新时期我国农田水利存在问题及发展对策

王冠军 ，陈 献 ，柳长顺 ，张秋平 ，戴向前

（1.北京师范大学水科学研究院，100875，北京；2.水利部发展研究中心，100038，北京）

一、新中国农田水利发展历程及存在的主要问题

新中国成立以来，我国农田水利发展具有明显的阶段性特征，按各个时期农田水利的建设重点、发展目标和组织方式，大致可分为4个阶段，分别为改革开放前（1949—1977年）、改革开放初期（1978—1987年）、深化改革时期（1988—2000年）、新世纪以来（2001年至今）。其中，改革开放前为农田水利快速发展期，兴建了一大批水库、灌区，当前运行的农田水利工程大多是这一时期建设的；改革开放初期为新中国成立后农田水利发展的第一个低潮期，受包产到户影响，出现了“徘徊的十年”；深化改革时期为农田水利发展的又一个高潮期，实行了“两工”制度；新世纪以来，中央政府不断加大对农田水利的投入，但因取消“两工”，农田水利总投入在2004年之前出现滑坡，2004年之后，滑坡势头得到有效遏制。

当前，我国农田水利工程总体上已有大的改善，但也存在一些突出问题，主要表现为两个方面：一是各类工程发展不平衡。大中型灌区骨干工程面貌逐步改善，但小型灌区及小型农田水利工程的状况普遍较差，小型水库、山塘的淤积、病险情况最为突出。二是工程标准低、配套差、老化失修严重。据统计，灌区末级渠道衬砌率仅为11%左右，建筑物配套率约为30%，小型农田水利工程完好率不足50%。

农田水利制度方面存在的突出问题可以概括为 “三难”：资金筹措难、落实主体难、建管组织难。主要表现在三方面：一是农田水利投入严重不足。“两工”取消后，新的投入主体没有落实到位，巨大的投入缺口尚未有效弥补；财政投入大幅度增加，但规模太小，按当前投资强度，要完成大中型灌区骨干工程改造规划任务，至少需要30年。二是农田水利管护机制不健全。工程产权不明晰，维修养护责任和经费投入主体界定不清，有人用、没人管现象还比较普遍。三是组织方式滞后，传统组织方式与当前形势不相适应，新机制尚未建立。

二、问题成因分析

造成上述问题的原因是多方面的，但从根本上分析，主要与我国政治、经济、社会、财税、土地等领域发生的重大变化有关。改革开放30年来，我国在诸多领域进行了重大改革与深度调整，而农田水利建设与管理的体制机制改革明显滞后，导致农田水利的组织形式、投入方式与当前形势极不适应。国家对此高度重视，采取了一系列对策措施予以挽救弥补，取得了积极成效，但形势依然严峻，任务依然艰巨。

1.财税体制改革造成中央与地方分配关系发生变化，农田水利投入责任未作相应调整，投入严重不足

农田水利作为公共财政的重要支出领域，国家财税体制改革对农田水利的影响十分明显。改革开放前，我国实行“统收统支”财政体制，尽管经历了1958年工业企业经营权下放、财税体制改革等过程，但国家财政收入与支出一直由中央财政统一决策；改革开放初期进行了第一次财税体制改革，将“统收统支”调整为以“包干制”为主要特征的中央与地方“分灶吃饭”；1994年进行了第二次财税体制改革，实行“分税制”，对中央与地方的收入分配比例进行了重大调整。

