中美医疗器械说明书和标签法规管理的比较研究

【作 者】李非，魏晶，马艳彬，李竹

1 辽宁省食品药品监督管理局技术审评中心，沈阳，110003

2 沈阳药科大学，沈阳，110015

医疗器械说明书、标签和包装标识（以下统称医疗器械标签）是反映医疗器械安全有效和主要技术特征等基本信息的载体，用以指导医疗器械的正确安装、调试和使用，直接关系到使用医疗器械的安全有效。医疗器械使用错误与医疗器械标签有直接关系，尤其是使用说明和注意事项。有调查表明，大约40%的医疗器械不良事件报告都是由于使用错误而发生的[1]，因此可见医疗器械标签的重要性。

为保证医疗器械标签的客观性和正确性，各国政府纷纷采取措施对说明书和标签进行法制化管理。我国国家食品药品监督管理局为了规范医疗器械说明书、标签和包装标识，于2004年7月8日发布、实施局令10号《医疗器械说明书、标签和包装标识管理规定》。美国食品与药品管理局(以下简称FDA)早在1938年联邦药品法律中规定了药品及医疗器械标签的要求，之后发布了单独用于医疗器械的《医疗器械标签管理规范》。由于FDA在医疗器械标签监管方面积累了大量经验，故本文介绍和分析美国管理医疗器械标签的要求，以期为我国医疗器械说明书和标签管理提供借鉴。

1 美国相关法律文件概况

1.1 美国法律文件类别

美国与医疗器械有关的法律文件大致分为3类：国会批准的法律(Acts)；联邦政府各行政部门颁发的联邦法规(Federal regulations)；FDA制定的指导原则(Guidances)。其中，法律和联邦法规是企业必须遵守的法律要求，具有法律强制性；而针对企业的指导原则属于建议和指导性质，供企业参考使用[2]。

1.2 用于医疗器械标签的法律文件

美国现行用于医疗器械标签的法律包括：1906年《纯食品和药品法》(Pure Food and Drugs Act，PFDA)；1938年《联邦食品药品化妆品法》(Federal Food，Drug，and Cosmetic Act，FDCA)；1951年《Durham-Humphrey修正案》(Durham-Humphrey Amendments)；1962年《Kefauver-Harris药品修正案》(Kefauver-Harris Drug Amendments)；1966年《正确包装和标志法》(Fair Packaging and Labeling Act，FPLA)；1988年《处方药市场营销法》(Prescription Drug Marketing Act)；1997年《食品和药品管理现代化法》(Food and Drug Administration Modernization Act，FDAMA)[3]。

联邦法规主要是指美国《联邦法典》(CFR)，医疗器械部分主要集中于美国健康福利部(HHS)颁发的第21篇(简写为21CFR)，医疗器械标签的相关法规主要收编于21CFR.801“标签通用要求”，同时也见于21CFR.809“体外诊断产品”、21CFR.812“临床试验豁免”、21CFR.820“生产管理规范”以及21CFR.1010“通用电气产品”的相应部分。

FDA的指导原则分为正式(Final)和试行(Draft)两种，医疗器械标签的相关指导原则由FDA下属的器械和辐射健康中心（CDRH）负责起草，分别是1989发布的“医疗器械标签管理规范”(Labeling regulatory requirements for medical device)和1991年发布的“器械标签指南”（Device Labeling Guidance）。

2 美国FDA对医疗器械标签的通用要求

2.1 医疗器械标签和说明书的定义

按照美国现行FDCA的定义：

（1）医疗器械标签(Label、Labeling)

医疗器械标签分为两种，一种称为“Label”，是指直接接触医疗器械产品本体上的书写物、印刷物、绘制物；另一种称为“Labeling”，包括所有的Label、说明书和其他附加于医疗器械产品的书写物、印刷物、绘制物。

