国土资源调查预算标准研究进展综述

李 丹

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

近10年来，在国土资源部相关司局支持指导下，中国地质调查局组织中国国土资源经济研究院预算与价格中心，开展预算定额研究和预算标准测算制定工作，取得了一批成果，在地质调查项目管理中得到广泛应用；有的已经财政部批准发布成为财政部标准。本文就已经取得研究成果作进展综述，并对加强国土资源调查项目支出预算定额体系建设，提点不成熟的建议。

1 《国土资源调查预算标准(地质调查部分)》

1999年5月，国土资源部决定组织实施国家“新一轮国土资源大调查”。而中国地质调查局自国土资源大调查实施之时起，就开始着力于探索建立适应地质调查项目新的预算管理体系，并于2000年颁发了《中国地质调查局地质调查项目设计预算暂行标准》。此后，在系统研究地质调查预算定额以及跟踪评估物价、工资等经济指标基础上，不断研究修订地质调查项目预算标准，使该项标准紧贴管理实际和实践需求，成为地质调查项目管理工作中不可或缺的一项重要手段。

2003年，为配合国土资源部和财政部联合颁发地质调查预算标准，应财政部、国土资源部要求修订编制上报的《地质调查预算标准(建议稿)》，由于特殊原因未发布使用。

2005年，以2003年版标准为基础，以《国土资源大调查专项资金管理暂行办法》(财建〔2004〕192号)为依据，修改制定了《国土资源调查预算标准(地质调查部分)》， 2006年经财政部组织审查后，2007年由财政部、国土资源部以财建〔2007〕52号文正式印发执行。

2009年，在中国地质调查局的支持指导下，在有关地质调查项目承担单位的积极协助下，预算与价格研究中心广泛地收集整理物价、工资等基础数据，采用经济因素分析法(参数分析法)，以2005年为基期，2008年为报告期，对现行预算标准进行了调整测算，整体水平提高了58%多，解决了预算标准的水平问题，提交了《国土资源调查预算标准(地质调查部分)》(2009年版建议稿)，并于2009年10月，中国地质调查局以《地质调查项目预算标准》(试用)印发应用。

随着社会经济的发展以及项目管理水平的提高，预算标准需要一套动态调整机制来确保标准内涵和标准水平的实时性。这同时也是国家财政体制改革的大环境下，财政部、国土资源部对地质调查项目预算管理提出的要求。2007年以来，已经立项开展了《地质调查预算标准跟踪评估体系和动态调整机制研究》项目研究，取得了一系列研究成果。其中，跟踪评估体系建设方面，对组织体系建设、人员落实、配套制度建设等，进行了大量的研究和实践。在动态调整机制研究方面，从评估方法和数据库建设入手，研究了动态调整机制的可行性和实现途径，提出了预算标准动态调整机制建设方案。同时，在以上研究成果的基础上，开展了专题研究和大量的资料收集和调查研究，完成了2005～2009年地质调查预算标准的跟踪评估工作。完成提交了《2007～2009年地质调查项目预算标准跟踪评估体系和动态调整机制研究报告》，并通过中国地质调查局组织的专家评审。

2 《国土资源调查预算标准(土地调查部分)》

2003年，由国土资源部财务司组织中国土地勘测规划院和中国国土资源经济研究院(国土资源预算与价格中心)组成项目组，编制《土地资源调查评价项目预算标准》。经过近三年的研究工作，经历了从无到有的过程。于2006年初，《国土资源调查预算标准(土地调查部分)》经部财务司有关领导同意，在大调查项目运行中试用。

《国土资源调查预算标准(土地调查部分)》，是指在一定时期和特定的生产技术条件下，完成一定计量单位的土地资源调查与评价工作内容，在人、财、物的利用和消耗方面应执行和达到的标准。

《国土资源调查预算标准(土地调查部分)》研制，本着急用先定、以有为主、滚动修改的原则，采用借鉴相关行业标准(价格)与跨越式大量统计分析、典型调研解剖、专家研究定稿相结合的方式进行。基本方法主要是采用资料收集、面上函调与实地典型调研收集资料，在对资料统计分析的基础上，采用与借鉴费用归集的方法确定预算标准的。

