基于生态文明理念的水土流失补偿制度研究

郭索彦

（水利部水土保持监测中心，100053，北京）

水是生命之源，土是生存之本，水土资源是人类赖以生存和发展的基础性资源。水土流失直接导致水土资源破坏，降低大自然的人口承载力，加速资源短缺，恶化生态环境，引发生态危机，进而危及人类生存和发展。我国是世界上水土流失最严重的国家之一，特别是随着工业化、城镇化和经济全球化进程的加快，超强度、大规模的生产建设活动造成大量人为新增水土流失，进一步加剧了人口、资源和环境的矛盾，愈来愈成为经济社会可持续发展的制约因素。立足生态文明理念，结合近年生态文明理论研究的重要成果，在分析现行水土流失补偿制度的基础上，研究提出完善补偿制度的对策建议。

一、生态文明的提出

党的十七大首次把建设生态文明提到经济社会发展目标的高度，充分体现了中国共产党对历史的高度负责和与时俱进的精神。生态文明作为对农业文明和工业文明的超越，不仅是科学发展观的必然要求，也是构建和谐社会的重要内容。

1.生态文明思想的产生背景

人类对于文明的认识是一个漫长的历史过程。按照马克思主义的观点，文明是相对于野蛮而言的。从生产方式的角度看，人类经历了原始的狩猎文明、农业文明、工业文明等。以往的文明，主要着眼于物质层面，关注物质生产能力的提高和物质生活的改善。这是因为生产力水平很低或比较低时，人类对物质生活的追求总是第一位的。然而，随着生产力的巨大发展，人类物质生活水平的提高，特别是工业文明造成了资源短缺、生态恶化等一系列严重后果，使人类越来越深刻地认识到，不能一味地向自然索取，而要付诸实际行动保护生态环境。20世纪70年代后期，随着各种全球性问题的加剧，世界范围内展开了关于“增长的极限”的讨论，保护资源与环境运动逐渐兴起。1972年6月，联合国在斯德哥尔摩召开了有史以来第一次人类与环境会议，讨论并通过了著名的《人类环境宣言》，揭开了全人类共同保护资源与环境的序幕。在《我们共同的未来》报告中，人们提出了可持续发展的模式。可以说，生态文明的提出，是人类对可持续发展问题认识深化的必然结果。

2.生态文明的正式提出

发展是我们党执政兴国的第一要务，改革开放30年来，我国经济建设取得了举世瞩目的伟大成就。但是，我国的经济增长依然没能突破“高增长、高消耗、高污染”的传统模式，因此，构建资源节约型和环境友好型的和谐社会，走可持续发展道路是我国应对环境问题的科学抉择。我国政府在20世纪90年代中期后开始关注生态文明。温家宝同志1999年就曾提出：“21世纪将是一个生态文明的世纪。”2006年，胡锦涛总书记在十六届六中全会重要讲话中将 “资源利用效率显著提高，生态环境明显好转”作为构建社会主义和谐社会的重要目标提了出来。党的十七大更是从深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会新要求的高度，将生态文明首次写入党代会的报告。生态文明的提出，标志着我国摒弃工业文明弊端、保护生态环境可持续发展道路的新型文明观正式确立。

3.生态文明的科学内涵

生态文明是关于人与自然关系的一个复杂的哲学命题。按照马克思主义的观点，人具有生命性、能动性和社会性的特征。自然界则具有客观性、可变性、可知性、先在性和前提性等特征。生态文明的提出是对这些特征主导下人与自然辨证关系的认识升华。从广义角度讲，生态文明是继农业文明、工业文明之后，人类发展更高阶段的文明形态。它以人与自然协调发展作为行为准则，建立健康有序的生态机制，实现经济、社会、自然环境的可持续发展。它既超越了农业文明中人与自然的被动和谐，更超越了工业文明中人与自然的相互对立，因而是人类文明的一次飞跃。从狭义角度讲，生态文明是与物质文明、政治文明和精神文明相并列的现实文明形态之一，着重强调人类在处理与自然关系时所达到的文明程度。