在“统收统支”时期，中央财政设立小型农田水利事业费，支持农田水利建设。以1980年为例，当年中央财政安排农田水利事业费23亿元，占当年全国财政收入1 229亿元的1.87%。“分灶吃饭”后，地方政府在国家财政分配格局中占“大头”，中央财政维持国家机关基本运转尚有困难，有时需向地方政府“举债度日”，无力投资农田水利，为此自1981年起，国家将小型农田水利事业费 “包干”下放到地方。1994年实行“分税制”后，中央与地方的收入分配格局发生了根本性扭转，中央财政所占比例大幅度提高，从1993年的22%上升至1994年的55%，其余4级地方财政所占总比例约为45%，比例下降明显。由于未在财权上移的同时对农田水利投入责任进行相应调整，农田水利建管经费仍由各级地方政府负担，形成中央与地方事权与财权的错位。事实上，在地方政府所占45%的财政收入中，省级财政占25%左右，市、县、乡三级财政占20%左右，大多数地方政府是“吃饭财政”，甚至是“讨饭财政”，无力拿钱出来搞农田水利，造成农田水利投入出现 “国家靠地方、地方靠农民、农民靠国家”的怪圈，投入主体责任难以落实。

为解决在农田水利领域中央政府和地方政府事权与财权不匹配的问题，2005年中央一号文件要求：中央和省级财政从预算内新增收入中设立小型农田水利设施建设补助专项资金；预算内经常性固定资产投资和国债资金安排小型农田水利基础设施建设项目；土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费，结合土地开发整理安排一定资金用于小型农田水利建设；市、县两级财政也要增加对小型农田水利建设的投入。为落实中央一号文件，中央财政于2005年设立了小农水专项补助资金，补助规模3亿元，随后资金规模逐年增长，2009年达到45亿元。同时，为实现小农水由分散投入向集中投入转变、由面上建设向重点建设转变,中央财政于2009年开始实施小农水重点县建设，在全国选取400个县，每个县安排中央资金800万元，以达到“建一片，成一片，发挥效益一片”的目的。

尽管中央财政小农水补助资金的设立对局部改善我国小农水工程面貌、部分弥补“两工”取消带来的投入缺口具有一定作用，但不可否认，小农水补助资金杯水车薪，与点多量大面广的农田水利工程需求相比，差距很大。2005年安排的3亿元补助资金，不足当年财政支出的万分之一；2009年安排45亿元也仅占当年财政支出预算的0.59‰。然而“两工”取消后，小农水的群众投工投劳下降幅度很大。据有关方面初步统计，目前仅每年冬春农田水利基本建设投入的劳动工日，比20世纪末减少约100亿个，按每个工日30元计算，相当于每年减少投入3000亿元。而中央财政、省级财政和其他渠道每年投入到小农水的资金总量不足100亿元，投入到农田水利基本建设的资金总量不足900亿元，缺口巨大，欠账太多，造成各地小农水工程整体退化、报废加快。

2.农村劳动力就业环境和收入结构发生变化，农田水利增收功能弱化，农民筹资投劳积极性降低

导致当前农田水利问题出现的一个主要原因，就是作为农田水利使用主体的农民群众缺乏积极性。

（1）农村劳动力就业环境改善，收入渠道扩展，从事农业生产的农村人口比例下降，农业收入在农民总收入中所占比重降低

改革开放前，农村劳动力就业选择空间小，绝大多数农民只能从事农业生产，依靠农业劳动挣取“工分”，即使到改革开放初期，直接从事农业生产的农村劳动力比例仍在90%以上。这一时期，农业产出水平直接关系到农民生活水平的高低，在缺乏自主经营权和其他收入来源的情况下，农民群众有自发大干农田水利、提高农业产量的原动力。改革开放后，实行家庭联产承包责任制给予农民自主经营权，工业和城镇经济的快速发展扩大了农民就业渠道，大量农民脱离农业，进工厂、进城市从事第二、三产业，农业人口中从事农业生产的比例大幅度下降，到2008年只有55%，还主要以妇女、儿童、老人为主。

与就业环境改善、渠道扩展相对应的是农民收入结构的变化。改革开放初期，我国农业收入占农民家庭总收入的比重在50%以上，2007年这一比重下降到22%左右。实际上，农业收入统计中还包含家庭副业收入。据农业部门调查，种植业收入仅占农业收入的30%左右。也就是说我国农民实际上从种植业中获得的收入不足家庭总收入的10%，农田水利对农民增收的贡献率可能更低，农民干农田水利的积极性受到较大影响。

