程中和回收过程中监督管理职责不清、监管缺位、监管滞后、多次反复的现象，一定程度上放松了对再生资源回收体系的管理，网点布局不合理，进入门槛低，使包装废物回收自发形成、过于依赖市场调节，无序竞争、自由发展一定程度上促使形成多样化的回收渠道。目前，各级政府管理部门逐步整顿和规范回收体系、回收市场，在整顿和规范过程中扶持一些有实力的企业或企业集团也是必然选择。

第四，经济发展导致商品社会形成，商品包装空前发展，产生了各种各样的包装材料和包装废物；消费方式改变导致居民的商品消费量大增，可回收的资源急剧增加，进入生活垃圾和环境中的包装废物也相应地增加；城市化扩张和企业重新布局，打乱了传统的回收网点布局，需要建立新的回收体系。20世纪90年代以来随着北京城市建设的加快，原有许多国营定点社区收购网点和小型集散场地因拆迁而消亡，拆一个取消一个，拆一片取消一片，而新的网点并没有建设起来，使国有再生资源回收体系日益萎缩[6]，其他地方情况也类似。这些因素促使形成了包装废物回收产业的庞大体系，这个体系面对社会的各个角落，难以由一个组织和渠道来构建和完成使命。

第五，现代产业要体现高技术、高效率、节能环保、有竞争力的特点，要向规模化、集约化、高技术化方向发展，要求包装废物回收保证质量和规模，从而需要一批有实力、上规模、信誉好的回收公司或集散市场跟进，形成回收体系中的龙头企业，大企业和集散市场是在整合资源过程中逐步形成的，也是政府部门扶持的重点环节。

4 包装废物回收体系存在的主要问题

4.1 街道、社区、公共场所回收网点设置不规范、不配套

居民小区和街道是包装废物来源的重要途径，要将分散产生的包装废物集中起来回收，必须要建立方便居民交投的回收网点。调查发现，城市居民区往往会有回收人员收集各类再生资源，有些是固定的回收站点，但设置并不规范，也有很多没有固定的回收站点，靠流动回收人员来收集，这种状况对居民和产生包装废物的人来说并不方便交投。有回收人员时，居民可以卖给或交给回收人员，即便投入垃圾桶中，回收人员也可翻捡垃圾中的有用物；如果没有回收人员，由于没有分类投放设施，很多情况下居民只能将可回收废物和垃圾混在一起投入垃圾桶中，直接被清运处理。这也是我国城市垃圾中可回收资源较多，以及填埋场、垃圾收集站有大量人员分拣各类废物资源的原因之一。

而在公共场所虽然可以看到一些回收桶、箱之类的设施，但往往是和不可再生利用的垃圾收集设施设在一起，并没有起到分类回收的作用。

4.2 基层回收人员素质良莠不齐

包装废物，乃至再生资源的回收在我国注定会形成一支庞大的回收大军。根据对北京市居民小区的调查，每500～600人消费产生的再生资源就可长期保证1个人进行回收，按此推算，2006年我国城镇回收体系最前端的回收人数可达110～130万人，加上相关的保洁回收人员和回收公司，总人数更多。这些人基本上都来自农村，除了固定回收人员外，很多属于流动回收人员。基层回收人员的素质良莠不齐，不可能承担更多的社会责任和环保责任，他们的主要目的是解决自身和全家的生计问题，在回收时多为选择性回收，即哪种物质经济利益高就回收哪种，提高他们的分类回收意识和社会责任感非常重要。

4.3 回收公司规模小、不规范

回收公司在整个回收体系中的作用非常重要，没有他们就没有再生资源的回收体系。但现阶段我国各地很多从事再生资源回收的企业存在一些问题，如管理的规范化、制度化程度低，利大大干，微利少干，无利不干，使大量的再生资源没有得到很好的回收和利用，一些收购业主为了取得高额利润，甚至收赃和收购违禁物品；无证经营现象严重，某市从事废旧物品经营者2 000多家，但在工商局登记注册的仅1 000多家，一半左右为无证经营户；小的回收企业过多，容易导致回收链过长，层次过多，利润下降；企业缺乏实力，没有回收分类分选加工打包能力，缺乏系统管理，造成回收物质量差，含杂质多，增加后续再生利用成本。

4.4 盲目发展包装废物回收集散市场

10多年来，全国各地出现了一些有特色的集散和交易市场。废金属回收有河北保定、浙江永康、湖南汨罗、河南长葛和山东临沂等交易市场，以回收国内产生的各类废旧物资为主营业务，进行简单的拆解和分类后即出售；废塑料有浙江慈溪、广东顺德、河北文安、山东莱州等地形成的集散和加工中心。但是，有些种类的包装废物是不适宜进入再生资源集散交易市场的。如回收量小、价值不高的废塑料进入集散交易市场，不如直接由回收商送交再生利用企业；废复合包装、废玻璃瓶都是量小、价值低，也不适合进入再生资源集散交易市场等。从目前全国建立各种包装废物集散交易市场的情况来看，存在着一定的盲目性，有的地方造成有场无市或市场寿命很短的情况。

