国内外河道采砂管理体制对比研究

李晓妹

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

河道采砂对于一个国家或地区的经济发展具有重要作用。河道砂石是道路、建筑物的主要原材料，而且其开采和复垦程序简易，一直以来都是优质的工业材料。但是，河道采砂也带来了越来越严重的环境问题：侵蚀河床与河岸、影响行洪速度、影响地下水质量和数量、影响河岸植被、破坏流域动物栖息地、破坏水生环境以及噪声、灰尘等危害。正是由于河道采砂的经济重要性和环境危害性，世界上很多国家越来越重视对河道采砂的管理。

1 国外河道采砂管理体制模式

日本、菲律宾、印度、美国、澳大利亚、英国等都是重要的河道砂石开采国或需求国，由于不同的政治、法律和经济制度，因此河道采砂管理在横向与纵向上采用不同的管理体制模式。

1.1河道采砂管理体制，从中央与地方权限划分来看，分为三种模式，其中第一种中央与地方共同管理是主要通行的模式

(1)中央与地方共同管理

如美国和日本。这些国家虽然各自的政治制度和法律传统有所不同，但是都大致规定了河道砂石不属于私人财产。例如美国各州组成或加入联邦时，就放弃了河流权属，同意可通航的河流属于公共财产；而日本河流也分属于中央与地方的公共财产。这些国家河道采砂由中央(联邦)与地方(州)共同管理，但是中央与地方权限划分上却有所不同。例如日本中央部门主要负责政策法规的制定，属于其管理的一级河流具体河道采砂管理事项，仍然委托地方政府部门实施；美国联邦政府对于河道采砂与各州一直以来存在着矛盾，目前主要是联邦机构(美国陆军工程机构和环保署)和州自然资源管理机构在全国分区域、在河道上分区间实行共同管理。

(2)只由州或地方管理的模式

该模式主要是英国、澳大利亚等英联邦国家实行。这种模式除了政治制度原因之外，还因各国的河道砂石权属状况不同。例如澳大利亚河道砂石所有权属于各州政府，河砂开采主要是各州立法管理，州政府有权通过招标拍卖的方式出售河道砂石的分配权。而在英国大不列颠，砂石土建筑用矿多为私有土地所有权人所有，因此砂石开采首先要通过契约等形式获得土地所有人的同意。此外，英国由于中央与地方之间缺乏行政隶属关系，地方政府的职责权限由议会立法确定，在法定范围内地方政府可自主行事，中央政府一般不作干预。英国河道采砂中央对地方的监督与控制，主要是国务大臣发布规则、命令、规章，责成地方政府执行，中央政府通过法令条例确定规划体系的内容，各个地方规划的编制和执行依据法律框架规定的程序。制定规划政策指南、发布通告和发表部长声明构成主要的规划政策体系，但是，只能导向地方开发规划的内容，地方河道砂石规划的编制和执行并非具有强制性。

(3)放任自由、不予管理的模式

主要是亚洲和非洲一些不发达国家采用。这些国家主要是因为经济落后，法律制度不健全，人们对于河道采砂认识不深刻。如越南和印度，河道采砂成为其出口的重要的矿产，在带来丰厚收入的同时，河流环境也遭到严重破坏。这些国家没有建立科学完备的制度体系进行管理，主要是出台一些限制河道砂石出口量与运输量等政策进行规范，效果也并不理想。

1.2 河道采砂管理体制横向分类模式，从横向部门之间的关系来看，分为三种模式

河道采砂管理机构争议，在很多国家和地区都曾经有过或至今天还存在。例如澳大利亚昆士兰州曾经发生在矿山地质部门与水资源管理部门之间。河道采砂在部门之间权限的划分，也受多种因素影响，例如矿产资源分类、环境保护要求、管理技术实施以及宪政制度等。有些国家因为实行大部制，如自然资源部，将矿产资源、土地资源与水资源等自然资源都成为其管理范围，但是其内部仍然有更小部门的划分。因此，河道采砂仍然有主管部门与协管部门之分。