（2）农业比较效益低，农田水利产投比小

我国人多地少，以家庭为单元的农业生产方式产生的经济效益十分有限，农民收入水平一直处于较低水平，单靠农业生产维持日常生活尚有困难。据统计，2008年我国农民人均纯收入4 761元，而城镇居民人均可支配收入15781元，是农民的3.3倍。同时考虑城乡居民在养老、医疗、教育等社会保障方面的差异，让收入更低、社会保障程度更差的农民对农田水利建设与管理进行投入，既不合理，也不现实，更不可靠。此外，由于每个农户承包经营的土地规模有限，难以形成规模效应，农户投资农田水利产投比很低，对农民缺乏吸引力。据调查，我国有效灌溉面积粮食单产比旱田平均高250 kg左右（南方地区更低），按当前平均粮价0.4元/kg计，亩均增收400元，扣除灌溉水费、田间工程维护等投入，灌溉亩均增加的收益在300元左右。按当前全国农民工日平均工资50元计，灌溉亩均增加的收益抵不上农民工一周的收入，因此更多的农民选择“靠天吃饭”，靠打工挣钱，原有工程逐渐废弃。

需要指出的是，农民对农田水利依赖性的降低，并不代表国家对农田水利依赖性降低。对单个农民而言，可以靠耕作旱地或者通过市场购买满足家庭的“口粮”需求；对国家而言，不可能也决不允许放弃灌溉或者通过国际粮食市场保障国家的粮食安全。目前，我国进入“以城带乡、以工促农”的发展阶段，财力又允许，地方政府与农民要求也十分迫切，国家应该而且可以承担更大的农田水利投入责任。为此，在取消“两工”后，中央政府积极探索建立和完善农田水利建设机制，调动地方政府和农民群众开展农田水利建设与管理的积极性。国务院办公厅转发了由国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部等五部委联合制定的《关于建立农田水利建设新机制的意见》，明确要求“政府支持、民办公助”“民主决策、群众自愿”的原则，采取“一事一议”方式开展农田水利工作。

上述政策实施取得一定成效，但问题未得到根本解决。“民办公助”并未真正确立各级政府的投入主体地位，未真正落实投入责任，农民仍是农田水利的重要投入主体，搞“民办”，各级政府只起辅助作用，实施“公助”，这与农田水利公益性特征和当前社会形势不相适应。同时，在全国广泛推行的“一事一议”政策，在农田水利领域存在“事难议、议难决、决难行”的窘境，甚至在个别地区，地方政府为维护当地社会稳定，禁止“一事一议”，以避免事议不成，反受其害，影响社会稳定。

（3）国家法制环境发生变化，基层政府组织动员能力弱化，组织农民群众参与农田水利建设难度加大

取消“两工”前，各级政府依靠行政命令与宣传发动，组织农民群众参与农田水利建设与管理是行之有效的措施。但当前国家的政治、法制宏观环境发生了重大变化，“增加农民负担”成为不敢碰的“高压线”，继续采取这一传统方式开展农田水利建设困难重重。改革开放后，我国行政管理逐步纳入法制化轨道，“依法治国” “依法治水”理念深入人心。

依法治水是依法治国方略在水利领域的具体体现，水利工作包括农田水利工作必须纳入法制化轨道。取消“两工”后，组织广大农民群众无偿参与农田水利建设已无法可依，基层政府的组织动员能力逐步削弱，传统的带有行政强制色彩的投工投劳不再适用，水费计收的难度进一步加大，但有效的应对措施仍在探索之中。农村税费改革在取消“两工”的同时，还取消了农业税、乡统筹、村提留等税费。为了维持乡镇政府、农村集体组织、农村学校的正常运转，中央政府承担了税费改革的大部分成本，通过转移支付或专项补助等措施不断加大对农村的投入，弥补乡村干部、教师的工资缺口以及乡村两级管理机构的运转经费缺口，把改革的影响降到最小。但时至今日，各级政府仍未采取有效对策消除税费改革对农田水利的影响，投入缺口长期得不到有效弥补。这样，在无法可依、财政投入不足、水费计收困难的情况下，开展农田水利工作难度空前加大。

