西南大旱和南方洪涝引发的反思

王韩民

（中央财经领导小组办公室，100017,北京）

近期，西南持续干旱，南方洪水肆虐，再次给全民敲响了警钟，也给我们上了一堂“水危机”的大课。2010年3月下旬，笔者与水利部的同志一起到重庆、陕西就坡耕地综合整治和水利建设作了一些调研，身临其境，感同身受，觉得现阶段我国强本固基、夯实发展基础的一项重要任务就是要加强水利建设，完善水利设施。为此有六点想法和建议：

一、应从战略上思考、谋划和定位水利与水务工作，并将其作为一项基本国策

水利工作事关国家防洪安全、饮水安全、粮食安全和生态安全，事关国民经济和社会的可持续发展。在建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，走向生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的伟大征程中，水利建设作为一项重要的公益事业和基础设施，肩负着重大而艰巨的历史使命。党中央、国务院历来重视水利工作并把解决我国水资源问题摆在关系经济发展全局的战略高度，采取了一系列重大政策措施，建设了一大批有影响的水利工程，我国水利建设、水务管理、水资源利用等法规体系和制度框架基本建立，水资源配置和调控能力不断提高，节水型社会建设取得初步成效，有力保障了经济社会发展的用水需求。但要清醒地看到，与世界大多数国家相比，我国面临着更为严峻的水资源形势。人多水少、水资源时空分布不均、生产力布局和水土资源不相匹配的基本国情和基本水情仍将长期存在；水资源配置能力整体上仍然偏低，我国人均供水能力仅为世界平均水平的2/3；水资源利用效率还不高,单方水粮食和GDP产出仅为世界平均水平的1/3，农业灌溉水利用系数仅为0.48左右，每年因此少产粮食约500亿kg。可以说，我国节约用水的潜力与压力俱在，希望与困难并存。

要看到，新中国成立60年特别是改革开放30多年来，经过持续不断的水利建设和发展，我国已经初步构建起比较完善的水利基础设施体系。水利为经济社会发展和人民安康幸福提供了强有力的支撑和保障。尽管如此，还要看到水利建设步伐与国民经济发展还不适应，建设节约型社会特别是农业节水与新农村建设还不适应，水资源的高效利用与全社会全民的自觉行动还不适应。面对经济全球化带来的资源和环境压力迅速凸显，面对加快转变发展方式和调整经济结构所形成的倒逼机制，面对改善生态环境质量和应对气候变化所遇到的艰巨任务，我们必须抓住即将进入“十二五”规划的关键时期，抓住转变经济发展方式的重要机遇，加大对水利建设特别是农村小型水利的投资力度，切实把节约用水、高效用水和水污染防治摆在更加突出的位置，抓紧抓好，抓出成效。

二、全社会都应高度重视治水与兴水，努力实现经济社会的可持续发展

水与人民生活生产息息相关。治水与兴水，重点和难点就在于缓解干旱缺水与洪涝引发的灾害，这也成为制约国民经济发展的瓶颈。现阶段从根本上提高我国水资源的利用效率，有效解决我国水资源短缺和洪涝灾害问题，必须深入贯彻落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，走生态良好的文明发展道路。从行业角度讲，要坚持节约资源、保护环境的基本国策，实行最严格水资源管理制度，大力推进水资源管理从供水管理向需水管理转变，从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变，从粗放利用向高效利用转变，从事后治理向事前预防转变，对水资源进行合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。从社会角度看，要树立水危机意识，不能再吃老本，不能再靠天吃饭，不能再欠水利账，应当进一步拓宽视野，进一步动员和组织各方面的力量，努力形成全民关注水利、全社会办水利的良好氛围。

三、及时掌握水情和水文资料，为经济决策和社会稳定提供可靠保障

水情是国情的组成部分。我国基本上是南涝北旱，夏秋涝冬春旱；从东南到西北，雨水逐渐减少。具体的水情可概括为四句话：一是短缺，二是不均，三是污染，四是低效。短缺是目前的主要矛盾，降雨少，我国北方地区 （占国土63%）人均水资源不足1000m3/a，全国有18个省（自治区、直辖市）人均水资源低于联合国2000 m3/a的标准；漏斗多，使得地下水常常被超采，全国区域性地下水漏斗有100多处，面积达15万km2；污染重，使得七大河流能直接饮用的几乎没有，全国660多座城市中400多座供水不足，100多座严重缺水。在我国，可以说资源性缺水、工程性缺水和水质性缺水同时并存。相应的解决办法是开源节流，具体讲就是：节水、调水、净水和循环用水。