4.5 农村回收体系薄弱

随着农村经济的发展以及农村商品消费水平的提高，广大农村地区的包装废物的产生量不断增加，包装废物成为农村环境污染的重要因素。由于没有建立相应的回收体系，小的乡镇、集镇都可看到随意堆放的生活垃圾，含有大量的塑料废物，多以露天焚烧的方式进行处理。

5 对策措施

5.1 规范管理

混合投放、混合处理是当前包装废物产生源的一大特点。基层回收网点的设置不规范、居民交投不方便，是影响回收效果的主要问题，解决办法为：一是在城市规划和建设时或者在居民区规划和建设时就应该考虑到方便居民交投回收的再生资源的站点，规划时预留出空间，建设时建设必要的分类投放设施；二是街道或居委会应将再生资源回收管理纳入工作职责范围，合理设置回收网点，配备管理人员；三是各企事业单位也要积极建设再生资源回收网点设施，并加强分类回收；四是政府部门对回收设施建设可以规定得更细更具体一些。

5.2 加强培训和指导

解决基层回收人员素质问题，要靠政府的长期宣传，形成一种全社会重视资源节约和回收的意识，要将这种意识落实到每个社区、街道和单位；回收商直接收购最前端回收人员的回收资源，应该担负对这些人员的分类收集的指导责任，并不断扩大回收废物的种类。

5.3 发展龙头企业

从政府监管和支持角度，不可能直接面对广大的分散回收人员和大量的小回收商，而只能面对规范化的回收企业，企业规模越大、实力越强，越有利于政府的监管，就越能得到政府的支持；回收企业实力强大，也有利于保证包装废物的回收品质。因此，发展规模化、规范化的回收企业是促进回收体系建设的必由之路。在构建回收体系时应该全面覆盖所回收的责任区域，基层回收站点的设置不能只挑有“油水”的地方，应该与政府监管部门的要求和监督措施相配合，给企业以压力。

5.4 规范回收市场发展

过去形成的一些再生资源集散交易市场，具有如下特点：一是市场形成具有自发性；二是很多回收原料来自境外，即进口可用作原料的废物；三是回收原料质量和价值相对较高；四是当地再生利用产业发达；五是多集中在经济发达而又资源缺少的地区等。针对国内产生的包装废物而言，不能盲目鼓励建立或进入政府规定的集散交易市场，应该根据包装废物种类的特点和各地的具体条件，选择适合的规范化、规模化发展模式。

5.5 正确看待再生利用

在合理规划再生利用产业的同时，发展和扶持规模化、技术先进的再生利用企业是保证包装废物回收体系稳定运行的关键所在。但包装废物不可能做到全部回收，必然有一部分要进入城市垃圾处理系统。国外的经验表明，一味地鼓励回收包装废物有时是不经济的，并且是不环保的，热能回收和利用是一个最终解决污染的方法。我国也是这种情况，城市垃圾中包装废物只能做到尽量少，不可能没有，大量小、薄、轻的食品消费包装最终只能流向垃圾收集系统，在填埋土地越来越宝贵的情况下，焚烧处置或焚烧回收热能是一种合理选择。

5.6 加强农村回收体系建设

重视城市再生资源回收体系建设的同时，国家应该考虑建立农村再生资源回收体系，将包装废物纳入回收体系中。

[1] 徐晓燕.改革开放30年再生资源行业变迁[J].再生资源与循环经济，2008，1(12)：24-25.

[2] 黄 慧.城市生活废弃物回收体系对策研究[J].环境卫生工程.2004，12(4)：212-216.

[3] 吕文德，宋树盛.天津市深入推进再生资源回收体系建设[J].再生资源与循环经济，2008，1(11)：28-29.

[4] 韩 凌，王 佳，李书舒.再生资源开发利用产业化中回收体系特征的初步分析[J].环境科学研究，2006，19(2)：122.

[5] 周延美.包装及包装废弃物管理与环境经济[M].北京：化学工业出版社，2007：20-22.

[6] 商一言.北京再生资源回收体系现状及发展思路研究[J].北京：北京市财贸管理干部学院学报，2006，22(1)：7.

Research on the recycling system of packaging waste in China

ZHOU Bingyan1，YU Hongjin1，JU Hongyan2
（1.Chinese Research Academy of Environmental Science，Beijing 100012，China；2.National Center of Solid Waste Management，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029，China）

The packaging wastes is one of recyclable resources,and its recycling system is integrated into is the whole recycling system of recyclable resources.The paper summarized the development stages of packaging waste recycling system in China,and pointed out that the current system has been and will be adjusting and improving is a certain long period.It also summarized various recycling modes and their characteristics,and showed that the current recycling system of packaging waste was resonable and adaptive to national conditions.In the end,the main problems of the recycling system of packaging waste were analyzed and relative suggestions were raised.

recycling resources;packaging wastes;recovery mode;recovery system

X705；X32

A

1674-0912（2010）07-0033-05

2010－02－27）

周炳炎（1964-），男，副研究员，研究方向：固体废物产生特性和污染特性，固体废物鉴别。