（4）农田水利工程标准和建设模式发生变化，工程由劳动密集型升级为资金密集型，“人海战术”实施效果大打折扣

改革开放前，我国农田水利建设标准偏低，建筑材料大多就地取材，简单、原始，工程建设与管理以人工为主，机械化和现代化程度较低。时至今日，我国农田水利建设，特别是大中型农田水利骨干工程建设标准大大提高，建设模式发生根本性变化，工程设计程序化，施工作业机械化，建筑材料市场化，从因陋就简的土、石、沙、灰变为钢筋、水泥、管材。目前，农田水利建设与管理需要投入更加充足的资金，聘请更加专业的队伍，采用更加先进的机械，使用更加现代的材料，需要投工投劳的工程量越来越少，农田水利工程已逐步从过去的劳动密集型转为资金密集型。据调查，当前农田水利建设中依靠人力完成的工程量不超过10%。因此，“人海战术”已不能满足农田水利建设要求。

为应对农田水利工程标准提高、建设模式转变，国家逐步对农田水利工程建设实施项目管理、加大投入。其中，大型灌区续建配套与节水改造、大型灌排泵站更新改造纳入国家基本建设范畴，中型灌区改造由农业综合开发项目统一安排，中央财政小农水重点县建设对小农水工程也实施项目管理。同时，中央提高对地方特别是中西部地区的资金补助比例，国家基建项目补助比例分别提高至60%、80%，小农水补助比例统一提高至50%。

上述措施对改善农田水利局部面貌发挥了重要作用，但目前投入水平与实际需求相比差距太大。从大型灌区改造来看，按照国家发改委已经批复的规划，全国408处大型灌区续建配套与节水改造骨干工程需要投资1 231亿元，加上田间工程，估算需要总投资超过1800亿元。按照2008年投资强度，至少需要30年才能完成规划任务，实现十七届三中全会提出的 “力争2020年基本完成大型灌区续建配套和节水改造任务”目标难度很大。从中型灌区来看，国家农业综合开发是唯一的改造资金渠道，全国现有重点中型灌区1 505处，其中需要改造的1 279处，每年安排的资金仅能解决几十个中型灌区的问题。按照当前投入水平，全部完成改造也需要20～30年。小农水问题更加突出，特别是粮食非主产区的小农水长期被忽视，到了报废的边缘。

（5）农村土地经营制度变革，土地分散经营与农田水利集体受益矛盾突出，化解矛盾的对策缺位

改革开放后，我国农村土地制度发生了根本性变化，由之前的集体经营改为以户为单位的分散经营，即所谓的家庭联产承包责任制。实行家庭联产承包责任制后，每个农户经营的土地规模都十分有限。据统计，我国户均经营耕地（包括果园、菜地在内）不足 6 亩（0.4hm2），且是分块经营，这种土地经营模式与农田水利工程集体受益的特性形成矛盾，村组集体无力履行农田水利建设与管理职责，主体长期缺位。在农田水利工程设施不完善的情况下，农田水利使用不具排他性，“搭便车”很容易、很普遍，最终导致全体农户都缺乏投入的积极性。

实际上，农田水利与农村土地经营制度之间的矛盾并不是进入本世纪后才出现的，而是在实施土地按户承包经营之初就出现了，并因此导致了新中国成立后农田水利的第一次滑坡，出现了“徘徊的十年”。当时，党中央、国务院为解决这一问题，出台了“两工”政策，要求农田水利受益区的每个农户每年都必须投入一定数量的“劳动积累工”参与工程建设与维护，有效缓解了这一矛盾，保证了农田水利工程效益的正常发挥。进入本世纪，“两工”取消后，这一矛盾再次显现出来。因此，各级政府必须采取有效措施应对和化解这一矛盾。