水文是全面掌握水资源分布和摸清水情的关键。水文地质调查是一项前瞻性、科学性、基础性很强的工作，这件事情做好了，眼下至少有三条益处：一是有利于科学利用地表水和地下水，合理布局水源工程。二是有利于防洪预案制定和应急救灾抢险，可在关键时候发挥作用。三是有利于产业结构调整和经济布局，统筹城乡和区域发展。从现实情况看，临渴掘井也好，未雨绸缪也好，用远水解近渴也好，都离不开对水文地质资料的全面掌握。水文服务经济决策，这方面我们的经验教训已经非常深刻。尤其是2008年汶川地震救灾和不久前的玉树抗震救灾都是很好的例证和有力的说明。

四、努力建好水库和水塘，为我国城乡协调发展提供有力的支撑

水库的重要性国人皆知。20世纪50—70年代，毛泽东同志为从根本上加强农业的基础地位，一是号召全民兴修水库，他自己也带头到北京十三陵水库工地参加劳动；二是提出有效实施粮食增产的农业 “八字宪法”，即：土、肥、水、种、密、保、工、管，把水作为粮食增产的一个重要因素。现在，我国上了年纪的人差不多都有修水库、建梯田和学大寨的经历。全国现有的8.7万多座水库中大多数是那时候留下来的，当时受客观条件限制，不少水库设计和施工质量“先天不足”。据了解，大约3万多座存在安全隐患。目前的主要任务：一是除险加固，消除隐患；二是提高标准，延长寿命；三是增设溢洪道和取水设施；四是在条件允许和必要的地方，新修一些应急备用水库。水库大坝安全，才敢蓄水放水，才能抗旱救灾。

水塘（包括水池、水窖、水坝等小型农村水利设施）一般都在村头田旁，农民用起来十分方便，在关键时刻也能发挥大作用。农民朱成海这么说：“我家位于贵州省威宁彝族回族苗族自治县斗古乡松山村白沙组，前几年家里修了3口小水窖，干了2口，这一口可蓄水40 m3，只剩十来立方米，今年大旱还没吃完，小水窖在我们农村作用真是太大了！”在重庆的奉节、万州，我们了解到的情况是，农民饮水困难和灌溉缺水的原因，除降雨偏少外主要是三种情况所致：一是修公路铁路破坏了山间的水系与水流走向，二是城郊化工厂等污染了有限的农用水，三是坡耕地需要的水塘和渠系不配套。小水窖、小水塘、小水池在西南地区深受农民欢迎，在长年干旱缺水的大西北作用更为明显，应当大力支持农民多搞些小型农田水利设施。这正所谓“小水利关乎大农业”“身边水才是救命水”。在水利建设的指导思想上，一定不可贪大忘小、舍近求远，应当大中小结合，远中近结合，不可偏废！

五、切实保护好水源和水道，为人民生产生活提供优美的自然环境

水源，从近处讲就是大大小小的河流、湖泊与水库，从远处讲则要包括茫茫草原、林海雪原、山区丘陵和广阔平原。建立和保护水源，一要发挥河流和水库拦洪蓄洪的能力。目前全国各类水库可用来调洪的库容大约1800亿m3，仅占洪水径流量的一成多，八成多的洪水白白流失甚至形成洪灾，可见拦蓄的潜力还很大。二是加紧治理水污染。就全国来看，约有60%的污水未经处理直接排入江河湖海，一半以上河段受到污染。处在“三江”源头的玉树人，宁可少上工业项目，也要保护好这里的水源，真是让全国人民感动！三是下气力保护好具有涵养水源功能的天然森林、天然草原、天然湿地和农田等绿色植被 （桉树和橡胶纯林等人工林地、人工草地的储水功能要大打折扣）。我国有4亿hm2草地、2.67亿hm2林地和1.2亿hm2农地 （包括0.2亿多hm2坡耕地），它们才是真正能蓄水保土、调节气候、改善生态的绿色屏障。