生态文明的核心思想是和谐，即人与自然协调发展。生态文明强调包括人类在内的整个自然界是一个有机整体，人与动植物及其环境构成平等互动的关系格局。人类在与自然交流融通的过程中，应该用更为文明而非野蛮的方式来对待大自然，而且在文化价值观、生产方式、生活方式、社会结构上都体现出一种人与自然关系的崭新视角。在政治制度方面，环境问题进入政治结构、法律体系，成为社会的中心议题之一；在物质形态方面，创造了新的物质形式，改造传统的物质生产领域，形成新的产业体系，如循环经济、绿色产业；在精神领域，创造生态文化形式，包括环境教育、环境科技、环境伦理，提高环保意识。

二、建立水土流失补偿制度是生态文明建设的必然要求

生态文明观要求人们摒弃“征服自然、改造自然”的传统观念，辩证地认识经济增长和经济发展的关系，转变简单地把增长等同于发展的观念，转变单纯利用和征服自然的观念。尤其面对当今资源短缺、生态破坏等一系列发展瓶颈问题时，要注重增强可持续发展能力、实现经济社会又好又快发展。我国现行的生产建设项目水土流失补偿制度，是为规范生产建设活动主体的开发利用水土资源行为、防止人为新增水土流失而设立的，是水土保持领域落实科学发展观、实现生态文明的一项重要举措。

1.生产建设活动水土流失问题

本文所指生产建设活动，是人类为了进行正常的生产与生活而开展的扰动地表和地下物质、可能造成水土流失的一切活动，包括公路、铁路、管线、渠道、输变电、火（风、核）电、井采矿、露采矿、水利水电、城镇建设、农林开发和冶金化工等12类。

生产建设活动是一项物质活动，为人类创造物质财富，提供物质产品和服务，与人类的其他活动如精神活动、消费活动有很大的不同。生产建设活动的一个显著特点是要扰动地表或地下岩土层、排放废弃固体物、构筑各种人工地貌，造成水土资源的破坏和损失，加剧土壤侵蚀。据水利部、中国科学院、中国工程院联合开展的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”成果，“十五”期间，全国规模以上生产建设项目造成水土流失面积5.5万km2，新增水土流失量达9.5亿t，弃土弃渣总量达92.1亿t。如果按这一趋势发展，开发建设活动对水土资源造成的破坏必然超出生态环境的承受能力。若不及时有效控制，建设生态文明的目标就可能落空。

2.生产建设活动与生态文明观价值取向的矛盾

（1）生产建设活动的“经济人”特质

“经济人”假设是新古典经济学的基本前提假设。“经济人”意即理性经济人，也可称“实利人”，凡是能够作出独立经济决策的个人家庭或企业单位都可称之为“经济人”。“经济人”具有两个显著特征：一是利己，即人们的行为动机是趋利避害；二是完全理性，通过成本—收益或趋利避害原则来对其所面临的一切机会和目标及实现目标的手段进行优化选择。就生产建设项目而言，如果抛开社会责任、道德、义务或其他附加目标，将其置于完全市场经济中，必然具备“经济人”的所有特质。因此，生产建设活动主体势必选择最利己的行动决策，即以最少的投入获取尽可能多的收益。防治生产建设活动造成的水土流失需要占用生产建设活动主体的经济收益，投入越多，经济收益越少，以经济利益最大化原则判定，对水土流失投入是不利己的选择，生产建设活动主体倾向于选择不采取水土流失防治措施。因此，只有在生产建设活动主体的目标当中增加保护水土资源这一目标，才能消除“经济人”对生态文明建设的不利影响。