近年，针对上述矛盾，各地探索性地组建了农民用水合作组织，把分散经营的农户组织起来，有效地减缓了农田水利工程退化。但是，当前农民用水合作组织的生存与发展面临着较大问题，需要政策扶持。

三、对策措施

当前我国正处在进一步发展的重要战略机遇期，形势还可能发生新的变化，农田水利发展面临新的机遇和挑战。我们要主动适应形势的变化，勇于变革，大胆创新，建立农田水利建设与管理新机制。

1.确立政府主导、农民参与、社会支持的工作方针

农田水利是一项以公益性为主的系统工程，要抓好这项工作，离不开政府主导，也离不开农民群众的积极参与、社会各界的全力支持，这是由我国的基本国情、工情所决定的。农田水利作为提高与稳定农业综合生产能力、促进农村经济发展、保障国家粮食安全的重要基础设施，政府必须发挥主导作用，这是政府义不容辞的责任。目前，政府的主导作用日益明显，随着国家经济社会持续发展，财政收入不断提高，政府应当而且有能力发挥主导作用。但是我国农田水利点多量大面广，由政府包办不现实。此外，在政府资金的引导下，采取更加民主的组织决策方式，农民有参与农田水利建设的积极性；在激励政策的引导下，提供更加优惠的条件，社会有支持农田水利建设的积极性。因此，应尽快确立政府主导、农民参与、社会支持的农田水利工作方针。

2.建立中央决策、省级统筹、县级实施的管理体制

贯彻上述工作方针，必须合理界定政府与农民的责任，明确划分各级政府的事权，创新管理体制。考虑现实可能性与合理性，责任田内的工程建设与管理由农民负责，责任田外的工程建设与管理由各级政府负责。考虑到农田水利基础性、公益性特点，省级以上政府特别是中央政府应承担更多的责任。同时，农田水利也是一个地区改变生产条件、生活环境的重要手段，传统上农田水利主要以县为基础开展，农田水利建设离不开县级政府，县级政府仍是农田水利重要的组织实施主体。因此，应建立与完善中央决策、省级统筹、县级实施的管理体制。各级政府事权划分建议如下：

——中央政府：统一领导和组织全国的农田水利建设与管理工作，编制总体规划，拟定建设与管理标准，承担主要投入责任，开展农田水利建设与管理绩效评价工作，建立激励约束机制，督促地方政府认真开展农田水利工作。

——省级政府：统筹辖区内农田水利建设工作，审核年度农田水利建设项目，从省级财政安排农田水利建设与管理专项资金，组织验收纳入基建程序或财政重点建设工程的项目，对辖区内县级政府开展农田水利建设情况进行考评。

——县级政府：主要负责组织相关部门编制县级农田水利建设总体规划，确定并上报年度农田水利建设的计划和重点工程，组织工程建设与管理。

3.合理划定中央政府、地方政府和农民群众的投入责任

按照各级政府、农民在农田水利建设与管理中承担的责任，确定各主体的投入责任。根据中央与地方的财政收入分配比例，确定投入责任，中央政府承担主要投入责任（55%以上），建立专项资金逐步弥补取消“两工”造成的农田水利投入缺口。省级政府按照其财政收入分成比例（25%以上），承担一定的投入责任。按照2009年中央一号文件要求，取消中西部县级政府对农田水利建设的配套资金投入责任，对东部地区财力较雄厚的县级政府，安排一定资金用于农田水利建设与管理。农民承担自己责任田内工程建设的投入责任，超出农民承受能力的，政府采取以奖代补等方式给予补助。