水道，包括河道、水渠和地下管网等各种水路。涓涓细流可以滋润万物，滔滔洪水方可翻江倒海。人、车、水，各有其道，不可互犯。就水道而言，现在的主要任务：一是要加强涉河建设项目管理，解决河道被占问题。众所周知，人不给水留水路，水就不给人留活路！河道被占，主要是挖沙取石、城市扩容、地产开发造成的，一定要“铁腕”严治。严禁围垦、挤占水域和河道，严厉打击非法采砂活动，严禁乱采滥挖，推进重点江河湖库综合整治，促进水生态系统修复。二是要切实解决输水渠道衬砌问题。我国农业生产力低下，主要是用水效率低下，大水漫灌令人痛心，北方尤其如此，因此一方面要做好水渠的衬砌，防止跑水漏水，另一方面要下大气力搞好农艺节水、生物节水、科技节水和工程节水，加强农田水利建设和节水灌溉设施配套，扩大节水灌溉农田面积，保障粮食生产安全。三是要防止输水管道的跑冒滴漏。有人作过粗略统计，城市输水管道和水龙头跑冒滴漏的水占总供水量的15%左右。可见在城市做好群众报修、管道巡查和抢修爆裂水管极为重要，一刻也耽误不得。

六、进一步理顺水权和水价，为加快水利改革营造良好的政策氛围

2010年西南大旱，表面上暴露了当地抗旱基础设施薄弱、城乡供水体系抗灾能力差和抗旱减灾管理系统有漏洞等矛盾，实际上水利投资欠账多、水利改革不到位、水管体制不健全和用水机制不完善才是问题的根本。水资源既是一种自然资源，更是一种经济资源和战略资源，因此水利改革一定要体现水的自然属性和商品属性，体现水利管理的公益性和市场化，体现用水的区域性和行业性。在农村，要综合考虑地方经济发展水平和农民的承受能力，积极推进农村水利建设管理体制改革和农村小型水利设施产权制度改革，推进农业节水与农业水价综合改革。在城市，要稳步推进水价改革，在有条件的地方实行居民用水阶梯价格制度。全面推行城市污水处理收费制度，制订出台推进排污权交易试点的指导办法并逐步扩大试点范围，完善排污费征收使用管理制度。

水权是一种财产权，在水资源为国家所有的情况下，水权实际上是指对水资源的支配权、使用权。在我国，水是国有资产的一部分，政府承担水资源的管理职责。水权的形成主要跟投资与管理密切相关。目前应分为三大块：流域蓄水和输水工程由国家水行政主管部门和投资机构负担；城市和工业输水、用水工程由地方政府和有关投资机构负担；田间灌溉和农村用水工程由农场、农村用水协会或农民负担，国家给予适当补助。要继续完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，加强流域水资源统一规划、配置、调度和管理。加快城乡水务一体化进程，统筹城乡水资源开发、利用、节约、保护和水源地建设、供水节水、排水治污及中水回用等工作，促进水资源的可持续利用。我们现在强调水资源的统一管理，推进水管理体制改革，关键是要强化水政和水务管理。应像水、电、油、气一样，水务市场应完全国有，不允许外资进入和控制。各地的自来水公司、污水处理公司都应由地方政府投资兴建。支持民间资本投向城乡水利水务、基础设施、公用事业等相关领域。

水价属于一种基础性价格。按照国务院的要求，要继续积极稳妥推进水、电、油、气等资源类产品价格改革。但就水价而言，改革的力度进度程度一定要与国情民情农情相适应。基本方向应该是实行高价水、中价水、低价水、零价水四种。高价水主要针对工业和高回报行业。继续优化调整区域产业布局，重点抓好钢铁、火电、纺织、化工等高耗水行业节水；强化行业用水定额管理，用水效率低于最低要求的，依法核减取水量；用水产品和工艺不符合节水要求的，限制生产取用水，同时要加大重点行业和关键环节的节水力度。中价水主要针对城镇的科研单位、院校和居民等非营利行业和单位，目的是提高公众节水意识，加强供用水管理，大力推广节水器具，减少跑冒滴漏；实行阶梯式水价，节水多的给予奖励。低价水主要针对农村和农业领域，要继续抓好大中型灌区和井灌区节水改造，大力推广喷灌、滴灌和管灌等先进适用的节水灌溉技术，提倡发展设施农业和现代旱作节水农业；办好农民用水者协会，落实好小农水设施承包到户、责任到人。零价水主要是针对生态用水，目的是改善流域、湖泊以及周边生态环境，可通过生态补偿等办法获得收益。