本项目的成果，由土地资源调查评价预算标准(包括成本预算细则和综合预算标准)、预算标准编制说明及预算标准编制办法三部分组成，其核心部分为《土地资源调查评价成本预算细则》和《土地资源调查评价成本综合预算标准》。

3 《中央地质勘查基金项目预算标准》

地勘基金是指中央财政在一般预算内安排的着重用于国家确定的重点矿种和重点成矿区带前期勘查的专项资金，以及探矿权采矿权价款以折股形式上缴所形成的股权。基金与基金合作方是按照市场运作的方式进行合作的。因此，中央地质勘查基金项目预算标准，应该是全成本的市场化标准，其内容应涵盖项目实施所消耗的活劳动和物化劳动及社会保障等合理成本。

根据中央地质勘查基金项目特点，以《国土资源调查预算标准(地质调查部分)》为基础，调整工程手段与方法体系，保留和补充地勘基金项目需要用到的，剔除不需要的。对国土资源调查预算标准按成本构成进行分析，补齐设备折旧费、职工福利费、社会保障费用等成本缺项。同时，根据当前工资、物价等增长变化情况，调整相关成本费用项目水平，在此基础上综合测算，制定中央地质勘查基金项目预算标准。

在预算标准的研究中，标准的动态调整机制是一项重要课题。本研究在预算标准动态更新机制研究方面做了一些尝试，取得初步成果。项目组根据目前所能获得的国家层面权威经济数据，对构成预算标准的各项成本进行了重新归集，以最大限度解决预算标准水平问题为出发点，研究建立了以预算标准跟踪评估为基础，一定时期内按数学模型调整的动态更新方案。

4 加强国土资源调查项目支出预算定额体系建设的建议

2009年底，财政部发布了《中央级项目支出定额标准管理暂行办法》(财预〔2009〕403号)和《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》(财预〔2009〕404号)。文件要求“深化部门预算改革，推进预算科学化精细化管理，促进预算分配公平公正，实现预算管理公开透明”。文件指出，“项目定额标准体系建设是项目定额标准管理的核心，由财政部标准和部门内部标准组成。财政部标准是指由财政部(或会同中央部门)发布或认可，作为预算编报、审核和安排依据的项目定额标准；部门内部标准是指由中央部门自行发布、作为部门内部申报、审核依据的项目定额标准。”

国土资源调查评价工作，是加强国土资源管理工作重要基础工作。国土资源调查评价项目投入手段多而复杂，项目承担单位有的是主要承担行政职能的事业单位，有的是主要从事生产经营活动的事业单位，有的是主要从事公益服务的事业单位，有的是企业性质或企业化的地勘单位。这些项目承担单位最大的区别是，资金投入渠道、投入结构不同，劳动消耗的补偿方式不同。由于项目投入的手段不同，施工地点不同，项目承担单位性质不同等诸多因素，必然致使费用补偿额度不同，预算标准的内涵也就非常复杂。无论从技术参数内涵，还是从经济参数内涵都存在着很大差别。因此，解决预算标准上存在的问题，就必须认真贯彻落实财政部《中央级项目支出定额标准管理暂行办法》(财预〔2009〕403号)和《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》(财预〔2009〕404号)两个文件精神。建议从以下几个方面入手：

(1)强化项目支出预算定额的行政管理。长期以来，人们已习惯性地认为：“预算标准很简单，立个项目，由研究单位研制就是了”。从预算标准的作用和地位来看，预算标准不仅是立项、设计安排经费的需要，也是经费使用、绩效考核工作重要基础，是项目经费精细化管理的基础。从预算标准的测算研制、使用、修订完善来看，自始至终融入着财经政策、行政管理意图的贯彻落实。所以说，预算标准管理是一项财政管理的长期的、经常性的业务建设工作，这项工作必然离不开各级行政主管部门的领导与支持。