(1) 矿产资源管理部门主管

这些国家或地区将河道采砂归为矿产资源管理部门，有的是因为河道采砂属于矿产资源，理应由矿产资源管理部门主管，例如我国法律规定砂石砂属于矿产资源，由矿产资源主管部门管理。有些国家或地区，虽然将砂石矿与其它矿产资源分开来规范，但是因为其开采与其它矿产资源开采一样对于自然资源破坏很大，因此将河道采砂与其他矿产资源开采一同由土地管理部门管理。如美国的密苏里州、加利弗尼亚州等，河道采砂由自然资源部的土地复垦局管理，这些州的土地复垦局就是矿产资源管理机关。牙买加河道采砂的主管机关是矿山地质部，负责管理砂石黏土矿开采与河道开采的行政许可，负责划定砂石黏土矿矿区范围，负责检查河砂开采作业。

(2)成立包括环境和水资源的大部作为河道采砂主管部门

如澳大利亚昆士兰州2009年3月26日成立了环境和资源管理部，将原先的自然资源和水资源部与原环境保护局合并而成，主要管理自然环境，应对气候变化，维护自然和文化遗产，有效保护土地和水资源，保障其可持续发展利用。河道砂石资源分配的招标拍卖、河流保护以及河道自然环境完整性、河道开采作业评估等，都由该部主管。澳大利亚新南威尔士州2009年7月1日成立了环境、气候变化与水资源部，该部下设水资源局作为河道采砂的直接管理机构。河道开采作业前的许可审批、环境评估报告审批以及对开采作业的监督管理，都是该部的职责。

(3)议会主管

代表性国家是英国。英国实行责任内阁制，议会处于国家政治活动的中心。英国地方政府实行自治，是立法与行政相结合的体制，是权力一元制，而非权力分立制。地方政府的核心就是选举产生的地方议会，具有法律人格和独立地位的行政组织，议会人员构成主要有由选举产生的地方议员和地方雇员两部分。河道采砂的申请许可、建立地区规划政策框架、砂石矿供应与环境管理的职能，主要是由郡议会实施，中央一级的社区与地方政府部只负责河道砂石的总体规划。

2 我国河道采砂管理机构和管理职能

2.1 人大、国务院和部委出台的法律、法规、规章和规范性文件的规定

我国河道采砂由国土资源主管部门、河道主管部门、航道主管部门按照法定的职责和权限共同管理。从人大及其常委会、国务院和部门等机构颁布的规范性文件来看，国土资源管理部门与河道、航道管理部门之间职权的衔接也并不矛盾。

河道中的砂石属于矿产资源，应由国土资源部门管理。《矿产资源法实施细则》所附“矿产资源分类细目”将天然石英砂(玻璃用砂、铸型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砖瓦用砂)列为矿产资源。《矿产资源法》第3条第2款规定“开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权”，第5条规定“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权”。根据矿产资源法及其配套法规的有关规定，矿产资源的勘查、开采的监督管理、行政处罚等工作，由国土资源主管部门负责。由于河道采砂不仅是开采河砂等矿产资源，还会影响到河道管理、防洪安全、航道管理等，根据《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等相关法律规定，河道、航道的监督管理，应由河道主管部门和航道主管部门负责。

这些部门之间的职权分工与协调的规范性文件主要有：1990年5月、1991年3月全国人大常委会法工委复函，水利主管部门、地质矿产主管部门2000年相继发布的进一步贯彻执行全国人大常委会法工委的法律解释，国土资源部《关于加强河道采砂监督管理工作的通知》(2000年1月)等等。从这些文件中可以得出，国土、河道与航道部门之间河道采砂的管理分工为：任何单位和个人在行洪、排涝河道内申请开采砂石、砂金，必须经河道主管部门批准；涉及航道的，经河道主管部门会同航道主管部门批准后，单位和个人凭批准文件和办矿审批文件到采矿登记管理机关办理采矿登记手续。未经河道、航道主管部门批准，采矿登记管理机关不得办理在河道、航道范围内采矿登记手续，不得颁发采矿许可证。

2.2 某些省(自治区、直辖市)地方法规、规章和规范性文件的规定和管理实践

我国人大、国务院和各部委颁发的法律、法规和规范性文件，对于河道采砂管理非常清楚。但是，某些省(自治区、直辖市)颁发的法规、规章违反上位法的规定，实践中的河道采砂管理在各地一直处于混乱状态，职责不清，各部门互相争权争利，推卸责任。