（2）医疗器械说明书

医疗器械说明书在美国法规中没有正式的定义，它属于标签的一部分，医疗器械产品信息可以标示在说明书上，而不必印在包装上。

综上，Labeling的定义要涵盖Label。我国规定的说明书、标签和包装标识都属于Labeling的范畴，但美国法规的管理对象Labeling的范围更大，还包含所有的广告及宣传物等。

FDA对医疗器械标签的通用要求集中在21 CFR.801部分规定，该部分的结构如下：

– Subpart A 通用要求

– Subpart B 保留（空白）

– Subpart C “上架”器械要求（非处方市售）

– Subpart D 对“充分使用说明”的豁免情况

– Subpart E 其他豁免情况

– Subpart F-G 保留（空白）

– Subpart H 对特殊器械的特殊要求

下面对其中重要的要求进行介绍。

2.2 通用标签要求

（1）企业名称和地址（801.1）

医疗器械的标签中应包括器械生产企业、包装企业和经销商的名称以及包括所在的地方、城市、州和邮政编码的详细地址；标签上出现的企业名称，应冠以关系词，如制造、包装、分销等；委托生产企业的地址也应该列出。

（2）预期用途（801.4）

预期用途是指对医疗器械标签负法律责任人或主体的客观意图。预期用途的范围是出现在法律责任人或其代表的标志、说明书、广告、口头和书面说明中。器械的生产企业、包装企业、经销商或经营者必须提供与该器械的预期用途相适应的充分标志说明。

（3）充分的指示说明（801.5）

标志中的“指示说明”应能保证普通使用者或外行（layman）能够安全地使用器械，并能达到该器械的预期用途。这包括：

①所有的预期用途和适用范围；

②各个预期用途以及不同年龄和物理情况患者的适用；

③使用频率；

④使用持续时间；

⑤器械维护周期及其他应考虑因素；⑥应用方式或方法；

⑦使用前所必要的准备。（4）误导性说明（801.6）

误导性说明主要有两种情形，一是医疗器械在生产和销售过程中，违反医疗器械标签的相关规定或包装上没有按照规定具有适当的标签；二是在医疗器械标签中有错误或误导的说明，导致使用者联想到其他器械、药品等。这类医疗器械按FDA定义属于“伪标”产品(Misbranded device)。

（5）必要标签说明的显著性（801.15）

按照FDA规定，医疗器械标签中应说明影响使用安全有效的必要信息。这些信息在标签上应具有显著性。

不具有显著性的情况包括：标志上遗漏；包装空间大而信息未超过两行；说明的字体过小，对比不明显；说明过于拥挤或模糊导致难以辨认；说明使用的语言难以理解或过于专业化；现有标识空间被非必需的信息所占据或被任何一种外语所占据等。

2.3 非处方器械（OTC）的标签要求

（1）主要显示面板（801.60）

主要显示面板是指在习惯性条件下，零售时用于显示标识的那个部份。主要显示面板的面积应满足以下要求：

①一个长方形包裹的情况，面积应为高度×宽度；

②一个圆柱形或几乎圆柱形包裹的情况，面积应为40%高度×圆周；

③其它任何形状的情况，面积应为40%包装的总面积(明显突起部分除外)。

（2）特性声明（801.61）

器械特性必须在主要显示板上明确声明。①必须列出器械的通用名称和预期用途；②必须列出使用方法；

③这个声明必须使用黑体字，与显示板面积相对合理的字体大小。

（3）规格声明（801.62）

OTC器械的包装标识上必须明确规格，规格可以根据重量，尺寸，大小或数字计数，也可以是数字计数与重量、尺寸或大小的组合[4]。

（4）环保警示声明（801.63）

医疗器械产品含有或生产中使用氟利昂或其他破坏臭氧物质的，应设置“含有物质，通过破坏大气臭氧层危害公众健康和环境”的警示性说明。

2.4 特种器械的标签要求

特种器械主要包括：义齿修理材料及工具、红外线发生器（热垫）、胰岛素泵、机械按摩及振动器械、蒸汽浴器械、紫外线发生器、抗撞击太阳镜和眼镜镜片、臭氧放射器、避孕用阴道栓塞剂、助听器、卫生巾、宫内节育器、乳胶避孕套等，这些器械的标识要求不仅包括通用的包装标识要求，还应包括文献报告、患者选择方式、性能测试和／或适当的允差、以及明确的禁忌说明[4]。