(2)健全项目支出预算定额管理组织体系。组织体系建设，是预算标准管理的基础，是开展各项工作的组织保障，是弥补国土资源部成立后，尤其是地质勘查队伍属地化后体制缺陷。自下而上地疏通项目承担单位——项目组织实施单位—(或预算标准研制单位)—国土资源主管部门的国土资源调查评价工作实施的技术、经济、政策的数据信息渠道，建立起全面覆盖全部调查评价项目的资料收集网络，对于科学合理地对预算标准研制、使用、修订与完善全过程的跟踪评估和动态调整奠定了扎实基础。逐步建立起“统一领导，分工负责，全面参与”的管理体系，由财政部、国土资源部统一组织，项目组织实施单位、专业研究机构，按国土资源调查评价项目支出预算定额管理组织体系分工各负其责，项目承担单位全面参与。

(3)加强项目支出预算定额管理的制度建设。制度建设是科学合理地解决对预算标准研制、使用、修订与完善全过程的跟踪评估和动态调整的秩序、程序、原则和工作基本方法、运行方式和基本内容等问题。对预算标准管理工作的基本内容、组织分工、工作内容、工作流程、报表要求，对信息采集方法和内容(包括有关规定和说明、报表格式和报表内容、指标解释及相关规范化附件等)，对信息采集工作的要求、工作组织、指标解释等进行规范，更加有效地推动预算标准管理工作的科学化、标准化、规范化。

(4)建立动态调整机制。预算标准研制、使用、修订更新，既要考虑技术因素变化，也要考虑经济因素变化。预算标准的构成要素，包括外部施工条件、技术条件、工作方法、工作内容以及预算标准的成本构成与水平，它们均将随地质调查技术发展及社会经济发展情况变化而不断变化。通过推进预算标准动态调整机制建设，逐步建立起与公共财政相适应的内容完整、结构优化、科学合理、程序规范、补充更新及时的项目支出预算标准体系，形成运行良好的项目支出预算标准管理保障机制，实现预算管理的科学化、精细化、规范化和透明化。

(5)补充健全预算标准体系。前面已经综述了目前国土资源调查评价项目支出预算标准的研制情况。公益性地质调查项目支出预算标准基本已健全完善，并由财政部、国土资源部联合颁布使用，也随着各种技术经济参数的发展变化得到不断的修改完善；土地资源调查评价项目支出预算标准从无到有制定并在实际中得到应用；适用于中央地质勘查基金项目的预算标准已经完成并投入应用。但是，国土资源调查评价项目支出预算标准的研究制定，是一项政策性很强的涉及到各个方面切身利益的集技术经济为一体的应用性管理工作，在国土资源领域这局部反映着生产力与生产关系相适应的规律。因此，应在以往研究应用的基础上，按照不同的财政制度管辖的调查评价专项，针对不同性质的使用单位，研究制定不同内涵的项目支出预算标准。除上述已经出台的预算标准外，目前正在研究准备出台还有：与现行公益性地质调查项目预算标准相配套的适应于承担公益性地质调查项目的地勘企业或企业化地勘单位的全成本的预算标准，适应于商业性地质勘查工作的全成本的参考性取费标准。

总之，国土资源调查评价项目支出预算定额的研制、使用、修订完善，对于加强国土资源调查评价工作是一项不可或缺的长期的经常性管理基础工作，需要有相应的制度保障措施，需要有行政组织保障措施，需要有经济保障措施。希望财政部、国土资源部和相关的项目组织实施单位等给予一如既往的支持与指导，这是深入贯彻落实科学发展观的需要。只有紧密结合国土资源调查评价工作的特点和项目管理的需要，深刻把握项目预算支出管理的特点和规律，理顺项目预算管理体制，明确财政部、国土资源部、项目组织实施单位、预算标准专业研究机构、项目承担单

位在预算标准管理工作的地位和作用，推进管理体系建设，推进预算标准体系健全与完善，推进相应的制度建设，推进预算标准的动态调整机制建设。结合国情，从预算管理和深化预算改革的实际需要出发，务求预算标准切合实际、经济合理、易于实施、运行有效，提高预算标准管理的可操作性、时效性，实现预算标准研制、补充、实施、更新的良性循环。

[1] 中央本级项目支出定额标准管理暂行办法.(财预〔2009〕403号)

[2] 中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案(财预〔2009〕404号)

[3] 王国丰，李丹.推进地质勘查经费匹配公平公正——对健全地质勘查预算标准体系的思考和建议[N].中国国土资源报，2010-04-09(7)