某些省、市、县地方人大及其常委会、地方政府纷纷颁发河道采砂的地方法规、规章和规范性文件，依据宪法、立法法和有关组织法，这些立法行为均属违法。一些地方参照《长江河道采砂管理条例》制定地方河道采砂管理办法(如江西、河北、福建等省《河道采砂管理办法》)，借此特殊管理条例来规范所有河道采砂管理。出台的河道采砂管理法规、规章和规范性文件，违背了人大、国务院颁布的上位法的法律规定，将河道采砂的管理权限变为以水利部门为主管部门。河道采砂规划、许可审批、招标拍卖、征收资源费或河砂开采权出让费等职能，都主要由水行政主管部门负责，国土资源部门和其他部门成为协商审批单位和协助监督管理部门。

从管理实践来看，通过对一些省(地区、市、县)的实地调研发现，有些地方国土资源主管部门认为，河道采砂必须经河道主管部门批准或者经河道主管部门会同航道主管部门批准后，国土资源主管部门才能依法颁发采矿许可证。而且由于河道采矿经常造成堤坝溃坝、桥梁不安全等，若河道主管部门颁发了采矿许可证，采砂人就采砂，一旦出现问题也很难管。于是，有些地方放弃河道管理权限，将采砂交由水利行政主管部门来发河道采砂许可证，不再发放采矿许可证，出现问题可以推卸责任。

3 对我国河砂开采管理体制的立法建议

通过分析国外河道采砂管理体制和我国河道采砂管理体制存在的问题，建议从以下几方面着手，尽快理顺河道采砂管理体制，明确管理职责，解决多部门管理、职责不清的问题。

(1)河道采砂属于矿产资源，我国宪法与矿产资源规定，矿产资源属于国家所有。国务院、省、自治区、直辖市国土资源主管部门实施对全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作，有关主管部门协助同级国土资源主管部门进行矿产资源勘查、开采监督管理工作。因此，国土资源主管部门是法定的河砂开采主管部门。河道采砂既应执行矿产资源法的规定，由国土资源主管部门依法颁发采矿许可证，同时也应执行水法规定，经河道主管部门批准或者河道主管部门会同航道主管部门批准。

(2)建立由国土资源、水利、航道、环境、安全、交通等部门共同负责的管理体制。明确中央与地方之间、各部门之间及部门内部之间，关于河道采砂管理权限、河道管理的立体空间范围、管理责任等，避免职能交叉。国务院及各地方政府成立协调委员会，建立沟通协商机制。水行政主管部门会同公安、交通、工商行政管理、安全生产监督管理等部门建立联合执法机制。

(3)充分发挥市场在河砂资源配置中的基础性作用，实行招拍挂，更好地实现了河砂资源的财产价值，提高了河砂资源的利用效益。除国务院对重要河流的规定之外，其他河流(包括永久性河流和季节性河流)一律由国土资源部颁发采砂许可证，并征收矿产资源补偿费。

(4)对河道采砂建立统一管理模式，将河砂作为矿产资源由国土部门主管。国土部门应根据矿产资源法颁发采矿许可证作为资源配置许可，水利部门按水法规定颁发采砂许可证作为行为方式许可。在管理程序上，应首先由水利部门作出河道采砂规划，划出禁采区、禁采期等。在可采期的可采区，由国土部门公开招商，为企业颁发采砂证并对其进行监管。水利部门和国土资源部门应在各自的依法行政内部办事规则中，将程序和权利表述完整，并依据各自的行政职权依法行政，这样既有利于保护当事人的合法权益，也有利于各有关行政部门。

(5) 清理近年来省、市、县地方人大及其常委会、地方政府颁发的河道采砂的地方法规、规章和规范性文件。根据相关规定，地方性法规、政府规章的法律效力低于法律、行政法规的法律效力，如果发生冲突，由有权机关予以改变或者撤销。

[1] http://www.dnr.mo.gov/env/lrp/homesg.htm.

[2] http://www.bgs.ac.uk/planning4minerals/EU_Influence_1.htm.

[3] http://www.bgs.ac.uk/planning4minerals/CentralGovt_1.htm.

[4] http:www.usace.army.mil.

[5] http://www.epa.gov.

[6] http://www.derm.qld.gov.au/water/management/quarrying.html.

[7] 潘辉.河道采砂的法律适用[J].国土资源,2006(5).