2.5 其他标签要求

除21CFR.801对医疗器械标签的要求外，联邦法规在其他章节中也提出了相应医疗器械产品的标签要求，主要包括：21CFR.809对体外诊断产品进行了规定；21CFR.812对临床研究的器械进行了规定；21CFR.1010对通用电气产品进行了规定；以及联邦法规对军用医疗器械标签的规定等。

如21CFR.812规定主要包括两方面，即临床研究方案的说明书和临床研究器械的标签。

临床研究方案应提供详细的产品说明信息，包括能保证在整个临床研究过程中保证检测性能稳定性的信息（如存储条件、校准程序）、适当的管理方式、对临床研究者的警示性语句以及详细的预防措施和操作程序。

临床研究器械应包括以下的标签内容：

(1) 产品名称、企业名称、地址、产品数量以及声明：“警告：临床研究器械，仅供联邦(或美国)法律限定临床研究使用”；

(2) 产品所有相关信息的描述，包括禁忌症、危害、不良反应、干扰成分、警告和注意事项；

(3) 不应出现有误导性的，影响产品安全性、有效性临床研究目的的语句；

(4) 若流通产品仅用于实验室动物，必须声明：“警告：产品仅供实验室动物研究或其他不针对人体样本的测试用”。

3 中美医疗器械标签法规对比及启示

3.1 法规对比

综合对比中美医疗器械标签法规，主要存在以下不同：

（1）法规的体系结构

我国对医疗器械标签的要求基本都编制在规章《医疗器械说明书、标签和包装标识管理规定》中，其上位法国务院颁发的《医疗器械监督管理条例》中基本未单独对标签进行规定。相比而言FDA的标签法规是一个系统，而不是一个独立文件。这个系统由法律、联邦法规和指导原则三级组成，每一级是对其上位法的解释，同时每一级内部互相补充，有机形成一个体系。如21CFR.801是医疗器械标签的通用要求，其他部分包括临床研究器械、体外诊断器械都对其标签的要求进行了补充。

再者，我国对医疗器械标签的要求基本是封闭的，在法规修订前难以改变，且一旦修订结构变化非常大，缺乏继承性。相比而言，FDA的法规结构式开放式的，可以增补条款。如21CFR.801中的B、F、G部分就是“留空”的，每个部分中的序号也是不连续的，留待法规增补时使用。

（2）法规的管理范围

我国对医疗器械标签的要求是注册时进行审查，注册后进行监管，因此管理范围是产品上市后。相比而言，FDA标签法规的管理范围是产品上市前和上市后，覆盖环节包括生产、临床研究、注册等，尤其临床研究器械标签的要求是我国法规所没有的。

FDA规定，产品在进行临床研究前，应先申请临床器械豁免(IDE)，使器械在进行临床研究过程中，豁免相关法规的要求。要申请IDE，应先制定临床研究方案，临床研究方案详细说明了研究类别、数据收集类别以及提供给研究者的标签，为FDA提供了产品安全性和有效性的基本信息。同时对临床研究用器械的标签信息也进行了具体的规定。

（3）法规的管理对象

我国标签法规的管理对象是以说明书为主，同时包括标签和包装标识。相比而言，FDA标签法规的管理对象要更加宽泛。按照FDA定义，标志（labeling）是所有标签和其他手写、印刷或图示，在产品本体上、包装（纸）上或者所有的随附文件（不仅是物理随附文件如使用说明书，还扩展到海报、小册子、标牌、街头招贴、技术参数表等）。由此可见，FDA标签法规通过定义对说明书、标签以外的广告宣传等方面也进行了有力的约束，且这些约束是一致的，不会引起不同规定之间的矛盾。