在投入责任明确后，各级政府要切实履行责任。一要加大财政投入力度。建立与财力挂钩的农田水利投入增长长效机制，逐步弥补取消“两工”造成的投入缺口，力争到2020年使农田水利总投入恢复到“两工”取消前的水平。因此，中央政府应逐年大幅度增加农田水利投入规模，省级政府也应按相应比例增加投入。二要调整水利投资结构。目前大江大河防洪体系建设基本完成，2010年规划内病险水库除险加固任务也将完成，建议将国家原先用于大江大河治理和病险水库除险加固的专项资金，调整用于农田水利。三要调整农田水利资金投向。在继续加大对粮食主产区农田水利投入力度的同时，扩大资金覆盖面，将山丘区与其他非粮食主产区的小农水工程作为奖补重点，促进农田水利均衡发展。四是建立农田水利综合补偿补贴制度。重点建立小型农田水利工程公益性任务补偿机制、抽水电费直补机制、农田水利工程建筑材料与设备补贴机制。由农村集体、农民用水合作组织、农民群众经营的小型农田水利工程，根据其承担的公益性职能，核定运行补偿规模；因水价倒挂形成的灌溉水费、电费亏损，由灌区主管部门的同级财政进行补偿；将农田水利工程建设设备和材料纳入农机综合补贴范畴，适当提高补贴比例。

4.建立县级规划整合项目与资金的机制

当前，农田水利建设的投入渠道较多，发展改革、财政、水利、国土、农业、农发、扶贫等部门都在安排与组织实施农田水利项目。各部门工作思路、建设重点不同，又缺乏统筹安排，资金使用分散，效益低于预期。因此，有必要采取有效措施，对涉及农田水利的项目与资金进行整合，逐步规范资金投向，合理配置财力资源，集中力量办大事，提高农田水利资金的使用合力。从目前来看，县级层面的项目与资金整合要求最紧迫，成效最显著，各地已有一些成功的探索与实践。因此，建议县级政府组织相关部门编制各方认可的县级农田水利建设总体规划，制定县级农田水利建设项目与资金整合办法，建立部门协商机制，按照“统一规划、各司其职、渠道不乱、用途不变、各记其功、形成合力”的原则，统筹安排建设项目。

5.推进农民用水合作组织的规范化建设

现阶段农田水利工作的外部环境已发生重大改变，传统的组织模式已不能适应形势要求。在此背景下，农民用水合作组织在农田水利建设与管理中的作用越来越突出。但由于多种原因，当前农民用水合作组织的建设步伐相对滞后，建设模式五花八门，职能发挥不充分，发展后劲不足。建议各级政府出台农民用水合作组织扶持政策，制定配套措施，明确其职能定位与工作重点，加大政府投入力度，提高其运转经费保障水平，促进其良性发展。一要明确农民用水合作组织是用水单位和农户自愿组织、自主经营、民主管理、利益共享、风险共担的管水用水组织，是非营利性的社会团体，依法取得社团法人资格，具备作为项目法人的条件。二要明确农民用水合作组织主要承担小型水利工程和大中型灌区末级渠系的建设与管理工作职能。三要建立稳定的经费保障机制。各级财政设立专项补助资金对农民用水合作组织予以扶持，其他运行经费纳入用水户终端水价统一核算，确保其正常运转。

6.加强农田水利立法

加强农田水利立法是当前农田水利工作最为紧迫的任务。当前我国正在全面实施依法治国方略，要求加快农田水利立法，尽快改变农田水利无法可依的局面。农田水利建设与管理存在法律空白，需要立法填补；农田水利作为农村经济社会发展的重要基础设施，需要立法保障；现行政策不完善，需要立法规范；大量成功经验做法，需要立法推广。因此，必须尽快出台农田水利方面的法律法规，确立新时期农田水利的工作方针，健全农田水利建设与管理体制，明晰投入责任，建立农田水利长效管护机制，将农田水利工作纳入法制化轨道。

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