（2）生产建设活动与生态文明观价值取向的异化

生产建设活动的直接目标是在生产建设过程中产生物质产品和形成服务，造成的水土流失并不是生产建设活动主体有意而为，仅仅表现为时空上的一种耦合：一是生产建设活动不得不通过开挖、占压土地（如对表土的剥离、搬运，在土地上修筑永久性建筑物等）等环节来实现生产建设的目的，结果造成土壤的移位和土壤功能的丧失。二是生产建设活动为达到预期目的，改变了自然因素，如气候、地质、地形地貌、土壤和植被等等，在客观上加剧了水土流失。由此可以看出，造成或加剧水土流失是生产建设活动与生态文明观目标异化的一个关键环节，产生的结果是人们获取了物质和服务享受，而自然生态却遭受了破坏。这与生态文明观所主张的“人与自然协调发展”相背离。因此，要消除生产建设活动与生态文明观的价值矛盾，必须从这一环节入手。

3.化解矛盾的路径选择

如前所述，水土流失是生产建设活动过程中，侵扰和破坏地表与地下基岩层的必然结果。对扰动地表活动采取水土保持措施，将生产建设活动置于生态可以承载的范围，人与自然协调发展，即实现了生态文明。如果在现有经济技术条件下对于采取水土保持措施还不能使得生产建设活动的破坏处于生态承载范围，违背了生态文明的宗旨，对这样的生产建设活动应采取限制甚至禁止的措施。

生态文明理论研究成果表明，生态文明建设应着重抓住3个领域：一是政治制度领域的建设，要将环境问题纳入政治结构、法律体系，使其成为社会的中心议题之一；二是物质形态领域的建设，创造新的物质生产形式来改造传统的物质生产形式；三是精神领域的建设，创造生态文化形式。就目前而言，创造新的物质生产形式需要有技术创新的支撑，创造生态文化形式来提高环保意识也需要假以时日，而且需要社会认知的普遍接受。尽管这些都是很重要的措施，但是与我国水土流失问题严重性和迫切性相比，远不能满足当前防治水土流失的需求，并且这些“柔性约束”有可能得不到很好的贯彻。相比较而言，由于政治制度可以借助法律法规力量，形成对社会的强制约束力，可以将防治水土流失、建设生态文明有效落实到生产建设活动的各个环节当中。马克思、恩格斯曾指出，要防止对生态环境的破坏，“单靠认识是不够的，还需要对我们现有的生产方式，以及和这种生产方式相连在一起的我们今天的整个社会制度实行完全的变革。”（《马恩选集》第3卷）。

通过分析比较，基于生态文明目标选择的防治生产建设活动水土流失的路径，就是将防治水土流失的内容和要求贯彻到政策法规中，建立起一系列制度。水土流失补偿制度就是其中的重要一项。

三、水土流失补偿制度是促进生态文明的重要保障

水土流失是生态恶化的集中反映，水土流失状况是衡量水土资源、生态环境优劣程度和经济社会可持续发展能力的重要指标。如何处理发展经济和防治水土流失之间的矛盾是当前我国亟待研究和解决的重大课题。水土流失补偿制度是生态补偿制度的重要组成部分，是促进人与自然协调发展、实现生态文明的重要保障。

1.水土流失补偿制度的含义

生产建设项目水土流失补偿制度，是对生产建设活动生态成本内化的一种调控手段和制度安排，目的是促使其尽可能少的扰动地表和地下基岩层，并采取有利于保护和改善生态环境的水土资源利用方式，以此保护水土资源、维护和改善生态环境。

2.水土流失补偿机理

按照“经济人”理论，生产建设单位作为独立经营企业，以经济效益为主要目标，追求利润最大化。生产建设活动引发水土流失，造成生态环境质量下降甚至恶化，生产项目区、周边以及下游区域群众生活质量下降，产生了生态成本。生产建设单位不承担生态成本的结果是其倾向于滥用水土资源，导致生态环境的破坏加剧。另一方面，生态成本转嫁给区域全体成员或者全社会成员，造成对水土资源享用权事实上的不公平，引发社会矛盾，导致社会不稳定因素产生。建立生产建设项目水土流失补偿制度，迫使生产建设活动主体承担生态成本，当生态成本占到经济收益的相当比例、滥用水土资源“不划算”时，就会迫使作为理性经济人的生产建设活动主体采取措施尽可能减少对水土资源的破坏，甚至会在生产建设过程中主动采取保护水土资源的措施，以减少生态成本对经济收益的消耗，客观上达到消除滥用水土资源、维护和改善生态环境，实现人与自然协调发展的目的。