（4）法规的管理特征

我国医疗器械标签法规的管理特征是统一性，即对所有医疗器械统一要求，未因器械的不同而有所差异。相比而言，FDA标签法规的管理特征有三点。

一是分类性。FDA对处方、非处方器械区别对待，这是与药品管理相似的。非处方器械由于使用对象不具备专业背景而提出了更具体的要求，明确了标签的使用对象是外行（layman），从而有效降低了家用医疗器械的使用风险。而我国有相当一部分医疗器械不良事件，是由于外行使用医疗器械不当造成的。

二是具体性。FDA规定具体，设置了特殊器械的标签要求一章，分别对每种特殊器械进行了非常详细的规定，其篇幅不亚于通用要求部分，以期尽可能降低器械使用风险。在法规体系的其他部分，涉及标签的内容也尽可能具体。如带辐射的器械X射线机，在21CFR1010中进行了非常具体的规定，而我国这类规定一般只能在行业标准中阐述，不宜管理[5]。

三是灵活性。FDA的标签法规具有较大的灵活性，如标签中必须有的仅是名称、地址，以及充分的使用说明。另外法规中还设置Subpart D对“充分使用说明”的豁免情况以及Subpart E其他豁免情况。我国是没有这种豁免条款的。

（5）法规的实际使用

我国对医疗器械标签管理集中在《医疗器械说明书、标签和包装标识管理规定》，掌握起来比较容易。再者这个规章易于操作，如规章第七条给出了说明书的具体框架，内容是否遗漏按此即可。最后通过调查了解，我国医疗器械监管基层人员相对缺少专业知识，而这部规章在基层使用中较少产生歧义，较适合我国国情。

相比而言，FDA的标签法规对管理者的要求较高，需掌握体系内的很多规章，如21CFR 801、809、812、820、1010等。同时，条款规定相对灵活，部分条款只给原则，需要管理者有较多的经验和专业背景。

3.2 启示

（1）处方器械与非处方器械标签宜分类管理

由于处方器械的标签和说明书一般是供医师等专业人员参考，内容专业性强，主要功能是向医师提供全面、客观、准确的信息。非处方器械直接向消费者销售，要求该类标签必须含有足够的使用说明，用语科学且通俗易懂，普通公众易于理解。因此，美国对处方和非处方器械的标签和说明书管理各有侧重，有效降低了医疗器械的使用风险。

（2）应建立医疗器械标签的指导原则

FDA在标签法规的基础上发布了针对管理机构和企业的指导原则文件，解释法律法规条款，给予标签编写格式建议，切实帮助制药商、销售商等更好地理解法规的内容和程序。我国已启动《医疗器械说明书、标签和包装标识管理规定》的修订工作，力求使医疗器械标签上的信息表达要求更加准确和全面，但作为具有法律约束力的规章难以面面俱到，也不宜过于具体，因此建立医疗器械标签的指导原则是非常必要的。

[1] The Food and Drug Administration．Labeling regulatory requirements for medical device. [EB/OL]. [1997-02-27]. http: //www.fda.gov.

[2] 胡扬, 赖琪, 蒋学华, 等. 美国药品标签和说明书的法规管理[J].中国药房, 2008, 19(7): 490-492.

[3] The Food and Drug Administration. Milestones in U. S. Food and Drug Law History[EB／OL]. http: //www.fda.gov.

[4] 马琳榕, 甄辉. 美国FDA对医疗器械标识的要求[J]. 中国医疗器械信息, 2006, 12(6): 36-42.

[5] 李宝良. 医用诊断X射线机说明书常见问题及建议[J]. 中国医疗器械杂志, 2009, 33(2): 128-130.