3.水土流失补偿制度是协调人与自然关系的重要手段

健全和完善水土流失补偿制度有利于协调相关利益各方关于水土保持生态建设效益与经济利益的分配关系，促进经济发展与水土保持生态建设以及城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展，实现资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，构建和谐社会，支撑经济社会的可持续发展。

健全和完善水土流失补偿制度，能够有效约束生产建设活动主体滥用水土资源的行为。生产建设项目水土流失补偿实质上是一种抑损性补偿，其目的是为减缓和抑制生产建设活动对水土资源和水土保持功能的损坏，使生产建设活动主体对其损坏或者消耗的水土保持功能付费，变环境资源无偿使用为有偿使用，促使企业改进生产工艺，提高管理水平，从而实现控制生产建设活动水土流失的目的。

水土流失补偿制度能够促使人们提高防治水土流失的意识。水土流失补偿制度实施的过程也是人们提高保护水土资源、防治水土流失意识的过程，推动“环境有价、资源有价、生态功能有价”观念成为全社会的价值取向。

水土流水补偿制度能够增加水土流失防治投入。征收水土流失补偿费，促进生产建设单位积极治理生产建设活动已经造成的水土流失，及时恢复业已受损的水土保持功能，并且在客观上可以为大范围的水土流失治理提供资金，起到以工补农、补生态的作用。

水土流失补偿制度有利于促进科学政绩观的建立和完善。水土流失补偿制度的健全和完善，有利于改变传统的单纯以GDP增长为目标的政绩考核制度的弊端，促进资源节约型和环境友好型社会的建立，实现经济社会可持续发展。

四、健全完善水土流失补偿制度的对策建议

自水土保持法（1991）和水土保持法实施条例（1993）颁布施行以来，全国除上海市外的30个省 （自治区、直辖市）出台了省级水土流失补偿费征收、使用和管理办法，初步建立了水土流失补偿制度，在防止人为新增水土流失、保护和改善生态环境方面发挥了重要作用。尽管各省（自治区、直辖市）制定施行了水土流失补偿费征收、使用和管理办法，且水土流失补偿费已经被收录在财政部、国家发改委发布的“年度全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录”中，但是由于我国现行的水土保持法中没有明确水土流失补偿费这一概念，在国家层面还缺乏水土流失补偿费征收使用管理办法，标准测算的指标体系还不够完善等等，水土流失补偿制度的优越性还难以得到有效发挥。因此，健全和完善水土流失补偿制度已成当务之急。

①应进一步确立水土流失补偿制度的法律地位，在新修订的水土保持法中予以明确。将水土流失补偿制度写入新修订的水土保持法，提高制度的权威性和强制性，有利于从根本上扭转边治理、边破坏，一家治理、多家破坏的局面。

②制定全国性的水土流失补偿征收使用管理办法。建议由国家发改委、财政部、水利部联合出台全国性的水土流失补偿费征收管理办法，对水土流失补偿费的征收、使用与管理行为进行明确规定。

③制定配套措施，确保水土流失补偿制度的落实。将水土保持作为生产建设项目准入的一项重要指标，建立和完善水土保持方案编报审批制度。通过推行水土流失治理保证金制度，明确专项后续设计和专项监测责任，保障水土保持“三同时”制度的全面落实。

④加强水土流失补偿标准等方面的基础研究，建立科学的补偿标准测算指标体系和监测评价体系，为规范各类生产建设项目水土流失补偿费征收管理提供依据。

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